（2024年8月30日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第十九次会议上）

杭州市人大常委会立法咨询委员会

 杭州市人民代表大会常务委员会：

我委于2024年6月21日接受杭州市人大法制委下达的关于《杭州市矛盾纠纷预防和多元化解条例（草案）》（以下简称为《条例（草案）》）的论证任务后，便于当日落实了论证人与审定人。经论证人于6月22日-7月6日的论证、立法咨询委员会于7月7日的讨论及随后审定人的审定，现提出本《论证报告》，供审议参考。

目录

●论证法案

●论证范围

●论证依据

●论证参考文件

●论证意见

第一部分 总体评价

一、关于本《条例（草案）》的立法权限

二、制定《条例（草案）》的必要性和重要性

三、《条例（草案）》内容的合法性

四、《条例（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表达

五、关于《条例（草案）》的几处主要问题

第二部分  《条例（草案）》的具体修改意见

●论证法案

《杭州市矛盾纠纷预防和多元化解条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）

●论证范围

1.《条例（草案）》制定的立法权限及其必要性和重要性以及立法权限？

2.《条例（草案）》的内容与上位法是否一致？

3.《条例（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表达？

4.其他需要论证的事项。

●论证依据（包括但不限于）

1.《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过；经1988年4月12日、1993年3月29日、1999年3月15日、2004年3月14日和2018年3月11日全国人民代表大会五次修正）；

2.《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过；经2015年3月15日、2023年3月13日全国人民代表大会两次修正）；

3.《中华人民共和国民法典》（2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过）；

4.《中华人民共和国人民调解法》（2010年8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）；

5.《中华人民共和国仲裁法》（1994年8月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过；经2009年8月27日、2017年9月1日全国人民代表大会常务委员会两次修正）；

6.《中华人民共和国行政复议法》（1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过；经2009年8月27日、2017年9月1日全国人民代表大会常务委员会两次修正；经2023年9月1日第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订）；

7.《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过；经2014年11月1日、2017年6月27日全国人民代表大会常务委员会两次修正）；

8.《中华人民共和国民事诉讼法》（1991年4月9日第七届全国人民代表大会第四次会议通过；经2007年10月28日、2012年8月31日、2017年6月27日、2021年12月24日、2023年9月1日全国人民代表大会常务委员会五次修正）；

9.《中华人民共和国刑事诉讼法》（1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过；经1996年3月17日、2012年3月14日、2018年10月26日全国人民代表大会及其常务委员会第三次修正）；

10.《中华人民共和国律师法》（1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过；经2001年12月29日、2007年10月28日、2012年10月26日全国人民代表大会常务委员会三次修正）；

11.《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》（2007年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过）；

12.《中华人民共和国政府信息公开条例》（2007年4月5日中华人民共和国国务院令第492号公布；2019年4月3日中华人民共和国国务院令第711号修订）；

13.《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年10月25日中华人民共和国国务院令第251号公布）。

●论证参考文件（包括但不限于）

1.《立法技术规范（试行）（一）》（全国人大法工委2009年10月26日发布）；

2.《立法技术规范（试行）（二）》（全国人大法工委2011年1月30日发布）；

3.《浙江省地方立法条例》（2001年2月16日浙江省第九届人民代表大会第四次会议通过；经2004年1月16日、2013年7月26日、2016年1月28日、2023年9月28日浙江省人民代表大会及其常务委员会四次修正）；

4.《浙江省平安建设条例》（2023年5月26日浙江省第十四届人民代表大会常务委员会第三次会议通过）；

5.《浙江省人民代表大会常务委员会关于坚持和发展新时代“枫桥经验”的决定》（2023年9月28日浙江省第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议通过）；

6.《杭州市立法条例》（2016年2月5日杭州市第十二届人民代表大会第六次会议通过，2016年3月31日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准）；

7.《杭州市地方立法技术规范》（2013年4月25日杭州市人大第十二届常委会第八次会议通过）；

8.《杭州市人民调解条例》（2005年9月28日杭州市第十届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过，2005年11月18日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第二十一次会议批准）；

