（2024年6月25日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第十八次会议上）

杭州市司法局局长 徐前

主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受杭州市人民政府的委托，对市人民政府提请审议的《杭州市矛盾纠纷预防和多元化解条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明。

一、关于立法的必要性

（一）制定《条例》是贯彻习近平总书记考察浙江重要讲话精神，推进矛盾纠纷多元化解工作的必然要求。2023年9月，习近平总书记在浙江考察时指出，“要坚持好、发展好新时代‘枫桥经验’，坚持党的群众路线，正确处理人民内部矛盾，紧紧依靠人民群众，把问题解决在基层、化解在萌芽状态。”习近平总书记考察浙江重要讲话精神，为构建具有中国特色的矛盾纠纷化解机制指明了政治方向，提供了根本遵循。

（二）制定《条例》是落实中央决策部署，完善矛盾纠纷多元化解法律体系的必要举措。当前，我国正处于社会转型的历史时期，各种利益纠纷呈现多发、复杂的特征，由此引发的矛盾纠纷成为影响社会安定的突出问题。党的十八大以来，党中央、国务院审时度势，对推进社会治理体系和治理能力现代化、完善矛盾多元化解工作机制、促进非诉讼矛盾纠纷解决方式健康发展等作出了重要决策部署，并明确要求具备条件的地方可以先行制定促进矛盾纠纷多元化解工作的地方立法。

（三）制定《条例》是总结提炼我市矛盾纠纷多元化解实践经验，构建具有杭州特色、适应杭州发展的城市治理体系的现实需要。近年来，我市围绕矛盾纠纷预防和化解工作进行了有益探索，取得了一些制度和实践成果。2021年，市政府第333号令颁布了《杭州市社会矛盾纠纷多元化解办法》，推进矛盾纠纷多元化解机制建设。建立了“民呼我为”工作体系、“141”基层社会治理体系，建成“浙里调解”、浙江解纷码、杭州互联网法院跨境贸易司法解纷平台和中国（杭州）知识产权·国际商事调解云平台等数字应用，推进矛盾纠纷预防和化解系统化、智慧化、数字化。开展了市场化解纷试点工作，创立了“共享法庭”机制。制定《条例》是将探索成果固化成为法律规范，提升规范的效力层级，构建杭州特色矛盾纠纷预防和化解机制，为今后工作夯实基础的现实需要。

二、起草依据和起草过程

（一）起草依据。党的十八大以来，党中央、国务院对矛盾纠纷多元化解工作下发了多个重要文件，主要包括《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》等。《条例（草案）》贯彻了上述文件精神。

在法律法规层面，《条例（草案）》起草的主要依据为《中华人民共和国人民调解法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国仲裁法》《浙江省平安建设条例》等。

（二）起草过程。为提高立法科学性，保障《条例（草案）》的质量，主要做了以下工作：一是深入调研，掌握实际。在起草过程中，与市人大常委会相关工委密切配合，分组深入基层调研，赴各区、县（市）进行了专题调研，实地走访街道、乡镇社会治理中心和司法所、人民法庭等，做到了基层调研全覆盖。在市政府网站及市司法局网站上公示，公开征求社会意见。通过书面征求意见、召开立法座谈会等方式，征求了市属各单位和区、县（市）政府的意见和建议。二是注重协调，形成合力。市人大常委会成立了立法工作领导小组，由市人大常委会党组书记、主任李火林担任组长，市委副书记、政法委书记马小秋担任第一副组长，市人大常委会副主任戴建平、市政府副市长宦金元担任副组长，3月15日、4月12日、5月24日三次召开小组工作会议，对《条例（草案）》起草工作进行研究部署。以立法工作领导小组为依托，设立工作专班，统筹协调市委政法委、市委社会工作部、市法院、市检察院、各人民团体和市政府各相关部门，形成工作合力。特别是5月24日市人大常委会李火林主任、市委马小秋副书记组织召开第三次小组会议后，根据会议精神对《条例（草案）》作了修改完善。三是发挥专家力量，提高草案水平。5月15日，组织召开了专家论证会，邀请法律实务和理论界有代表性的专家，对《条例（草案）》中职责分工、市场化解纷机制、“共享法庭”、调解前置、司法确认等主要问题进行了论证。四是广泛学习，借鉴外地立法经验。对上海、深圳、重庆、武汉、黑龙江、江西、海南等外地省市已有立法进行梳理、研究，对其立法经验作了借鉴。

6月7日，市人民政府第43次常务会议审议原则通过《条例（草案）》。

三、关于主要内容

《条例（草案）》坚持问题导向，围绕解决矛盾纠纷预防和化解工作中遇到的实际问题，坚持党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑，注重矛盾纠纷预防，坚持非诉讼化解优先理念，内容分为总则、源头预防、多元化解、衔接机制、保障和监督、法律责任、附则等七章，共七十二条，主要内容说明如下：

（一）明确职责分工。矛盾纠纷化解是城市社会治理体系和治理能力现代化的重要内容，明确职责是推进工作的根本前提。首先，明确政府主导职责，在第四条规定，市和区、县（市）人民政府应当将矛盾纠纷预防和化解工作纳入国民经济和社会发展规划、法治政府建设规划，做好矛盾纠纷预防和化解能力建设和经费保障，督促相关部门、单位落实矛盾纠纷预防和化解责任。其次，确立平安建设组织协调机构统筹协调职责。鉴于矛盾纠纷具有复杂性、综合性的特征，需要相关国家机关、人民团体、社会机构等主体协调配合，统筹协调职能尤为重要，草案根据工作实践，在第五条规定，平安建设组织协调机构负责统筹协调、督促推进本行政区域内矛盾纠纷预防和化解工作，将矛盾纠纷预防和化解工作纳入平安建设考核体系，加强信息共享、会商研判和执法司法协作，定期组织开展矛盾纠纷预防和化解工作形势分析研判，提出对策建议和改进措施，并督促有关部门、单位落实。再次，明确司法行政部门在调解、行政复议、行政裁决等方面组织开展矛盾纠纷预防和化解工作的职责（第六条）。最后，根据司法机关行使审判权、法律监督权工作实际，在第七条规定了人民法院、人民检察院在矛盾纠纷化解中的调解业务指导、诉调衔接、检调衔接等职责。

