（2024年6月25日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第十八次会议上）

杭州市人大常委会调研组

杭州市人民代表大会常务委员会：

中央经济工作会议和中央农村工作会议先后对“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”作出了重要部署。当前，我市常住人口城镇化率已达84.2%，但桐庐、淳安、建德三地城镇化率分别为71.5%、52.3%、54.3%，低于全省全市平均水平。开展农民转移集聚，进一步加快西部县（市）县域集聚发展、推动农民共同富裕，是我市推进以县城为主要载体的城镇化建设的有力途径。近期，根据市委决策部署，市人大常委会农工委、市发改委、市农业农村局组成联合课题组，深入我市桐庐、淳安、建德三地调研，并赴外地学习经验，并现就有关情况报告如下：

一、我市有关工作情况

我市山地面积较多，历届市委市政府高度重视偏远山村农民发展致富，将下山移民和异地搬迁工作作为推动城乡统筹发展的重要抓手。2023年以来，围绕中央和省、市委关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的战略部署，我市桐庐、淳安和建德三地开展了新一轮探索，取得了新的工作成效。

（一）我市前期下山移民工作情况。2007年，市委市政府出台《关于做好偏远山村下山移民工作的意见》（市委办〔2007〕2号），重点推动高山、远山、深山、生态功能区、地质灾害隐患区等区域农民下山异地搬迁，至2018年该项工作取得阶段性成效。十多年间，全市累计搬迁农民22406户、75269人，建设转移集聚小区140个。期间，市级财政对下山农民补助3000-4000元/人，直补资金约2.4亿元。

（二）当前我市西部县（市）推动县域集聚发展工作情况。2023年，我市桐庐县、淳安县入选了全省首批以县城为重要载体的城镇化建设试点，建德也结合实际开展了相关工作。桐庐县以分水片区（分水镇、合村乡、百江镇）作为试点，在百江镇后河村开展宅基地“优地优居”改革，集聚搬迁农户26户、98人。全县计划2024年至2026年完成转移集聚人口600户、2000人。此外，江南镇彰坞村开展空心村整治，拆除危旧房166幢，平整出80亩建设用地，解决近百户村民建房需求。淳安县分8个村开展2批试点，通过向转移农民发放“安居券”，鼓励农民在县城购置新建商品房，完成转移农户146户、414人，人口转移比例90.3%，目前已在县城和中心镇购房122户122套。2024年计划完成集聚转移3500人。建德市以三都镇为共同富裕下山集聚新型城镇化建设试点，对有地质灾害隐患的绿源村落坞、阴边、阳边3个自然村共64户、200余人整村搬迁至三都镇统建公寓房。

二、进一步加快西部县（市）县域集聚发展、推动农民共同富裕的现实意义

习近平总书记强调，要推动城乡融合发展见实效，健全城乡融合发展体制机制，促进农业转移人口市民化，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点。从桐庐、淳安、建德三地推进情况看，开展农民转移集聚，进一步加快西部县（市）县域集聚发展、推动农民共同富裕是一项打基础、利长远的战略性系统工程。

（一）有利于推动农民共同富裕、助力乡村全面振兴。桐庐、淳安、建德三地山地丘陵面积占县域总面积都在80%以上，部分高山村、偏远村村居环境建设存在短板，农民增收、村集体经济发展渠道不多。通过实施农民转移集聚，可以推动农房以旧换新、改善农村人居环境，可以推动乡村产业提升、带动农民就地就近就业，也可以有效盘活农村资产、发展壮大村集体经济。比如，桐庐县百江镇后河村将仰家自然村26户农户下山搬迁集聚至“杭派民居”，村集体腾退存量宅基地14.3亩，完成土地连片整治200余亩，集聚农户通过农田统一流转每年可增收6000多元，特别是利用安置房中村集体物业招引乡村酒店项目，每年可增加村集体租金收益14万元，增加就业岗位20个。