9.《杭州市社会矛盾纠纷多元化解办法》（2021年12月14日杭州市人民政府第87次常务会议审议通过，2021年12月23日杭州市人民政府第333号令公布）；

10.《重庆市矛盾纠纷多元化解促进条例》（2024年3月28日重庆市第六届人民代表大会常务委员会第七次会议通过）；

11.《深圳经济特区矛盾纠纷多元化解条例》（2022年3月28日深圳市第七届人民代表大会常务委员会第八次会议通过；经2024年4月30日深圳市第七届人民代表大会常务委员会第二十八次会议修正）；

12.《天津市矛盾纠纷多元化解条例》（2022年12月1日天津市第十七届人民代表大会常务委员会第三十八次会议通过）；

13.《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》（2021年2月26日上海市第十五届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）；

14.《山东省多元化解纠纷促进条例》（2016年7月22日山东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过）；

15.《河南省矛盾纠纷多元预防化解条例》（2022年3月30日河南省第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过）；

16.《内蒙古自治区矛盾纠纷多元化解条例》（2024年3月26日内蒙古自治区第十四届人民代表大会常务委员会第九次会议通过）；

17.《黑龙江省社会矛盾纠纷多元化解条例》（2017年10月13日黑龙江省第十二届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过）；

18.《黑龙江省调解条例》（2023年11月2日黑龙江省第十四届人民代表大会常务委员会第八次会议通过）；

●论证意见

第一部分 总体评价

一、 关于《条例（草案）》的立法权限

《条例（草案）》所调整内容是否属于设区的市立法权限，是《条例（草案）》立法的前提问题，也是论证其合法性的核心问题。

根据《立法法》第81条第1款，设区的市的地方性法规制定权限包括“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项”，其中“基层治理”正是《立法法》在2023年修改时，根据新情况新需要，总结实践经验新增加的。

多数委员认为，从宏观上看，《条例（草案）》的调整领域是矛盾纠纷预防和多元化解，强调要坚持和发展新时代“枫桥经验”，构建预防和化解相衔接的治理机制，着力将矛盾纠纷化解在基层和源头，文义上属于《立法法》第81条第1款的“基层治理”事项。

然而，多数委员同时认为，政策文件的抽象内容阐述一旦进入地方性法规，就不能仅仅停留在宏观层面泛泛而谈，而是要从具体条款上对其立法权限作细致梳理，尤其是涉及到《立法法》第11条明列其名的全国人大及其常委会专属立法权的内容。

落实到具体内容层面后，各位委员从不同的条款都对其立法权限表达了担忧。其中最为突出的是，由于《条例（草案）》的许多规定涉及与诉讼等传统纠纷解决机制的配合，因此在立法过程中，要格外注意是否介入了《立法法》第11条第2项中的“人民法院和人民检察院的职权”和第10项中的“诉讼制度”等事项。

总体来看，《条例（草案）》的调整事项尽管宏观上符合立法权限，但一些具体内容和制度设计上可能引起立法权限争议，对此需要加以严肃对待和认真研究。具体参见本部分“五、关于《条例（草案）》的几处主要问题”及本论证报告第二部分“《条例（草案）》的具体修改意见”中的相关内容。

二、 制定《条例（草案）》的必要性和重要性

矛盾纠纷的预防和化解是保障当事人合法权益、增进社会和谐、构建共建共治共享的社会治理格局的重要举措。党的二十大强调，要完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，及时把矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态。此次通过制定地方性法规，完善矛盾纠纷预防和多元化解机制，其必要性可以从如下方面来观察：

一是践行和发展新时代“枫桥经验”的新需要。2023年11月，纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年大会在京召开。会议指出，要深入学习贯彻习近平法治思想，牢牢把握新时代“枫桥经验”的实践要求：立足预防、立足调解、立足法治、立足基层，切实做到预防在前、调解优先、运用法治、就地解决。此次制定《条例（草案）》，强调预防和化解相结合，重视发挥调解的功能，着力将矛盾纠纷化解在基层和源头，正是践行和发展“枫桥经验”的重要举措。

