（2024年6月25日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第十八次会议上）
杭州市人大教科文卫委员会
杭州市人民代表大会常务委员会：
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把维护人民健康摆在更加突出的位置，召开全国卫生与健康大会，确立新时代卫生与健康工作方针，印发《“健康中国2030”规划纲要》，发出建设健康中国的号召，明确了建设健康中国的大政方针和行动纲领，人民健康状况和基本医疗卫生服务的公平性可及性持续改善。党的二十大报告作出“推进健康中国建设”“促进优质医疗资源扩容和区域均衡布局”“发展壮大医疗卫生队伍”“促进中医药传承创新发展”“创新医防协同、医防融合机制，健全公共卫生体系”等重要部署，进一步宣示“把保障人民健康放在优先发展的战略位置”，为新时代持续优化医疗卫生服务体系，不断增强广大人民群众的改革获得感、就医安全感和健康幸福感，提供了行动指南。
为深入总结我市推进健康城市建设的经验做法，查找建设过程中存在的问题症结，助推我市加快转变健康领域发展方式，切实提高广大群众的健康素养和健康水平，促进全方位、全周期维护和保障人民健康，根据2024年工作安排，市人大常委会将听取和审议我市健康城市建设工作情况报告。今年以来，教科文卫工委在多次与市卫健委进行工作对接的基础上起草完成实施方案，明确了这次监督工作的监督重点、工作安排、工作要求等内容。市人大常委会主任李火林赴市第七人民医院、西湖区中西医结合医院、西湖区学生成长支持中心、杭州市公益中学，专题调研健康城市建设工作。今年3—6月期间，市人大常委会副主任罗卫红率领教科文卫工委分别赴团市委、市妇联、市卫健委等部门以及上城、拱墅、临平、富阳、淳安等区、县进行调研，全面深入了解我市健康城市建设情况。结合前期调研情况并梳理汇总征求的意见建议，形成调研报告如下：
一、我市健康城市建设的总体情况
近年来，我市全面贯彻健康中国战略，坚持以人民为中心的发展思想，坚持把保障人民健康放在优先的战略位置，全过程贯彻健康优先理念，全方位改善健康影响因素，立足普及健康生活、改善健康环境、营造健康社会、优化医疗服务、防控重大疾病、发展健康产业、推进健康治理等方面，把健康政策融入所有政策，不断推动卫生和社会服务公平化，持续提高人民健康水平和身体素质，在高质量发展中积极推进中国特色社会主义共同富裕先行和省域现代化先行，为地方国民经济和社会可持续发展注入了强大的健康动力。2023年，我市居民健康素养水平达到45.41%,全市人均期望寿命达到82.83岁，婴儿死亡率1.38‰,5岁以下儿童死亡率2.16‰,孕产妇死亡率2.0/10万，全市国民体质监测合格率达94%以上，位居全国先进水平。
（一）健康治理体系日趋完善
一是优化治理平台。2008年，建立健康城市建设工作领导小组。2019年，进一步优化“党政共管、上下联动”的大健康共建“6+1”平台体系。2020年，成立行动工作组和专家组，深入推进25项健康杭州行动，初步建立涵盖健康全领域和生命全周期的健康共建体系。二是强化政策保障。2017年以来，陆续出台《“健康杭州2030”规划纲要》《关于推进大健康治理能力现代化的实施意见》《关于推进健康杭州三年行动（2020—2022年）的实施意见》《健康杭州三年行动计划（2023—2025年）》等文件，为建立多元化、多层次、多维度的大健康治理体系提供政策支撑。三是完善考核机制。2018年至今，健康杭州建设相关专题工作连续六年被列入市委改革办和考评办重点任务清单。去年，健康杭州考核纳入市委高质量发展综合目标考核，初步建立起健康城市建设推进工作的考核激励机制。
（二）健康共富之路不断拓宽
