（2024年8月30日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第十九次会议上）

杭州市人大常委会立法咨询委员会

 杭州市人民代表大会常务委员会：

我委于2024年6月21日接受杭州市人大法制委下达的关于《杭州城西科创大走廊条例（草案）》的论证任务后，便于当日落实了论证人与审定人。经论证人于6月22日-7月6日的论证、立法咨询委员会于7月7日开展讨论及随后审定人的审定，现提出本《论证报告》，供审议参考。

目录

● 论证法案

● 论证范围

● 论证依据

● 论证参考文件

● 论证意见

第一部分 总体评价

一、关于本《条例（草案）》的立法权限

二、制定《条例（草案）》的必要性和重要性

三、《条例（草案）》内容的合法性

四、《条例（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表达

五、关于《条例（草案）》的几处主要问题

第二部分  《条例（草案）》的具体修改意见 

论证法案：

《杭州城西科创大走廊条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）

论证范围：

1. 制定本《条例（草案）》的权限是否成立？

2. 制定本《条例（草案）》的必要性和重要性如何？

3. 本《条例（草案）》的内容与上位法是否一致？

4. 本《条例（草案）》的总体结构与内在逻辑是否明晰？

5. 本《条例（草案）》的语言、文字表达是否规范？

6. 其他需要论证的事项。

论证依据（包括但不限于）：

1.《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行；根据1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》和2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正）；

2.《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过；根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第一次修正；根据2023年3月13日第十四届全国人民代表大会第一次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第二次修正）；

3.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过，1979年7月4日公布，自1980年1月1日起施行；根据1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的若干规定的决议》第一次修正，根据1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第二次修正，根据1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第三次修正，根据2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第四次修正，根据2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉的决定》第五次修正，根据2022年3月11日第十三届全国人民代表大会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第六次修正）；

4.《中华人民共和国城乡规划法》（2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过；根据2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈中华人民共和国港口法〉等七部法律的决定》第一次修正，根据2019年4月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改〈中华人民共和国建筑法〉等八部法律的决定》第二次修正）；

5.《中华人民共和国企业国有资产法》（2008年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过）；

6.《行政区划管理条例》（2017年11月22日国务院第193次常务会议通过，2018年10月10日国务院令第704号公布，自2019年1月1日起施行）；

7.《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003年5月27日中华人民共和国国务院令第378号公布；根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》第一次修订；根据2019年3月2日《国务院关于修改部分行政法规的决定》第二次修订）；

8.《浙江省综合行政执法条例》（2021年11月25日浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，自2022年1月1日起施行）；

9.《浙江省地方立法条例》（2001年2月16日浙江省第九届人民代表大会第四次会议通过；根据2004年1月16日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈浙江省地方立法条例〉的决定》第一次修正；根据2013年7月26日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议《关于修改〈浙江省地方立法条例〉的决定》第二次修正；根据2016年1月28日浙江省第十二届人民代表大会第四次会议《关于修改〈浙江省地方立法条例〉的决定》第三次修正）。

论证参考文件（包括但不限于）：

1.《立法技术规范（试行）（一）》（全国人大常委会法工委2009年10月26日发布）；

2.《立法技术规范（试行）（二）》（全国人大常委会法工委2011年1月30日发布）；

3.《杭州市立法条例》（2016年2月5日杭州市第十二届人民代表大会第六次会议通过，2016年3月31日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准，自2016年5月1日起施行）；

4.《国务院办公厅关于支持国家级新区深化改革创新加快推动高质量发展的指导意见》（国办发〔2019〕58号）；

5.《杭州市人民政府、浙江省发展和改革委员会、浙江省科学技术厅关于印发〈杭州城西科创大走廊规划〉的通知》（杭政函〔2016〕119号）；

6.《杭州市人民代表大会常务委员会关于促进杭州城西科创大走廊创新发展的决定》（2022年6月29日杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第三次会议通过）；

