（2024年6月25日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第十八次会议上）

杭州市人大监察司法委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

《杭州市矛盾纠纷预防和多元化解条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）是2024年市人大常委会的正式立法项目，也是经市委研究同意的重点立法项目。现将《条例（草案）》初次审议的相关情况报告如下：

一、制定《条例》的必要性

（一）落实党中央指示和省市委决策部署的迫切需要。

2015年党中央两办《关于完善矛盾纠纷多元化机制的意见》明确提出，要完善矛盾纠纷多元化解法律制度，鼓励各地因地制宜出台相关地方性法规、政府规章，促进从法律层面推进矛盾纠纷多元化解机制建设。2019年习近平总书记在中央政法工作会议上又指出：要加强诉源治理，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，建立“一站式”多元纠纷解决平台。党的二十大报告强调“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。为落实党中央系列要求，全国各地纷纷开展了地方性法规制订工作。据不完全统计，2018年至今已有20余个省市制订了条例。浙江省委和杭州市委也高度重视矛盾纠纷预防和化解工作，先后出台了加强新时代调解工作和完善大调解工作体系等指导意见，大力推进“三源”治理。市人大常委会也积极作为、有效履职，2023年将《条例》纳入立法调研项目。2024年2月，李火林主任专门批示，要求将该项目报市委研究作为重点立法项目。制定《条例》是贯彻落实上级决策部署的迫切需要，有利于更好地推动我市各级以法治思维、法治方式坚持和发展新时代“枫桥经验”，促进源头预防治理，推动合力高效解决矛盾纠纷，为建设世界一流的社会主义现代化国际大都市、打造中国式现代化城市范例提供坚强的法治保障。

（二）助力高质量发展和实现高效能治理的现实需要。矛盾纠纷预防和多元化解是推动经济社会高质量发展、实现高效能治理的重要内容。当前我国正处在百年未有之大变局社会转型的历史时期，各种利益调整和利益冲突加剧，各类矛盾纠纷层出不穷，呈现出易发、多发、复杂等特点，特别是对于杭州这样的超大城市，随着“后亚运”带来的流量效应、集聚效应、乘数效应的持续放大，平安杭州、法治杭州建设面临新形势、新要求和新任务。2023年全市各级收到信访案件39.16万件，人民调解委员会调处矛盾纠纷21.27万件，两级法院受理一审民商事案件13.2万件，杭州仲裁委受理仲裁案件11507件，两级政府行政复议局收到行政复议案件7518件，各级行政机关作出行政裁决823件，我市矛盾纠纷预防化解任务还相当繁重，加强法治供给刻不容缓。制定《条例（草案）》有利于健全完善我市矛盾纠纷多元预防化解工作机制，满足人民群众对多渠道、多方式、多手段解决矛盾纠纷的现实需求，有利于增强人民群众获得感、幸福感、安全感，为实施“后亚运”十大攀登行动营造良好的社会环境和法治环境，助力经济社会高质量发展，助推基层治理能力和治理体系现代化。

（三）总结固化我市矛盾纠纷化解特色经验的客观需要。近年来，在省市委坚强领导下，我市各级勇于探索创新，积极推进“三源”治理，强化重点领域风险评估和防范，加强人民调解与行政调解、司法调解、复议调解、律师调解等之间的衔接联动，基本形成了党委领导、政府主导、协同联动、社会参与、科技支撑的“大调解”工作格局，构建了有杭州特色的源头防控、排查梳理、多元化解、协同处置的社会矛盾纠纷综合治理机制。如，信访“民呼我为”工作体系、浙江解纷码、141基层社会治理体系等颇具杭州辨识度，“共享法庭”机制已在全国推广，市场化解纷工作也被最高院、司法部列入了全国试点。3月26日，刘捷书记在市委全面依法治市委员会第六次会议上强调：要坚持和发展新时代“枫桥经验”，实施“抓源促治、强基固本”行动，高标准推进信访工作法治化，深化“共享法庭”建设，推广市场化解纷杭州模式，全面提升矛盾纠纷预防化解法治化水平。在国家层面尚未对多元化解矛盾纠纷统一立法的情况下，极有必要通过地方立法对我市在实践中行之有效的机制体制、经验做法予以总结、固化和提升，极有必要进一步从立法上有效规范、解决难点、疏通堵点。制定《条例（草案）》有利于更好地发挥立法的总结、引领和保障作用，进一步畅通和规范公共诉求表达、利益协调、权益救济通道，为建设平安杭州、法治杭州提供更有力的法治支撑。