一是下沉优质医疗资源。在总体扩大医疗服务供给、提高医疗服务能力、增强医疗服务活力的基础上，积极推进市属医院全面整合县乡村医疗卫生资源，组建25个县域医共体，以及在主城区探索市级医院与社区卫生服务中心组建城市医联体。二是构建健康社会。重点推进公共场所控制吸烟立法、放心食品综合整治等项目。在公共场所控制吸烟立法方面，杭州成为国内第一个通过立法明确在公共场所禁止使用电子烟的城市；在食品安全方面，杭州在2021年完成国家食品安全示范城市创建验收，2023年食品评价性抽检合格率达到99%以上，群众食品安全满意度达到86.4；在医疗保障方面，杭州市已建成以基本医疗保险为主体，大病保险为延伸，医疗救助为托底，各类补充医疗保险共同发展的全覆盖、多层次城乡统筹医疗保障体系。三是营造健康文化。加强健康知识普及行动，扩大金牌健康讲师团成员队伍，并持续举办年度市民健康知识大赛、健康家庭大赛、健康教育技能比武等系列活动。四是发展健康产业。加快打造生物医药产业生态圈，夯实高质量产业支撑。截至2023年7月底，杭州市生物医药领域上市企业共67家（含新三板），且有3家进入2022年中国医药工业化药百强榜单。
（三）健康服务供给全面优化
一是打造全生命周期健康服务。推进婴幼儿照护服务，持续加大和规范婴幼儿托育服务供给，截至2023年底，全市共有婴幼儿照护服务机构1356家、总托位数5.4万个；关注老年健康服务，积极开展紧密医养联合体试点工作和构建安宁疗护服务网络，进一步提升老年人健康管理水平；突出职业人群健康促进，出台《关于印发杭州市助企健康指导工作方案的通知》，重点推进企业健康医生、驻企健康指导员、企业健康管理员等制度落实，帮助企业解决健康相关问题。二是构建“15分钟健康服务圈”。持续深化医联体建设，推进基层医疗卫生机构服务能力提升，健全完善分级诊疗体系，建成城乡医联体22个，让健康医疗服务离群众更近、更方便。三是提供医防融合服务。通过在基层医疗卫生机构组建以全科医生为主体的全专融合型家庭医生团队，将公共卫生服务与日常医疗服务相结合，为签约居民提供慢性病全链条的医防融合服务。四是发挥中医药独特优势。以创建浙江省中医药综合改革先行区为抓手，着力打造中医药名城。全市所有县级中医医院均达到二级甲等以上水平，所有社区卫生服务中心（乡镇卫生院）设立标准化的中医综合服务区，创建国家级中医药重点专科17个，创新拓展“放心云煎药e平台”“中医治未病线上服务平台”等多项中医药数字化应用场景以及“数智杭中医”服务品牌。
（四）数智健康治理提质扩面
一是逐步完善“健康大脑”智慧体系。以舒心就医为目标，推动“最多付一次”“电子健康档案应用”“刷脸就医”等便民服务场景应用，2021年248家市、区两级医院和社区卫生服务中心实现医学检查检验结果互认共享。二是迭代升级“互联网+”健康服务。上线杭州市互联网医院，全市10家市属医院、80余家区、县（市）属医院和社区卫生服务中心入驻平台。搭建市互联网医疗服务总平台，推出“数字疗法”“暖心助孕”“健康童行”等特色应用，日均用户访问数超1.5万人。三是数智赋能健康要素监测。充分发挥数字之城技术优势，积极推动数智赋能串起健康全要素。依托智慧环境监测、智慧养老、数字城管、数字平安以及智慧场馆和全民健身地图2.0等应用场景，基本实现主要健康风险因素的在线监测、评估和预警。
（五）支撑保障体系持续健全
一是推进健康城市建设法治化。目前，杭州已对精神卫生、爱国卫生管理、无偿献血、院前医疗急救等工作实现地方立法，这些地方性法规为推进健康城市建设提供了法治保障。二是推进人才队伍建设多元化。实施名医名院长引育工程，引进5名业内一流的专家型人才担任3家市属医院院长、党委书记；实施青年骨干专项进修计划，选派优秀卫技人才赴国（境）内外高水平医疗卫生机构进修或参加学术活动；实施“万名基层医生进修”三年行动和“基层卫生人才训练营”计划，加强基层卫生人才培养力度。三是推进医学科技创新系统化。成立市卫生健康创新与转化中心和生物医药产业创新转化联盟，建立杭州市医疗器械与人工智能创新转化研究所，实施市级共享型生物样本库建设，进一步优化我市医学科技创新与转化环境；加强与企业、研究机构的合作，多家市属医院与浙江强脑科技合作开展临床研究和应用探索，市一医院与杭州极弱磁场研究院共同成立零磁医学临床研究和验证中心、零磁医学实验室；全省首创生物医药与生命健康产业医企融合“揭榜挂帅”专项，由市级医学重点学科为先导，以联合攻关为模式，主动向企业提供临床研究资源。