（二）有利于高效配置农村基础设施、提升投入资源绩效。受制于地形地貌，桐庐、淳安、建德三地山区村落分布相对零散，基础设施覆盖面小，导致相关投资绩效不高。比如，淳安县现有单村水站578座，受益人口8.34万人，其中金峰乡席草坞1号供水站，受益人口仅有12人，在今年民生实事项目“改造提升单村水站242座、农村管网更新改造748公里”中，淳安县任务占全市任务比例分别为53.7%和69.6%，初步估算需投入约3.58亿。通过实施农民转移集聚，可将有限资源更多投入到基础设施后续运营及提升，构建起集约高效、经济适用的农村基础设施布局体系，促进城乡公共资源更合理配置。

（三）有利于优化县域功能布局、推进新型城镇化。通过开展农村人口转移集聚，引导更多农民向县城以及中心镇、中心村集聚，可有力推动县域发展空间格局优化，提升县城综合承载力。比如，丽水市云和县20多年来坚持“小县大城”战略不动摇，累计搬迁自然村217个、农户1.2万多户、4.06万多人，实现58%的农民下山转移、78%的农村劳动力向二三产业转移，80%的人口集中在县城居住，93.4%的学生集中在县城就读，96%的企业集中在县城发展，有效缓解了县域公共服务总体不均衡不充分和局部过剩问题的矛盾。

（四）有利于市域均衡协调发展、提高城市能级。时任浙江省委书记习近平在“八八战略”中指出，进一步发挥浙江的城乡协调发展优势，加快推进城乡一体化，并要求把农村和城市作为一个有机统一的整体统筹协调，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用。当前，桐庐、淳安、建德三地面积占市域总面积的51.4%，2023年GDP占全市总量的6%，人均可支配收入分别为全市平均水平的79.3%、53.8%和69.0%。实施县域集聚发展，是我市新型城镇化建设方面更好贯彻新发展理念、构建新发展格局的具体举措，可以有效促进城乡资源要素合理配置，推动发展模式由外延扩张向内涵提升、从“产－城－人”向“人－城－产”转变，实现新型城镇化与新质生产力两“新”互促。

三、需重点关注的几方面问题

从当前工作情况看，目前，桐庐、淳安、建德三地推进转移集聚主要有以下四种模式：1.安居券安置。淳安县将转移集聚补助资金以“安居券”形式发放，引导农户到县城和中心镇购买商品住宅现房。2.中心镇集聚。建德市将三都镇绿源村落坞、阴边、阳边3个自然村整村搬迁，就近安置在三都镇公寓式安置房。3.中心村集聚。桐庐县百江镇后河村将仰家自然村下山搬迁至杭派民居集聚点，其中，有经济能力的农户到集聚点自建住房，房屋风格、建筑结构由村集体统一设计；没有经济能力的住房困难户，由村集体出资建设小户型安置房，搬迁农户以宅基地置换的方式进行安置。4.土地整理集聚。桐庐县江南镇彰坞村通过空心村整治开展土地整理，通过拆除老旧房屋平整出建设用地空间，由村集体统建“杭派民居”，有效解决村民建房需求，实现行政村内集聚发展。

从实施效果看，四种集聚模式各有特色、各具优势，结合调研中基层建议和外地工作经验，从人、地、钱等关键环节出发，需重点关注以下几个方面问题：

（一）要聚焦“哪些人搬”，加强规划管控引领。调研中基层乡镇村反映，随着我市乡村建设不断推进，城乡整体人居环境差距不断缩小，加之农民固有乡土情结且较多习惯“单家独院”居住，部分农民自主转移集聚发展意愿强烈度有所减弱。在下一步工作过程中，在加强宣传、做深做细群众工作的基础上，还可以考虑更加充分发挥规划的“指挥棒”作用，通过乡村规划“多规合一”，明确适建村、限建村、禁建村名单并构建农村建房分类管控引导体系，通过规划刚性实施带动农村建房审批有效管控、公共服务资源配置优化，引导农民向县城和中心镇、中心村集聚。