二是在法治轨道上推进城市治理现代化的新需要。法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要坚持在法治轨道上推进城市治理体系和治理能力现代化，为新时代矛盾纠纷化解工作提供纠纷预防、纠纷受理、纠纷化解、监督追责、秩序维护等全过程法治化的制度保障。此次制定《条例（草案）》，进一步健全和解、调解、信访、公证、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等矛盾纠纷预防和多元化解相衔接的制度规范体系，确保各部门协调配合、各司其职，力促解纷成本最小化和公平正义最大化。因此，具体机制、具体条款的设置的必要性，需要从是否有利于保障各类主体的基本权利，是否有利于优化营商条件等城市治理现代化的具体方面来进行判断。

三是凝练实践经验上升固化为规范的新需要。在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、各种矛盾凸显叠加的今天，矛盾纠纷预防和多元化解工作也面临新的发展机遇和挑战。杭州市在实践中作了很多有益探索，形成了一些好经验好做法。此次制定《条例（草案）》，要将实践中行之有效的经验做法进行固化，对于存在争议的问题予以明确，并围绕有待于通过立法推动解决的现象提出相应的办法和方案，以充分发挥地方性法规的引领和规范作用，为矛盾纠纷预防和多元化解工作贡献杭州智慧。

综上所述，制定《杭州市矛盾纠纷预防和多元化解条例》宏观上具有必要性，一些具体条款设置的必要性，也同样需要从这些方面来思考，以确定是否需要予以规定。

三、《条例（草案）》内容的合法性

《条例（草案）》通过总结实践经验，对于矛盾纠纷预防和多元化解工作进行了纲领性、概括性的规定，且许多内容在市政府规章《杭州市社会矛盾纠纷多元化解办法》中已经作了规定，大多数条款的合法性问题并不突出。

不过，由于要在诉讼等传统纠纷解决机制之外，更多引入预防和多元化解途径加以调适，这些领域涉及面广，在具体内容上相关制度较多较杂，因此，有些在实践中探索形成的做法，在上升和固定为法规的过程中，确实可能还存在进一步探讨的空间。具体参见本部分“五、关于《条例（草案）》的几处主要问题”及本论证报告第二部分“《条例（草案）》的具体修改意见”中的相关内容。

四、《条例（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表达

《条例（草案）》总体结构清晰，不过，在部分条文的措辞表述上还可以进一步斟酌和优化。具体参见本部分“五、关于《条例（草案）》的几处主要问题”及本论证报告第二部分“《条例（草案）》的具体修改意见”中的相关内容。

五、关于《条例（草案）》的几处主要问题

具体而言，《条例（草案）》需要进一步探讨的问题，主要有标题与内容的匹配性、调解的自愿性和合法性、律师调解组织相关制度的科学性等以下几个方面：

1.《条例（草案）》标题的各个要素在整体内容和结构中的体现和匹配不够充分

《条例（草案）》标题的完整表述，是《杭州市矛盾纠纷预防和多元化解条例》，其中可以提炼出三个要素，即作为机制的“预防”、“多元化解”和作为客体的“矛盾纠纷”。部分委员认为，《条例（草案）》的标题与内容不够匹配，各个要素在整体内容和结构中没有充分体现。

（1）没有充分体现“预防”

部分委员认为，在《条例（草案）》中，有关“预防”的内容整体着墨偏少，也不成体系，目前更接近“杭州市矛盾纠纷‘治理’和多元化解条例”。如果要沿用“预防”的标题，应当在条例内容中对此加以系统梳理，可以在定义条款中增加“预防”，还可以将以德治国、社会主义核心价值观、中华优秀传统文化等具有中国特色的内容的功用充分体现出来，这也是“两个结合”（即“坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合”）的生动体现。

（2）没有明确体现“多元”

部分委员认为，《条例（草案）》目前对矛盾纠纷化解机制的规定以各个环节不同主体开展的“调解”为主，而并没有充分体现出化解机制的“多元”性。在实践基础上，针对“调解”甚至可以作专门立法，但若仅以“调解”之实而称“多元化解”之名，恐怕是行不通的。如果要沿用“多元化解”的标题，应当在条例内容中将关于其他矛盾纠纷化解机制的内容补实、补厚。与此同时，“多元”一词本身也是不确定政策话语，尚需清晰的界定。另一可行的方案是将《条例（草案）》标题改为《杭州市矛盾纠纷预防和调解条例》，并纯化《条例（草案）》内容，删去涉及仲裁、诉讼等其他程序的条款。