（二）注重源头预防。早发现早处理，将矛盾纠纷化解在苗头、源头，是化解矛盾纠纷成效最大、成本最低的方法。《条例（草案）》根据我市矛盾纠纷预防和化解工作实际，规定了以下主要预防机制：一是，将“三源治理”法定化，在第十条规定政府及其部门、法院、检察院应当按照相关职责分工开展警源、诉源、访源治理工作，将矛盾纠纷预防贯穿于重大决策、行政执法、司法诉讼等全过程。二是，落实重大决策风险评估机制和行政合法性审查制度，在第十一条规定，各级政府、企业事业单位、社会团体对可能影响社会稳定、公共安全等的重大决策事项，应当纳入社会风险评估范围，并在决策前进行社会风险评估。各级人民政府及其部门应当施行行政合法性审查工作制度，配备必要的法治审查工作人员。三是，确立矛盾纠纷排查和预警机制，在第十三条对各级政府及其部门、基层群众性自治组织等主体开展排查和预警的职责作了规定。四是，发挥公共法律服务在矛盾纠纷预防中的基础性功能，在第十五条对构建“15分钟公共法律服务圈”作了规定。此外，对发挥基层民主协商机制、心理危机干预机制、社会信用体系等预防矛盾纠纷发生的作用作了规定。

（三）突出非诉讼化解矛盾纠纷优先。《条例（草案）》坚持非诉讼化解优先理念，突出调解先行，引导当事人选择适合的方式化解矛盾纠纷：一是构建多元调解工作格局。在第二十条规定构建以人民调解为基础，人民调解、行业性专业性调解、律师调解、商事调解、行政调解和司法调解等有机衔接、协调联动的工作格局。二是完善调解组织建设，对专职人民调解员选聘、行业性专业性调解组织建设、消费和劳动纠纷调解组织建设、市场化调解机制推进、公证调解开展等作了规定（第二十二条至第三十一条）。三是对健全行政调解、行政裁决、行政复议工作机制作了规定（第三十二条至第三十五条、第三十八条、第三十九条），发挥行政复议化解行政纠纷的“主渠道”作用，发挥行政裁决化解民事纠纷的“分流阀”作用。四是推动仲裁机构发展，在第四十条规定鼓励当事人选择仲裁作为纠纷化解方式，鼓励民商事合同示范文本将仲裁作为争议解决方式选项；在第四十一条对仲裁机构发展的鼓励和支持措施作了规定。

（四）构建市场化解纷机制。作为最高人民法院、司法部确定的市场化解纷试点城市，近年来，我市积极探索推动以律师调解为主的市场化解纷工作，初步形成了具有杭州特色的市场化解纷机制。《条例（草案）》对此予以了法律化，作了以下规定：一是，在第二十六条规定律师协会、律师事务所、行业协会、商事仲裁机构以及其他组织或者个人经司法行政部门同意，可以设立律师调解组织、商事调解组织，并依法登记为社会服务机构。二是，在第二十七条规定了市场化解纷收费制度。律师调解组织、商事调解组织调解矛盾纠纷可以收取调解服务费。调解服务费实行市场化调节，由调解组织按照公平合理、诚实信用的原则，综合考虑组织运行费用、争议标的金额、调解服务时长等制定收费标准并向社会公开。三是，建立监管机制，在第二十八条规定，律师调解组织、商事调解组织应当将调解规则、调解员名册、收费标准报送司法行政部门。在第六十三条规定，司法行政部门应建立健全商事调解相关制度，指导和监督商事调解活动，推动建立商事调解行业诚信体系，并定期向社会公开监督管理情况。四是，规定了支持市场化解纷发展的措施，在第二十九条规定，律师调解组织、商事调解组织依法设立并存续一年以上，且管理制度健全、调解工作规范、社会信誉良好的，可以接受人民法院委托案件的调解，司法行政部门、乡镇人民政府、街道办事处可以将其纳入矛盾纠纷化解政府购买服务范围。

（五）完善衔接协同机制。《条例（草案）》对矛盾纠纷预防和化解程序的协调联动、衔接协同作了较为全面的规定，以保障纠纷多元化解机制的高效运行。一是，在第四十四条对矛盾纠纷预防和化解统筹协调、会商研判工作机制作了规定。二是，在第四十五条固化社会治理中心制度，对社会治理中心的职责、功能以及工作机制予以明确。三是，对警调衔接、访调衔接、检调衔接、诉调衔接等机制作了规定（第四十七条至第五十条）。四是，在实践基础上对“共享法庭”概念、运行机制作了规定（第五十一条）。五是，强化和解协议、调解协议效力，第五十二条规定了债权文书公证、依法申请支付令等内容，第五十三条对司法确认作了规定。

（六）强化保障和监督。在保障方面，《条例（草案）》主要规定了工作经费保障（第五十五条）、调解员待遇保障（第五十六条）、调解员能力保障（第五十七条）等内容。在职责履行监督方面，《条例（草案）》构筑了涵盖行政监督、司法监督、人大监督的监督体系，确保相关单位依法履行矛盾纠纷预防和化解职责。

以上说明及条例草案，请予审议。