（二）要聚焦“搬到哪去”，分层分类科学推进。龙游县在集聚实施过程中，农村地区迁出人口中70%进入中心城区、20%进入镇区（含特色小镇）、10%进入乡集镇中心村。目前，桐庐、淳安、建德三地农民转移集聚工作处于新的启动阶段，推进模式可更加丰富。下步推进过程可结合各地实际，按照集聚县城、培育重镇、发展中心村的城镇化空间策略和“宜工则工、宜商则商、宜农则农”原则，综合采取适宜当地情况的集聚模式，通过政策导控梯度引导农民按一定比例分别进入县城、中心镇、中心村，实现县域集聚发展。

（三）要聚焦“钱从哪来”，着力提升可持续性。转移集聚所需要素较为集中。从资金投入看，目前淳安县安居券补助费用约为25.8万元/人，后续还需房屋拆除和土地开发整理费用约6.5万元/人，每转移1000人需先投入资金约2-3亿元。从上级补助看，淳安作为省山区26县可享受省级农民转移集聚补助政策（桐庐、建德不在该政策支持范围内），整自然村搬迁可补助15000元/人，但目前政策执行门槛较高，全额获得补助难度较大。从后续利用看，较多转移集聚腾退复垦地块无法达到复耕标准，同时目前各地新增建设用地指标相对充足，导致相关土地指标一时较难盘活。为此，在后续推进过程中，桐庐、淳安、建德三地要结合自身实际精准测算，科学研究制定集聚政策，分步安排推进时序与节奏，实现政府可承受、农民可接受、发展可持续。

（四）要聚焦“如何共富”，着力完善配套服务。围绕愿意搬、搬得起、留得下、富得起的目标，综合施策完善转移集聚农民各项配套服务。比如，在安置方式上要根据群众需要和形势发展不断优化，可考虑推出迁建安置（允许农民跨乡镇到中心镇级迁建安置点建房）、兜底安置（通过宅基地置换、宅基地换养老等模式帮助低收入农户、老年人等特殊群体集聚发展）等模式。在公共服务上加快推进农业转移人口市民化，通过推进教育、医疗、社保等多领域改革实现集聚农民“同城同待遇”。在社会管理上实行迁出地与迁入地双重管理、双向服务，用好数字化改革成果，帮助转移集聚农民更好融入迁入地生活。在就业扶持上发展优势产业，盘活集体资产，积极拓宽集聚农民增收渠道，着力推动富民安居。

四、关于下步工作推进的建议

总体来看，开展农民转移集聚，进一步加快西部县（市）县域集聚发展、推动农民共同富裕，基础扎实，时机成熟，建议市委市政府继续予以高度重视、重点推进。有关建议如下：

（一）加强市级统筹、营造浓厚工作氛围。一是建立工作领导小组强统筹。市级层面建立强有力的推进领导小组，市委市政府相关领导具体负责，有关市级部门及桐庐、淳安、建德党委政府主要领导参与，桐庐、淳安、建德三地可参照市级领导小组组建推进班子，形成市域抓统筹、县（市）抓推进、乡镇抓落实的坚强推进体系。二是以专项工程形式抓推进。在总结前段经验做法基础上，可考虑以“县域集聚、农民共富”“优居优享、富民强县（市）”“优地优居优享、兴业兴产兴城”等为主题，通过专项工程形式推进我市转移集聚工作，并适时召开现场会议，定期通报工作进展，营造转移集聚工作推进浓厚氛围。