（3）没有明确体现“矛盾纠纷”的外延和类型

部分委员认为，“矛盾纠纷”作为《条例（草案）》的基本概念，本身并不是严格的法律话语，具体的外延也不够清晰。对照来看，在三大诉讼法和《仲裁法》中，除“证据之间存在矛盾”外，均没有出现“矛盾”的表述，而是多以民事“纠纷”、行政“争议”作为惯常搭配；而在中共中央、国务院的《信访工作条例》中，则多次出现“矛盾化解”的说法。在一定程度上讲，法律所能调整的，就是针对某一具体“事”的纠纷，而不是当事“人”之间的矛盾；有明确主张的“争议”可以在论辩和言谈中解决，而背后沉淀的“矛盾”则常常落到信访中才有机会化解，《条例（草案）》规定的矛盾化解机制是否要向信访靠拢，值得审慎思考。还有部分委员提出，即使不苛求“矛盾”一词的准确性，但民事纠纷与行政争议的性质和处理原理并不相同，是否能够统一规定，确实也有待商榷。

2.《条例（草案）》第7条、第20条等条文，在重视发挥调解的功能的同时，不能以损害调解的自愿性和合法性为代价，也不能架空或者侵蚀国家规定的诉讼制度

目前，针对在司法实践中，“久调不立、久调不审”的问题如何解决，部分委员认为，《条例（草案）》应当保持审慎，避免加剧这一问题。矛盾纠纷的多元化解，既要发挥调解的功能，又不能矫枉过正：调解既有其自身的局限，也有与其他程序分工协调的边界。

以《民事诉讼法》为例，其在总则中的第9条就规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。”这些原则和要求在《条例（草案）》中的贯彻情况，可能还存在优化的空间。这一问题可能是贯穿全文始终的，在此试举但不限于以下几例：

（1）第7条[司法机关职责]第1款

第7条第1款规定：“人民法院应当建立健全诉讼与非诉讼衔接的矛盾纠纷化解机制，加强对人民调解、诉前调解的业务指导，加强与行政机关、仲裁机构、公证机构、调解组织等的协调，在案件审理过程中依照法定程序进行调解，依法执行生效法律文书，依法保障当事人申请财产保全、证据保全、行为保全等措施的权利。”

对此，部分委员提出，人民法院首先是国家的审判机关，其最主要的职责是依法审理案件并及时作出裁判。这是多元化解矛盾纠纷、维护社会公平正义的关键防线，也是其他解纷机制的重要保障，但在规定司法机关职责的条款中却并没有体现。应当在开头增加“依法履行审判职责”，并在“调解”和“执行”中间增加“对于不适宜调解或者未能达成调解协议的案件依法及时作出判决”。

这一点在一些兄弟省市立法中也有类似规定，例如《山东省多元化解纠纷促进条例》第8条规定：“人民法院应当依法履行审判职责，建立健全诉讼与非诉讼对接的纠纷化解机制，…，推动纠纷多元化解。”《河南省矛盾纠纷多元预防化解条例》第8条规定：“人民法院应当充分发挥审判职能在多元预防化解矛盾纠纷中的重要作用，健全非诉讼和诉讼衔接的化解矛盾纠纷机制，依法开展化解矛盾纠纷引导、调解和司法确认等工作。”《内蒙古自治区矛盾纠纷多元化解条例》第11条规定“人民法院应当依法履行审判职责，定分止争，健全诉讼与非诉讼相衔接的化解机制，依法有序推动诉源治理，…。”

（2）第20条[多元调解体系]第2款

第20条第2款规定：“仲裁机构、行政裁决机关在作出裁决前，行政复议机关在作出复议决定前，人民法院在审理案件时，可以依法先行调解；当事人自愿调解的，应当调解。未能达成调解协议的，应当依法作出裁决、决定、判决。”

部分委员认为，其中“可以依法先行调解；当事人自愿调解的，应当调解”的表述存在多种歧义，其合法性需要进一步斟酌。

其一，由于有前半句的“依法”作对比，后半句的“应当调解”容易使人误解为：凡是当事人自愿调解的，人民法院就都要调解。

这种理解是不准确的，例如《行政诉讼法》第60条第1款规定，（除行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件外）“人民法院审理行政案件，不适用调解”；再如《民法典婚姻家庭编解释一》第11条第2款规定“对婚姻效力的审理不适用调解，应当依法作出判决”。