二、调研起草及审议工作情况

《条例（草案）》的制订工作牵涉部门多、涉及面广，工作量大、立法任务重。我们在立法过程中坚持党的领导，坚持问题导向、需求导向，注重发挥人大主导作用，注重倾听民意汇聚民智，注重有效固化“杭州经验”，力求实现管用、实用、可操作、有特色的地方立法目标。

一是重视程度前所未有。市人大常委会高度重视《条例（草案）》的制订工作，首次成立了一正三副“四组长”制的立法领导小组，由市人大常委会主任李火林担任组长，市委副书记、市委政法委书记马小秋担任第一副组长，戴建平副主任、宦金元副市长担任副组长，市委社工部、市委政法委、市人大常委会法工委、监察司法工委和市司法局等18家单位为成员，并在市司法局下设工作专班，具体负责起草工作。市司法局也高度重视，组织精干力量起草草案，“一把手”全程参与，亲自研究重大问题。领导小组分别在3月15日、4月12日和5月24日召开了三次会议。戴建平副主任亲自主持召开了两次工作会议，明确立法指导思想和立法方向，对于司法确认、市场化解纷机制等立法重点问题提出工作要求。李火林主任还亲自带队赴余杭区开展专题调研。在第三次立法领导小组工作会议上， 他又强调要深化思想认识、强化工作协同、践行全过程人民民主，进一步梳理立法重点和思路，马小秋副书记对于统筹机构的落实等堵点问题专门进行协调和明确。

二是征求意见广泛深入。今年2月至6月，围绕矛盾化解工作的重点难点堵点，市委政法委、市法院、市人大常委会监察司法工委等分组深入13个区、县（市）矛盾纠纷化解第一线，广泛听取基层法官、村社干部、网格员、律师、专职调解员等不同群体的意见建议，召开座谈会15场次，收集意见建议数百条。5月15日，市司法局又专门召开专家论证会，从立法目的、篇章结构、重点内容、合法性、实用性、特色性等多方面开展了立法论证，大力推进科学立法、民主立法。

三是深度合作强化主导。工作专班及各成员单位以高度的责任感和使命感，严格按照立法工作实施方案和三次立法领导小组会议的部署要求，加强协同、合力推进，紧锣密鼓开展起草工作，市司法局先后收到区县政府、市直单位意见建议130余条。市人大监察司法工委、法工委主动作为，提前介入、深度参与，主导把控立法进度节奏，及时制订立法工作实施方案，组织召开立法领导小组工作会议，带队深入基层开展调研，赴深圳、上海、宁波等地学习立法经验，认真分析专家意见建议，并通过召开工作座谈会、进入代表联络站收集意见建议，先后共向工作专班反馈意见建议100余条，确保条例起草工作有重点、有针对性，操作性强。

三、主要审议意见

2024年6月19日，市人大常委会监察司法委专门召开全体会议对《条例（草案）》进行了审议。目前市政府提请审议的《条例（草案）》共计7章72条，几经修改后，总体上符合国家的有关法律、法规，富有杭州地方特色，基本上能满足我市矛盾预防和多元化解工作的现实需求。