二、我市健康城市建设面临的困难问题
随着我市新型城镇化、人口老龄化的加速以及疾病谱、生态环境和生活方式等健康影响因素叠加交织，给健康城市建设带来诸多挑战，健康服务供给总体不足与需求不断增长之间的矛盾依然突出，健康领域发展与经济社会发展的平衡性有待增强。
（一）健康治理体系的“健康优先”理念有待进一步凸显
首先，健康城市建设的统筹协调机制有待加强。健康城市建设是一项全局性、战略性、长期性的系统工程，如何在日常工作中实现高效运行，推动将健康融入所有政策，把全生命周期健康管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程、各环节是对统筹协调机制的运行提出的更高的要求。其次，部门间的数据壁垒依然存在。目前，虽然城市大脑可以将城市数据集中到大数据平台上，但各部门各类型健康因素相关数据的共享、利用程度不够，深入挖掘应用不够充分。打破数据壁垒，综合运用数据信息为健康城市建设提供决策参考，是完善健康治理体系面临的新的任务。最后，公共卫生安全短板有待补齐。新冠疫情反映了我市在应对突发公共健康危机事件方面的一些短板之处，加强应急协调指挥系统和监测预警体系建设，真正提升公共健康安全事件应对能力织密公共卫生安全防护网底，是赋予健康城市建设工作新的使命。
（二）健康共富的“共建共享”举措有待进一步夯实
第一，优质医疗资源分布不均衡。优质医疗资源在布局上主要集中在主城区，较难辐射到西部区、县（市）。目前，全市的卫生健康基础设施建设与我市千万级人口大都市的实际发展需求和人口结构的变化不相适应。第二，居民健康城市建设参与率不高。根据相关数据资料显示，我市2020年健康城市居民标化总知晓率为81.73%，但居民健康城市建设参与率仅为48.58%。如何激发居民参与健康城市建设的积极性，实现健康共富共建共享，有待进一步研究和破解。第三，食品安全问题仍应重视。根据市市场监督管理局年度投诉举报统计分析报告，我市2021年一般食品类投诉69129件，2022年83173件，2023年123061件，年均增长33.4%。食品安全问题仍是威胁人民群众身体健康的重点问题。第四，健康产业发展遭遇瓶颈。我市健康产业增加值从2019年的975亿增长至2022年的1577亿，年均增长17.4%。2023年健康产业增加值为1627亿，健康产业发展急速放缓。
（三）健康服务“优质高效”定位有待进一步突出
一是“一老一小”健康服务尚有提升空间。在婴幼儿照护方面，还存在托位供给不足、托育服务城乡区域发展不平衡等问题；在老年人医养结合方面，还存在医养融合发展不够紧密、养老机构医疗资源配置不足以及居家养老医疗服务覆盖率和可获得性还不够高等问题。二是基层医疗卫生服务能力亟需提升。基层卫生医疗机构存在体量规模小、软硬件条件较差的问题，部分区、县（市）每千常住人口基层卫生人员数少，尚未达到省定2025年3.3人的目标，导致常见病、多发病诊治能力不足、外科治疗能力偏弱，难以改变群众偏向大医院的就医习惯，也让分级诊疗体系的实施效果大打折扣。三是医与防相对割裂的现状依旧存在。我市居民个人自身健康管理能力有待提升，我市的重点疾病防控形势依然严峻，比如我市的高血压患者纳管人数从2021年的861124人增长至2023年的886988人，年均增长近13000人，糖尿病患者纳管人数从2021年的240863人增长至2023年的254932人，年均增长近7000人，2021-2023年年均新报告HIV感染者和病人数量近1000例；家庭医生签约服务存在签而不约、少约的问题，且签约服务仍以诊疗为主，健康管理服务作用有待加强，未能充分发挥家庭医生在医防融合中的关键作用。四是中医药独特优势有待进一步发挥。我市市属公立医院中医门诊量从2021年的2069023人次增长至2023年的2618337人次，年均增长12%，但中药饮片收入占同期药品收入比例从2021年的18.94%下降至2023年的17.4%。