其二，由于有后半句的“应当”作对比，前半句的“可以调解”容易使人误解为：可以先行调解，也可以不先行调解。

这种理解也是不准确的，例如《民法典》第1079条第2款和《民诉解释》第145条第2款都规定“人民法院审理离婚案件，应当进行调解”；再如《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第14条规定，“下列民事案件，人民法院在开庭审理时应当先行调解：（一）婚姻家庭纠纷和继承纠纷；（二）劳务合同纠纷；（三）交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷；（四）宅基地和相邻关系纠纷；（五）合伙合同纠纷；（六）诉讼标的额较小的纠纷”。

其三，由于有后半句的“自愿”作对比，前半句的“先行调解”容易使人误解为：即使当事人不愿调解，人民法院也可以先行调解。

这种理解更是不准确的，例如《民事诉讼法》第125条规定，“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外”；在《行政诉讼法》《行政复议法》中，也均有“调解应当遵循自愿原则”的表述。

综上，作为全称命题，既不是“想调解就调解”，也不是“想不调解就不调解”，更不是“不想调解也得调解”：以上三种误解，均有可能造成抵触上位法的境地。每一种境地，都在具体案例中会引发对《条例（草案）》本身的质疑，甚至容易触发备案审查建议。在同上位法不抵触的问题上慎之又慎，这是地方立法实现高质量立法的基础与核心。

对照来看，《条例（草案）》第20条第2款的表述，与《仲裁法》第51条的“仲裁庭在作出裁决前，可以先行调解。当事人自愿调解的，仲裁庭应当调解”比较接近。但这是与仲裁的特点以及《仲裁法》的立法技术密不可分的，在参考借鉴时要加以区分和取舍。

对此，一种既不违反上位法对调解的自愿性和合法性的要求，又能积极促进人民法院等主体开展调解的表述可能是：“仲裁机构、行政裁决机关在作出裁决前，行政复议机关在作出复议决定前，人民法院在审理案件时，对于法律规定应当调解，或者适宜调解且当事人自愿调解的案件，应当依法调解。…”

此外，对于未能达成调解协议的案件，除了“依法”外，还应当强调要“及时”作出裁决、决定、判决。这一点除了上文引用过的《民事诉讼法》第9条外，在其他法律中也有明确要求，例如，《仲裁法》第51条第1款规定，“调解不成的，应当及时作出裁决”；《行诉解释》第86条第4款规定，“当事人一方或者双方不愿调解、调解未达成协议的，人民法院应当及时判决”；《行政复议法》第73条第2款规定，“调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当依法审查或者及时作出行政复议决定”。

最后，该款开头的“仲裁机构”应当修改为“仲裁庭”，仲裁机构往往是指仲裁委员会。与检察机关以整个系统为单位独立行使检察权、审判机关以某家法院为单位独立行使审判权不同，仲裁机构更接近以仲裁庭为单位独立进行仲裁，作出裁决的就是仲裁庭，而不能上升为整个仲裁委员会。

（3）其他条款

存在其他类似问题的还有：第15条规定司法行政部门应当“引导公众依法表达利益诉求，优先采用非诉讼方式化解矛盾纠纷”。部分委员认为，“引导”一词带有一定的干预色彩。对于社会公众而言，表达利益诉求时应当依法进行，这是作为公民的义务；但化解矛盾纠纷时是否优先采用非诉讼方式，在个案中则是当事人的自由，因此宜采取“鼓励”的表述。第42条规定推动基层人民法院“探索实行调解程序前置”。部分委员认为，对于中央已经明确实行调解程序前置的案件，采取“探索”的表述并不恰当；更重要的是，对于其他案件，调解程序前置制度一方面可能会影响当事人的诉讼权利和调解的自愿性，另一方面也相应涉及到诉讼制度的法律保留，以取得全国人大常委会的明确授权为宜。第43条规定“轻微刑事案件可以依法进行调解”。部分委员认为，根据《刑事诉讼法》第103条和第212条第1款规定，刑事诉讼中的调解主要是针对附带民事诉讼和部分自诉案件，其他案件即使轻微一般也不适用调解。而当事人“和解”的公诉案件虽与“调解”有相似之处，但顾名思义，“当事人”和解以当事人自身的一方真诚悔罪、对方表示谅解为前提；即使其中有调解者的参与，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第496条第1款规定，“双方当事人可以自行达成和解，也可以经人民调解委员会、村民委员会、居民委员会、当事人所在单位或者同事、亲友等组织或者个人调解后达成和解”，司法机关也并未参与其中，而是以告知权利义务、提供建议和法律咨询、审查和解是否自愿为主，其“中立、谦抑”的意味较浓而“积极斡旋”的色彩较弱，恐怕不宜规定“可以依法进行调解”，更不宜规定“促使当事人达成调解协议”。