7.《杭州市人民政府办公厅关于印发市级行政审批管理权限下放杭州城西科创大走廊管委会工作方案的通知》（杭政办函〔2023〕11号）；

8.《浙江省人民政府关于加快促进高新技术产业开发区（园区）高质量发展的实施意见》（浙政发〔2021〕16号）；

9.《杭州高新技术产业开发区条例》（1994年11月25日杭州市第八届人民代表大会第十六次会议通过，1995年4月29日浙江省第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准，自1995年4月29日起施行；2004年8月27日杭州市第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议修订，2004年11月11日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议批准）；

10.《杭州大江东产业集聚区管理条例》（2016年12月29日杭州市第十二届人民代表大会常务委员会第四十一次会议通过，2017年3月30日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第三十九次会议批准，自2017年5月1日起施行）；

11.《深圳经济特区高新技术产业园区条例》（2001年3月22日深圳市第三届人民代表大会常务委员会第六次会议通过；根据2006年9月26日深圳市第四届人民代表大会常务委员会第八次会议《关于修改〈深圳经济特区高新技术产业园区条例〉的决定》第一次修正；根据2019年10月31日深圳市第六届人民代表大会常务委员会第三十六次会议《关于修改〈深圳经济特区人体器官捐献移植条例〉等四十五项法规的决定》第二次修正）；

12.《北京国际科技创新中心建设条例》（2024年1月25日北京市第十六届人民代表大会第二次会议通过）；

13.《天津滨海新区条例》（2002年10月24日天津市第十三届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过，自2002年12月1日起施行；2015年5月21日天津市第十六届人民代表大会常务委员会第十八次会议修订）；

14.《广东深汕特别合作区管理服务规定》（2015年7月23日广东省人民政府第十二届52次常务会议通过，自2015年10月1日起施行）；

15.《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》（深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十四次会议于2020年8月26日修订通过，现予公布，自2020年10月1日起施行 ）；

16.《广州市南沙新区条例》（2014年6月20日广州市第十四届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，2014年7月31日广东省第十二届人民代表大会常务委员会第十次会议批准，自2014年9月1日起施行）；

17.《河北雄安新区条例》（2021年7月29日河北省第十三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，自2021年9月1日起施行）；

18.《山东省青岛西海岸新区条例》（2017年12月1日山东省第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过，自2018年1月1日起施行）；

19.《海南自由贸易港海口江东新区条例》（2020年12月30日海南省第六届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，自2021年1月1日起施行）；

20.《黑龙江省哈尔滨新区条例》（2019年12月18日黑龙江省第十三届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，自2020年2月1日起施行）；

21.《中国（上海）自由贸易试验区条例》（2014年7月25日上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过，自2014年8月1日起施行）。

论证意见：

第一部分 总体评价

一、关于本《条例（草案）》的立法权限

《中华人民共和国宪法》第100条第2款规定，“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”《中华人民共和国立法法》第81条第2款规定，“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”总体来看，本《条例（草案）》的适用范围是关于杭州市城西科创大走廊的规划、建设、发展以及相关的管理、服务等活动，属于城乡建设与管理和基层治理等范畴，属于设区的市的立法范围。杭州市人大有权以地方性法规的形式规范该类事项。但是，本《条例（草案）》中也有部分条款存在合法性问题，有待进一步研究。

二、关于制定本《条例（草案）》的必要性和重要性

经审议，咨询委员会委员一致认为制定《杭州城西科创大走廊条例》（以下简称《条例》）具有很强的现实必要性。

随着科技创新的迅猛发展和国际竞争的日益激烈，科技创新走廊在全球范围内迅速崛起，成为推动区域经济和科技发展的重要引擎。作为我国著名的创新城市，杭州市在科技创新方面具有得天独厚的条件和深厚的历史积累。“十三五”时期，中央把创新摆在发展全局的核心位置，浙江把创新驱动发展战略列为首位战略，在此背景下，杭州市人民政府、浙江省发展和改革委员会、浙江省科学技术厅印发《杭州城西科创大走廊规划》（杭政函〔2016〕119号），杭州城西科创大走廊应运而生，开启了建设历程。近些年来，杭州城西科创大走廊不断推进科技创新体制机制改革，在产业发展等方面取得了巨大的成果，但也出现了诸多亟须完善的问题，如科技成果产业化效率不够高、高层次人才集聚数量不足等。因此，通过立法来巩固已有成果、制度化先进经验，并破解发展难题，进一步推动体制机制的创新发展就有了极强的现实必要性。