（四）健康城市“四梁八柱”的支撑有待进一步加强
在法治保障方面，我市目前现有的地方性法规都只是针对健康城市建设某项具体工作，缺乏能够统揽健康城市建设全局的综合性地方性法规。同时，“大综合一体化”行政执法改革使得区、县（市）健康领域监督执法体系出现人、事、权不统一的现象，存在执法监管缺位的隐患。在人才支持方面，基层特别是农村地区的医疗卫生机构工资待遇低、晋升空间受限，很难留住人才，同时，由于省市大医院的人才虹吸作用，区、县（市）医院高级人才的招引同样困难。在科技创新方面，无论是市属医院还是区、县（市）医院在学科建设上都存在经费投入与使用不足，重点学科与省级医院相比缺乏竞争力、科研项目缺少含金量的问题，医企融合也不够紧密，科研成果转化率低，标志性成果不突出。
三、关于我市健康城市建设工作的对策建议
建设健康杭州，既要靠医疗卫生服务高质量发展，更要靠社会整体联动推进。在新发展阶段，要切实将健康置于满足人民美好生活需要的优先关切之位，促使关注健康、促进健康成为国家、社会、家庭及个人的共同责任，着力构建大卫生大健康格局，全方位护佑人民健康。
（一）深入推进治理能力现代化，构建健康治理新格局
一是进一步发挥大健康治理平台作用。完善健康城市建设推进协调机制，调整健康城市建设“6+1”平台组织机构，着力构建统筹高效的组织体系、工作体系、政策体系和评价体系，优化平台运行机制，进一步树立“大健康”理念，科学部署推进健康城市建设全局性工作，切实贯彻“将健康融入所有政策”。充分发挥健康城市指导中心的职能作用，促进部门沟通交流，加强对区、县（市）公共健康体系建设的指导，形成共同推进健康杭州建设的强大合力。二是进一步夯实法治保障基础。加快推进《杭州市健康城市条例》立法进程，通过地方健康综合性立法依法明确政府及部门在推进健康城市建设中的职责，推进健康城市建设从“疾病应对”到“健康保障”、从“卫生领域单兵突进”到“各领域协同推进”、从“卫生行业管理”到“健康综合治理”转变。三是进一步释放数智治理动能。在政府层面，探索依托“健康大脑”构建集监测、预警和评价于一体的数字健康治理平台，全景动态呈现区域健康画像为健康城市建设的决策、评估、指导提供数字赋能；在社会层面，整合优化健康服务应用场景，建立统一的健康服务平台，为市民获取线上健康服务提供便利，实现一键直达。四是进一步补齐公共卫生安全短板。积极构建“以防为主、防治结合”的公共卫生体系，健全完善疾病预防控制体系，提升应急物资储备保障能力、院前医疗急救能力以及疫情早期预警能力，筑牢公共卫生安全屏障。
（二）奋力增进全民健康福祉，绘就健康共富新蓝图
一是促进优质医疗资源扩容和区域均衡布局。深化以公益性为导向的公立医院改革，大力推动高水平医联体建设，促进大医院为下级医院传授管理和业务技术，全面提升基层医院的综合能力。加快推进三甲医院全覆盖工作，力争在2025年实现所有西部区县每个区县都有一家三级甲等医院。加强国土空间规划与省、市卫生健康资源规划的联动机制，进一步优化优质医疗资源的布局，提升资源配置效率。二是以健康文化为引领促进市民融入健康杭州建设。系统推进“最美现象、健康行为、公筷文明、志愿文化”等文明健康行动，促进社区及群众积极参与控烟戒烟、健康环境建设、健康细胞工程等健康杭州建设活动，进一步提升人民群众健康城市建设的主人翁意识。加强健康文化普及与科普平台、实践基地的融合共享，加快建设健康教育公共服务平台，切实提升健康文化服务能力。充分发挥新媒体、新技术的作用，提升健康科普的精准化、个性化传播能力。三是加强食品安全监管守护人民群众“舌尖上的安全”。健全食品安全监管体系，完善食品安全追溯体系，确保食品从原料阶段至消费者购入之间全过程、全方位监管。