3.《条例（草案）》第24条、第25条对消费纠纷和劳动纠纷化解机制要求的强度似乎存在倒挂

第24条规定大型活动举办者、交易集中场所经营者、电子商务平台经营者等应当建立纠纷化解机制/体系，第25条规定鼓励大中型企业、工业园区管理机构等单位依法设立内部矛盾纠纷调解组织。对此，部分委员认为，对于消费纠纷，现有法律法规中并没有规定商场或者平台应当建立纠纷化解机制；但对于劳动纠纷，《劳动争议调解仲裁法》第10条规定：“发生劳动争议，当事人可以到下列调解组织申请调解：（一）企业劳动争议调解委员会；企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。”由此来看，《条例（草案）》第24条、第25条对于不同主体要求的强度似乎存在倒挂，建议进行对调。

4.《条例（草案）》第26条不宜规定律师调解组织需要登记

《条例（草案）》第26条第1款规定：“律师协会、律师事务所、行业协会、商事仲裁机构以及其他组织或者个人经司法行政部门同意，可以设立律师调解组织、商事调解组织，并依法登记为社会服务机构。”

部分委员认为，律师调解组织是否确有必要一律登记，值得进一步认真研究，目前来看以不作硬性要求为宜。值得一提的是，假如《条例（草案）》的原意，就是可以选择是否登记，则其应表述为“可以设立律师调解组织、商事调解组织，并可以依法登记为社会服务机构。”

（1）一律要求登记可能无益

从扩大调解参与的实际效果和促进市场发展的调控原理来看，即使并未另行设立律师调解组织，律师事务所和行业协会等主体本身就可以参与调解。假如其出于自身需要，针对调解业务在内部设立一个不具有独立法人资格的委员会、工作室，这在现实中颇为正常，在法律上也不应存在障碍。组织发展的形态多种多样，各有千秋，完全可以留待市场和社会自行调整，允许登记是赋能，要求登记则是限权，一律登记的管理本位思考，反而会对广泛动员各方力量投身调解事业的初衷带来不利影响。事实上，在《条例（草案）》4月底公开征求意见时，其中就并未规定“律师调解组织”，而是规定了“律师调解工作室”，且其并不需要登记，这可能更符合实践中的情况。此外，登记为新的法人的律师调解组织，能否拥有独立于其设立人的财产、住所乃至名称，在实践中也不免存疑。

（2）一律要求登记可能有害

从另一个角度来看，登记可能反而还有难以克服的弊端。例如，有关律师调解组织的制度需要做好与《律师法》《律师执业管理办法》《律师执业行为规范（试行）》等法律、规章、规范的协调，否则可能会引起律师执业合规性风险。

有委员指出，在实务中，目前杭州只有市律师协会设立了登记为社会组织的“杭州律谐调解中心”。根据其招募入驻法院的专职律师调解员的通知，“专职律师调解员与杭州律谐调解中心签订劳务合同。合同期间律师暂停执业，其律师执业证书继续保留，时间计入律师执业年限。期间不转移党组织关系、劳动关系和工资关系，合同期满后返回原单位工作。工作情况可作为律师申请年度执业考核的内容”。

一方面，这些做法本身会不会在一定程度上架空了有关规定对于律师专职执业、证书管理等方面的要求，还需要认真研究；另一方面，按照《条例（草案）》的规定，在由律师事务所设立的律师调解组织中担任专职律师调解员的律师，其是否要暂停执业、劳动关系如何处理、在律师调解组织的工作是否作为兼职等问题，也还需要进一步明确。