杭州城西科创大走廊的建设需求，首先体现在产业布局的科学规划上。这一规划不仅要求对现有的科技资源进行整合，还需要对未来的产业发展方向进行预判和引导。通过制定《条例》，可以确立产业布局的基本原则和目标，明确重点发展领域，如高新技术产业等。这有助于形成产业链上下游的协同发展，促进产业集群的形成和产业生态的优化。

在人才引进与培养方面，《条例》的制定将为吸引和留住国内外优秀人才提供法律依据和政策支持。通过设立人才引进计划、优化人才评价机制、提供人才住房和生活服务保障等措施，可以构建一个有利于人才成长和发展的环境。同时，通过与高等院校和研究机构的合作，加强人才培养和技能培训，为大走廊的长远发展储备充足的人才资源。

基础设施与配套服务的优化同样重要。《条例》的制定可以明确基础设施建设的标准和要求，包括交通网络、信息通信、能源供应等，确保基础设施的先进性和可靠性。此外，通过立法还可以推动公共服务设施的均衡布局，如教育、医疗、文化等，提高居民的生活质量，吸引更多的人才和企业前来发展。

科技创新项目的保障和金融创新的法律需求，是制定《条例》的另一关键点。立法可以为科技项目提供从立项、研发到成果转化的全流程法律支持，确保项目的顺利进行。同时，通过创新投融资机制，可以吸引更多的社会资本投入科技创新，为科技型企业提供更加灵活多样的融资渠道。建立风险投资引导基金，不仅可以降低企业融资成本，还可以分散投资风险，促进科技型企业的快速成长。

《条例》还对科技创新主体的权利和义务进行了明确，规范了政府及相关部门的职责和工作流程。这不仅保障了政策的延续性和一致性，也提高了政策的透明度和可预见性，为科技创新主体提供了稳定的政策环境。通过立法，可以进一步激发科技创新主体的积极性和发展活力，推动科技创新成果的产出和转化。

《条例》的制定还促进了长三角一体化和区域协同发展。通过立法，可以加强城西科创大走廊与其他区域的联动，形成区域协调发展新格局。这不仅有助于实现资源共享和优势互补，还可以提升整个区域的创新竞争力，推动区域经济的协调发展。

综合来看，制定《杭州城西科创大走廊条例》不仅是顺应国家科技创新战略的重要举措，也是促进杭州市科技创新和经济转型升级的现实需求。通过法律的保障和规范，可以更有效地推动科技创新走廊的建设和发展，为杭州乃至全国的科技创新提供有力支撑，为其他地区科技创新带来有益的参考和借鉴。

三、关于本《条例（草案）》内容的合法性

《条例（草案）》内容大部分具有相关上位法依据，少部分属于创设性立法，经查阅和论证，比较相关法律、行政法规及其他规范性文件，绝大多数的条款未发现与上位法有抵触或不一致之处。但是，少数条款存在与相关上位法有抵触而需要修改的问题。具体说明参见本部分“五、关于《条例（草案）》的几处主要问题”“第二部分《条例（草案）》的具体修改意见”的相关内容。

四、关于本《条例（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表达

《条例（草案）》总体结构和内在逻辑完整，文字表达较为准确、规范，但仍有部分条文在文义上存在不够严谨之处，值得进一步斟酌、推敲。参见本部分“五、关于《条例（草案）》的几处主要问题”“第二部分《条例（草案）》的具体修改意见”的相关内容。