（一）《条例（草案）》的几个主要特点

一是注重预防为先。早发现早处理，把矛盾纠纷化解在萌芽中，是矛盾纠纷处置的最有效、低成本方式。《条例（草案）》坚持预防和化解并重，在第二章专章设置了“源头预防”的章节，从依法行政、落实重大决策风险评估及合法性审查评估机制、加强政务信息公开工作、强化重点人群重点地区重点领域及重点时段的矛盾纠纷排查预警、发扬全过程人民民主、健全公共法律服务机制、社会信用体系以及心理危机干预机制、特殊群体保障等10个维度，打造了我市矛盾纠纷的源头预防治理体系，将进一步促进“三源治理”，从源头预防和减少矛盾纠纷的产生。

二是明确主体责任。矛盾纠纷的预防和多元化解牵涉到多部门多主体多层次，需要各方面共同参与、高效协同。《条例（草案）》在总则部分不仅明确了我市平安建设组织协调机构负责统筹协调、督促推进矛盾纠纷预防和化解工作，还分别明确了政府及其各部门、司法机关以及人民团体、企事业单位、群众自治组织等社会各界的相应职责分工。明晰职责有利于压实工作责任，推动各方责任主体既各司其职，又协调配合，有利于健全有机衔接、协调联动、高效便捷的多元预防化解机制。

三是固化杭州经验。《条例（草案）》如何有效体现杭州特色、杭州味道，是立法工作的重要目标。该草案第三章“多元化解”的第26条、第27条、第28条、第29条对市场化解纷工作的规定以及第四章“衔接协同”中第51条关于“共享法庭”机制建设的规定、第14条要求发扬全过程人民民主，运用“众人的事情由众人商量”等民主实践经验解决纷争和第15条率先在地方性法规中明确推进“15分钟公共法律服务圈建设”等等，都是杭州已有经验的固化，体现了杭州元素，具有杭州辨识度。

四是强调调解优先。《条例（草案）》坚持非讼机制挺在前面，对人民调解、行业性专业性调解、律师调解、商事调解、行政调解和司法调解、公证调解等都作出了规定。突出调解先行，引导当事人选择适合的方式积极化解矛盾纠纷。如总则中明确了鼓励和解、调解优先的工作原则；第20条规定了构建以人民调解为基础的多元调解工作格局；第32条至第35条、第38条至第41条对健全行政调解、商事调解、行政裁决、行政复议以及仲裁工作机制都作了规定；第42条还规定在特定领域积极探索调解程序前置。这些规定对于落实“把非讼解决机制挺在前面”、引导和强化“调解优先”理念都将起到积极作用。

（二）《条例（草案）》的重点修改建议

经讨论研究，市人大常委会监察司法委认为，《条例（草案）》还需要从以下几方面进行修改完善：

一是立法目的原则要更加精准和到位。立法目的是整个条例的灵魂所在，立法目的不仅是为了完善机制，更是为了促进和规范工作，及时有效化解矛盾。基本原则建议从正面表述，并体现杭州的工作特色。

二是篇章结构要再予调整和精简。《条例（草案）》目前七章72条，与重庆、宁波等地相比，重点不够突出，篇幅和条款过于冗长，重复内容较多。建议对相同、相似内容的条款进行归并，增加条中款项，减少条数。对已有法律法规依据的，不再重复规定。摒弃“面面俱到”思维，删除不必要的条款，力求重点突出、条条管用、简洁明了。如涉及到政府职责、工作机制方面的相关条款均可适当归并，精简条款，简化表述。对于有关监督方面的条款，其他法律法规已有规定，可以不再重复规定。同时，可适当通过授权性条款以减少、归并现有相关条文。

三是制度机制要更加健全和完善。为使矛盾纠纷预防和多元化解制度机制更加完善，形成闭环，建议可以进一步增加“关于调解时限、舆情监测反映机制、跨区域合作以及第三方中立机构评估机制等”内容。司法救助、法律援助都是特定的矛盾纠纷化解的重要途径，建议在条例（草案）中增加相应内容。为解决行政机关对行政争议“不敢调、不愿调”以及“宁判不调”等消极态度的问题，建议在“保障”章节中增加“建立健全行政调解容错机制”的内容，以消除行政机关及其工作人员化解行政争议的后顾之忧。建议增加“调解组织的相关法律责任”，有利于净化市场化调解市场。为体现社会参与的原则，建议为公益性纠纷解决增加“鼓励社会捐助或志愿服务”的内容，以体现社会正能量和温度。在调解人才培养方面，建议增加“鼓励高等院校或者职业教育学校开设矛盾纠纷多元化解培训课程”，为解纷工作提供人才储备。为顺应国际化大都市建设的要求，建议增加“国际商事多元解纷机制”的内容。