（二）构建政策体系、健全完善配套机制。建议构建“1+3+N”的农民转移集聚发展政策体系。“1”是以市委市政府名义出台农民转移集聚相关实施意见。“3”是桐庐、淳安、建德三地在全市实施意见基础上，总结前期工作经验，因地制宜分别出台当地农民转移集聚实施细则。“N”是针对完善农民转移集聚相关配套工作机制。其中，建议市级重点就以下几方面配套机制进行研究：一是市级财政支持机制。桐庐、淳安、建德三地财政基础相对薄弱，推动转移集聚发展资金筹措压力较大，建议市级财政再予以相应补助，并与“‘种楼与种田利益共享’”“西部区、县（市）跨越发展补短工程”等市域均衡协调发展相关政策衔接。二是复垦指标统筹机制。针对桐庐、淳安、建德三地转移集聚后复垦复林指标利用，建议市级层面加强优先统筹使用，拓宽转移集聚发展资金来源。三是社会管理优化机制。结合当前乡镇（街道）机构设置和管理体制调整完善工作，建立健全集聚农民迁出地和迁入地双重管理、双向服务机制，同时建立健全集聚农民参与协商议事等制度，推动集聚农民更好融入，实现“聚得起、住得稳”。

（三）坚持规划统领、分层分类滚动推进。桐庐、淳安、建德三地党委政府作为工作实施主体，一是要科学编制乡村规划。立足乡村实际，按照城郊融合、集聚建设、特色保护、精明收缩和整治提升五种类型，深化推进村庄规划，推进详细规划单元规划编制，明确村庄分类管控标准和清单，科学安排建设用地规模和布局，集约配套相关公共服务和基础设施，引导村民向县城、中心镇与中心村集聚。二是要因地制宜确定集聚方式。全面排摸农民搬迁意愿，开展入户调查，听取农户意见，呼应群众需求，摸清转移集聚底数。根据各地实际，认真研究本地农民向县城、中心镇、中心村集聚的比例，并据此研究制定转移集聚相关政策，确定本地安置模式。三是要健全滚动推进机制。按照成熟一批、推进一批的原则，深入总结前段工作成效经验，引导有意愿、有条件的农户分批分年度滚动推进。四是要加强农民建房管理。建立农民建房管理工作机制，严格落实乡村规划，进一步提升农村土地利用效率，盘活低效闲置村庄建设用地。

（四）提升公共服务、推动集聚农民共富。一是加大就业创业扶持。通过“共富工坊”、公益性岗位等，在集聚区域大力发展市场化、专业化、网络化的“众创空间”，拓宽转移集聚农民就业创业渠道。推广以工代赈，因地制宜、因人而异开展“订单式”培训，提高农民就业层次和质量。二是壮大农村集体经济。盘活集聚后闲置农田、林地，通过集中托管等形式增加农民收入。推广“飞地”抱团、集体入股等模式，培育村集体经济稳定收入来源。三是提升公共服务。持续完善县城、中心镇公共服务设施，打造15分钟生活圈。推动优质教育、医疗、养老、文体等公共资源向县城、中心镇、中心村等重点区域倾斜，并加大向集聚区域配置力度，更充分发挥优质公共设施资源对人口集聚的吸引力和带动力。

（五）发展优势产业、提升县城承载能力。一是做强县域优势产业。在围绕打造智能物联、生物医药、高端装备、新材料和绿色能源五大产业生态圈同时，大力支持县城做强做大传统支柱型产业和特色经济，形成“一县一特色”发展格局。二是做优县域产业平台。推进特色小镇建设和“一园一主业”发展，实施一批标志性、引领性产业项目，提升开发区（园区）主导产业集聚度、创新度、贡献度。突出市域“一盘棋”统筹协同，加强重大产业项目市级统筹、市县联动。三是支持乡村产业发展。培育打造县域富民优势特色产业全产业链，加大农产品区域公共品牌和产品品牌建设力度，加快乡村一二三产融合发展。充分挖掘农村特色资源禀赋，发展乡村旅游、民宿经济、康养休闲、电商直播等多业态，培育发展乡村新产业新业态。

以上报告，请予审议。