五、关于本《条例（草案）》的几处主要问题

（一）《条例（草案）》的框架结构问题

第一，《条例（草案）》第二条“大走廊的规划、建设、发展以及相关的管理、服务等活动，适用本条例。大走廊包括紫金港科技城、未来科技城、青山湖科技城和西湖区、余杭区、临安区部分区域，具体范围按照省、市有关规定确定”，既包括《条例（草案）》的适用范围，又包括大走廊的管理范围，条款内容存在逻辑混乱，建议将大走廊的管理范围表述单列一条。

第二，《条例（草案）》第四条第二款体现的是鼓励大走廊内各科技城结合自身特点实现个性化发展，与该条标题“融合发展”不符，建议独立出来单独作为一条进行规定。

第三，根据《条例（草案）》的内容，城西科创大走廊的定位应为经济功能区而非“城区”，因此第五章定名为“城市建设”略有不妥；同时第四章“产业发展”与第五章“城市建设”在内容上存在相似性，建议将第四章与第五章合并为一章，也有部分委员指出第五章与第六章内容存在相似之处，可以合并为一章作为保障措施。

（二）政策性语言较多，规范性需加强

《条例（草案）》第四条“在保持西湖区、余杭区、临安区行政区划、社会管理、财政收支、利益格局不变的基础上，市人民政府应当推动大走廊范围内体制架构、重大规划、创新资源、产业发展、审批服务、资源要素、公共服务、基础设施等融合发展”提到的“利益格局”为政策性语言，不适宜出现在法律条文中，又如《条例（草案）》第十五条“市人民政府支持大走廊引进和培育高层次人才及团队，提升科技创新能力和发展竞争力。大走廊实施按需精准引才政策，建立健全招才引智常态化机制，实施更为灵活、积极、开放、有效的高层次人才引进和使用机制。”多为宣示类、倡导类的政策性语言，有待进一步优化。

（三）部分制度内涵需要进一步明确

第一，在实际工作中，可以预见的是随着大走廊规模的扩大，管委会的管理范围也将日益扩大，不仅要承担经济工作的职能，也担负着大量的社会管理工作，事实上行使着一级政府职能，但《条例（草案）》第三条第一款“杭州城西科创大走廊管委会（以下简称大走廊管委会）是市人民政府的派出机构，负责大走廊范围内的科技创新促进、人才服务、产业发展、建设开发等工作；经市人民政府授权，依法对大走廊管委会出资设立的国有企业履行出资人职责”将大走廊管委会定性为派出机构，使其不具有一级政府的行政主体资格，职责界定不清晰，过分依赖于授权与政策支撑，会削弱城西科创大走廊体制优势。

这可能会在实际工作中造成一系列法律问题，削弱大走廊精简高效、小机构大服务的体制优势，建议对大走廊管委会的性质予以进一步考量；

《条例（草案）》第三条第二款“紫金港科技城、未来科技城、青山湖科技城管理机构由大走廊管委会和西湖区、余杭区、临安区人民政府按照优化协同高效原则实行双重管理，以大走廊管委会管理为主”规定不明确，可能会造成管理上的矛盾和冲突，且可能会侵蚀西湖区、余杭区、临安区人民政府的职能，建议对大走廊的范围、大走廊管委会的职权范围等予以进一步的明确。

第二，《条例（草案）》第五条“支持大走廊按照市场化、规范化、高效化原则，探索设立法定机构”，“法定机构”这一用语在法条中并不常见，同时该条对于“法定机构”的性质等也并未予以明确，建议对“法定机构”进行进一步解释，以防造成误解。

第三，《条例（草案）》第三十一条“大走廊范围内全面推行办事审批告知承诺制、模拟审查制、容缺受理制和并联审批”规定了一系列制度，但是却并未予以解释，留下了较大的可解释空间，建议予以进一步明确。