加强对外卖市场、校园食堂等重点领域的监管，不定期开展专项检查行动，及时排查整治食品安全风险隐患。加大食品安全检测高新技术设备及人才引进力度，增加第三方检测机构数量，提升食品安全检验水平。四是发展新质生产力推动健康产业转型升级。加强生物医药产业基础研究和科技创新能力建设，提升创新策源能力、技术创新供给能力、创新破难能力，加快打造生物医药创新高地和产业高地，形成产业竞争新优势。进一步培育养老产业集群，开发健康旅游产品，鼓励社会资本进入医疗服务业，集成打造独具杭州特色的健康产业品牌。积极推动健康产业转型升级，带动医药、体育、养老、健康旅游等健康关联产业整体发展水平，形成健康产业规模效应。
（三）持续优化全生命周期服务供给，打造健康生活新体验
一是完善“一老一小”健康保障体系。在扩大托育服务供给总量的基础上，科学规划托育机构布局，通过“公建民营”“民办公助”“托幼一体”等模式，不断提升普惠性托位占比，加快构建“覆盖城乡、布局合理、就近就便”的普惠性托育服务体系。着力推进婴幼儿成长驿站、“医防护”儿童健康管理中心建设，构建整合型儿童健康服务体系，擦亮“善育在杭”金名片。推进“医养结合”养老服务模式，深入发掘利用基层医疗资源，加强公立医院、社区卫生服务中心与养老机构的合作，强化医疗卫生与养老服务的衔接，提供基本公共卫生服务、家庭病床服务及医疗护理服务等方面的专业指导。二是增加基层医疗卫生资源供给。切实加大对基层医疗卫生机构的保障力度，改善工作环境，及时更新医疗设备和检查设备，确保满足日常诊疗需求。鼓励基层医疗卫生机构依托医联体及医共体建设打造有自身特色、有影响力的专科建设，深化“一中心一特色”“一中心一品牌”打造，激励市级专家到基层坐诊、带教，推动基层卫生医疗机构不断提升诊疗能力和管理水平。三是提升医防融合服务质量。加大医防资源配置前端力度，积极开展高血压等重点疾病的筛查，加快推进慢性病一体化门诊的建设，切实发挥好一体化门诊在医防融合中的推动作用。加强家庭医生团队建设，推动家庭医生由单纯的医疗卫生服务提供者转变为居民的健康管理者，为慢性病患者提供专业的健康咨询、自我健康管理技能指导和用药指导，实现“治已病”向“治未病”模式转变。四是提高中医药服务能力。全力推进中医药综合改革先行区建设，优化创新中医药服务模式，探索提供中医体检和治未病等全生命周期中医药健康管理服务。加强中医特色专科建设，推进基层常见病、多发病中医药适宜技术推广基地建设，规范中医养生保健服务，满足群众不同的中医药服务需求。不断创新中医特色疗法，积极开展中西医多学科诊疗模式，实现优势互补，丰富继承创新模式，提升中医药服务内涵。
（四）不断健全要素保障体系，推动健康杭州新发展
一是强化执法监督力度。全面贯彻落实《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》《中华人民共和国中医药法》等法律法规，确保健康城市建设相关法律法规执行到位。深化卫生健康领域“大综合一体化”行政执法改革，推进行政执法规范化建设，完善执法事项清单制度，促进严格规范公正文明执法。加大医疗卫生、公共卫生等关系群众切身利益的重点领域执法力度，为健康城市建设保驾护航，提升人民群众幸福幸福感获得感。二是强化人才队伍建设。进一步优化医共体内人员双向柔性流动模式，有效盘活人力资源，强化基层医疗卫生人才培养，促使医共体内专业技术人员结构更加合理。加大人才引进力度，对于具有真才实学的高学历、高职称医疗人才要创造条件提供优惠政策，确保能引进、留得住。加强医德医风建设，挖掘选树“身边榜样”，弘扬正气，树立标杆。三是强化科技创新赋能。科学谋划医院优势学科，加强重点学科建设，加快提升医疗科研能力。进一步加强与企业、高校、科研院所的合作，探索建立医教研用一体化协同创新体系以及前沿技术进入临床应用的有效转化机制，通过建立跨学科研发团队，促进科研成果转化，加速新技术在医疗领域的应用。
以上报告，请予审议。