四是杭州特色要更加彰显和突出。要将司法部和最高法院在杭州开展全国唯一试点的“以律师调解为主的市场化解纷”的工作机制和经验做法作为重要特色，在条例中加重份量予以凸显，加大着墨力度。为更好体现调解优先的工作原则，建议可以增加“征询调解意愿作为必经的法定程序以及规范调解和解方式选择的格式条款”放入条例（草案中）作为杭州立法的创制性内容。如何创新司法确认方式，加大司法保障力度方面建议对在线司法确认、类型化案件的快速司法确认等机制加强调研后作出进一步规定，以增强可操作性。

五是逻辑表述要更加严谨和规范。要注重条文之间的逻辑联系和顺序，对相关内容进行调整。如“组织机构”与“政府职责”位置互换，先有牵头单位，再讲政府职责、部门职责。“行业性专业性调解”“商事调解”以及“行业性专业性调解组织”“律师调解”以及“律师调解组织”“商事调解组织”等属于不同角度的分类，概念上存在一定的交叉，并列表述不够严谨，需要进一步研究厘清相关概念及之间的关系。相关名称前后要统一和规范，比如目录和正文的表述要一致，第四章目录表述“衔接机制”与正文第四章名称“衔接协同”不相统一；条文中“矛盾纠纷预防和化解”都可统一为“矛盾纠纷预防和多元化解”。另，各条款中的主体表述也不尽统一。

四、具体条款的修改建议

1.建议将第1条修改为：为了促进和规范矛盾纠纷预防和多元化解，及时、便捷、有效地化解矛盾纠纷，保障当事人合法权益，维护社会和谐稳定，推进社会治理体系和治理能力现代化，建设平安杭州、法治杭州，根据有关法律法规，结合实际，制定本条例。

2.建议将第3条的指导思想和基本原则简化表述，第2款第（三）项中的“不违背”修改为“遵守”；第2款第（四）项修改为“鼓励先行和解、调解。”

3.建议在总则部分增加关于“调解时限”的规定，以解决实践中久调不决的问题（目前仅有人民调解的程序有法律的规定），与探索先行调解形成闭环。第4条：当事人可以自行约定调解期限，没有约定的，调解期限为三十日。法律、法规另有规定的，从其规定。调解期限届满未达成调解协议的，应当终止调解；当事人同意延期调解的，可以继续调解。

4.建议将目录中第四章“衔接机制”与第四章“衔接协同”相统一。

5.建议将现在的第5条组织机构与第4条政府职责位置互换，先有牵头单位，再讲政府职责、部门职责。将第4条政府责任中的经费保障与第55条经费保障合并，避免重复。

6.建议将第5条政府职责和第6条部门职责合并为一条的两款，并将乡镇（街道）职责作为第4款，并将司法行政部门的职责表述简化，表述为“负责综合协调和指导各类调解工作，培育发展各类调解组织，促进各类调解与司法调解、行政裁决、仲裁调解、行政复议等工作之间的衔接联动”。建议删除第6条中关于公安机关职责，该职责包含在政府职责中，放在此处从逻辑和立法技术上来说都是赘余。

7.建议将第二章源头预防中的第11、12、13、16、17等条合并为源头治理中的矛盾纠纷预防工作机制，作为款中的二、三、四、五、六项，以避免条款太多，并简化语句表述。