（四）应重视大走廊的监管工作，补足相应的监管机制

《条例（草案）》中规定了一系列有关金融创新的条款，例如第十四条“大走廊建立科技金融服务平台，通过政府引导、民间资金参与、市场化运作，建立债券融资服务、股权融资服务、增值服务等信息共享体系，支持和引导科技信贷产品创新，加强金融赋能科技成果转化，为企业提供多元化金融综合服务。大走廊管委会应当加强与金融管理部门、金融机构和企业沟通协调，共同建立金融业务风险防范联动机制。支持境内外各类创业投资机构在大走廊设立分支机构，开展投资活动。鼓励符合条件的各类资本发起设立符合监管要求的科技投融资平台，参与创业投资。鼓励银行在大走廊内设立科技金融专营机构，按照有关监管部门要求规范开展股权质押、知识产权质押贷款等科技金融服务。鼓励保险公司创新科技保险产品和服务。”以及第二十三条“市人民政府支持大走廊设立产业基金，重点投资战略性新兴产业和未来产业。引导和鼓励各类投资机构在大走廊构建涵盖科技成果转化基金、天使投资基金、创业投资基金、产业投资基金、并购投资基金、份额接续基金和母基金等丰富的基金业态。”这些条款是推动科技成果转化、促进产业发展的关键因素之一，彰显了市人民政府促进大走廊产业发展的决心，但是，金融创新往往也伴随着新的风险和挑战，一旦处理不慎便可能会引入新的风险类型，并造成风险的累积和扩散，进而影响金融市场的稳定。遗憾的是，在《条例（草案）》中，虽然提出了金融赋能科技成果转化的理念，但在相应的监管条款方面，却未能给出充分的规范和指导，这可能会导致一系列问题，例如市场参与者行为不规范，影响公平竞争，损害其他市场参与者的利益。

毫无疑问，监管对于金融创新的发展具有重要的促进作用，通过监管，可以确保所有市场参与者在公平的环境下竞争，避免市场垄断和不正当竞争行为的出现。监管同样可以为金融创新提供方向，鼓励有益于实体经济和社会发展的创新，抑制可能带来系统性风险的创新活动。因此，为了确保《条例（草案）》中金融创新的健康发展，建议在《条例（草案）》中单列章节或者将第六章修改为“保障机制和监管措施”，并增加相应的监管条款，明确监管机构的职责、监管范围、监管手段等，以促进金融创新在安全、合规的前提下，更好地服务于科技创新和产业发展。

（五）存在立法重复性问题

《立法法》第八十二条规定“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”《条例（草案）》第二章科技创新、第三章人才支撑等许多内容已经在《优化营商环境条例》《浙江省科学技术进步条例》《浙江省知识产权保护和促进条例》等上位法中有所体现。例如《条例（草案）》第九条“大走廊管委会应当会同市科学技术主管部门建立大走廊重大科技基础设施和大型科研仪器开放共享协调机制，完善科技公共服务平台建设，制定科技公共服务平台评价细则。重大科技基础设施和大型科研仪器管理单位在满足本单位使用需求的基础上，积极对外开放共享大型科研仪器”中对于共享机制作出了规定，但是《浙江省科技条例》中已经对此作出了比较全面的规定。地方性法规立法目的在于解决地方实际，突出地方特色。建议《草案》第二章科技创新、第三章人才支撑条款内容进行删减，突出灵活、可操作、体现地方特殊性的地方立法功能。

（六）《条例（草案）》若干条款存在合法性问题

《条例（草案）》第五条第二款规定“大走廊管委会可以根据大走廊建设和管理的实际，提出需要授权或者委托的事项清单，按照法定程序报请有权机关批准”，第三十一条规定“经有关部门授权或者委托，大走廊管委会行使大走廊范围内的省级以下投资项目行政审批事项权限，法律法规和国家规定不得授权或者委托的除外”。从行政法理论来说，政府的权力来自法律法规的“授权”，政府与政府之间不存在“授权”，只能是“委托”或其他形式。因此，大走廊建设、管理以及项目审批所需授权事项，应当有法律法规的明确规定作为依据。

论证主持人：冯洋

（签名）

审定人：项坚民

（签名）

签发人：

（签名）

立法咨询委员会（章）

日期：二〇二四年七月十七日