8.为唱好双城记，做好长三角一体化工作，在源头预防增加跨区域合作的规定，作为第13条：本市加强与有关市、地区的矛盾纠纷化解工作协作，建立健全区域间矛盾纠纷联合化解机制，推进生态环境、金融等领域跨区域执法、司法协作，探索建立跨区域联合调解组织，推动矛盾纠纷联动化解。

9.建议增加严格规范公正文明执法的要求和打造重点产业预防性合规体系等助企法治服务的规定，从源头预防和减少行政争议的产生，服务打造营商环境最优市。

10.在预防部分增加一款关于舆情监测反映机制的内容：各级人民政府及有关部门应当建立舆情反映矛盾纠纷化解机制，构建线上线下联动化解模式，加强舆情检测感知，分析研判风险隐患，妥善化解矛盾纠纷，实现舆情工作和矛盾纠纷化解贯通协同。

11.建议第18条中增加“人民法院”，同时“关爱、帮扶、服务和联合救助”修改为“关爱、帮扶、法律援助和司法救助、联合救助”。

12.建议对第21条中的“民间纠纷”进行明确界定。

13.建议将第22条专职人民调解员合并到保障和监督部分的调解员队伍建设中。

14.建议对第27条中的“市场化解纷”和“商事调解”进行明确界定。律师调解和商事调解概念上存有交叉。市场化调解工作还可以再增加条款比重（如明确市场化调解的禁则规定，建立行业协会的规定等），以体现杭州特色。

15.建议区分第29条中“市场化调解”与“政府购买服务”的关系，前者系有偿调解，后者系市场化调解组织参与公益性调解，建议区分款精准表述。

16.建议将第32、33、34、35条行政调解相关内容进行精简合并。

17.在衔接协同部分增加关于矛盾纠纷是否适合调解的中立评估制度的内容，作为第32条：矛盾纠纷当事人可以委托具有专业评估能力的专家或者第三方机构，就争议事实认定、法律适用及处理结果进行评估。

18.建议将第25条修改为“大中型企业、工业园区管理机构等单位根据需要依法设立内部矛盾纠纷调解组织，及时化解劳动争议及其他矛盾纠纷。”

19.建议将第40条与第41条合并为仲裁调解和发展，并精简表述。

20.建议将第36条“和解调解协议”的规定放在第40条“仲裁引导”后面。

21.建议将第37条其他途径告知并入协调机制中。

22.建议将第39条修改为第一款：市、区、县（市）人民政府应当健全完善行政复议员制度，建立行政复议决定书、行政复议意见书建议书监督机制，为行政复议规范化、专业化、信息化建设提供保障，推动行政复议充分发挥化解行政争议的主渠道作用。第二款：“行政复议机构应当健全能动复议机制，优化行政复议审理机制，根据需要通过政府购买服务方式引入社会力量参与行政复议全过程调解。”

23.建议将第54条矛盾流转合并到第44条衔接机制中。

24.建议将第47、48、49、50条合并为一条多款，作为衔接机制的一部分，并精简表述。

25.建议将第63条商事调解组织监管并入司法行政部门前面对调解组织的监管条款中，并且归并调解组织监管内容，避免过于散乱。

26.建议将第66、67、68条合并为调解监督一条三款。

27.建议将第45条社会治理中心中的平台建设与第65条数字应用系统保障中的平台建设相衔接、相统一，并对国际商事在线调解建设作出引领性规定。建议明确在牵头部门统筹下建立统一的多元解纷数字化应用平台，对矛盾纠纷实行“一站式接收，一揽子调处，全链条解决”，全息数据归集，以提高效率、促进工作、避免多头重复建设造成浪费。

文字修改：部分条文的文字表述还需要进一步修改、完善，使其更加简练、精准，体现法言法语。

通过审议，市人大监察司法委认为，《条例（草案）》立法依据充分，立法指导思想明确，体例结构相对合理，内容合法，法律责任明确，基本符合我市矛盾纠纷预防和多元化解工作的实际情况，具有可操作性，有利于规范和推动全市的矛盾纠纷预防和多元化解工作发展。

以上报告，请予审议。