进一步而言，《条例（草案）》第29条规定，符合条件的律师调解组织可以接受人民法院的委托，也可以承接政府购买服务，亦即没有登记为社会服务机构的“律师调解工作室”和一般性的律师事务所，似乎均不能成为人民法院委托和政府购买服务的对象，这可能也在一定程度上违反了公平竞争的要求。

5.《条例（草案）》第27条和第29条应当明确关于律师调解组织收支的规范

一是律师调解组织的资金去向。《民法典》第87条规定：“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。”部分委员提出，对于登记为社会服务机构的律师调解组织，应当明确其所取得的利润不得向出资人、设立人或者会员分配。这一要求可以规定为《条例（草案）》第27条第4款。

二是律师调解组织在承接政府购买服务时的收入来源。《条例（草案）》第27条规定律师调解组织可以向当事人收取调解服务费；第29条规定符合条件的律师调解组织可以接受人民法院的委托，也可以承接政府购买服务。部分委员提出，律师调解组织向当事人收费，应当仅限于直受理当事人申请开展调解的情形；而在接受法院委托或者承接政府购买服务的过程中，应当明确其不得再向当事人收取调解服务费，而是应当由购买主体向其支付服务款项。这在其他政策法规中也已有先例。《最高人民法院、司法部关于开展律师调解试点工作的意见》第14条规定，“在律师事务所设立的调解工作室受理当事人直接申请调解纠纷的，可以按照有偿和低价的原则向双方当事人收取调解费”，“在公共法律服务中心（站）设立的律师调解工作室和在律师协会设立的律师调解中心受理当事人直接申请调解纠纷的，由司法行政机关、律师协会通过政府采购服务的方式解决经费”。《黑龙江省调解条例》第25条第2款规定：“依法登记的律师调解组织进驻人民法院、公共法律服务机构开展调解服务，不得向当事人收取费用。”

6.《条例（草案）》第32条、第33条应当明确区分不同行政调解事项的调解机关，以免造成利益冲突或者相应误解

《条例（草案）》第32条规定：“行政机关、具有管理公共事务职能的组织可以调解当事人申请的下列纠纷：（一）法律、法规、规章规定的与本机关、组织履行行政管理职能有关的公民、法人或者其他组织之间的民事纠纷；（二）公民、法人或者其他组织对行政机关、具有管理公共事务职能的组织行使法律、法规、规章规定的行政裁量权作出的行政行为不服的；（三）公民、法人或者其他组织与行政机关、具有管理公共事务职能的组织之间的行政赔偿、行政补偿纠纷；（四）其他依法可以调解的行政争议。”

任何人不得做自己的法官，调解者亦如是，自己不应做自己的调解员。部分委员提出，调解应当由第三方主持进行，目前第32条第1项规定的是民事纠纷，由行政机关调解符合这一前提，而余下三项都是行政争议，行政机关是其中一方当事人，不应再作为调解主体，除非行政机关调解的是下级行政机关与公民、法人或其他组织之间的行政争议；第33条第2项也存在类似问题。

因此，本条中作为调解主体的行政机关，与作为调解一方当事人的行政机关，并非是指同一机关，前者是上级机关，后者是下级机关，建议《条例（草案）》对此予以明确。《浙江省人民政府办公厅关于加强行政调解工作的意见》针对行政调解范围和主体明确指出：“1．行政机关与公民、法人或者其他组织之间产生的行政争议，由上一级行政机关负责调解。2．公民、法人或者其他组织之间产生的与行政管理相关的民事纠纷，由主管该事项的行政机关负责调解。”

此外，建议将本条中“具有管理公共事务职能的组织”修改为“法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织”，由于这一表述过长，在条文中反复出现不易阅读，可以单列一款，表明本条中关于行政机关的规定，适用于法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织。

7.《条例（草案）》第12条[政务信息公开]的条件、原则和补充

《条例（草案）》第12条规定：“市和区、县（市）人民政府及其部门应当依法及时、准确公开政务信息，对重大政策、突发事件等进行针对性、权威性的解读和宣传，发现影响社会稳定、扰乱社会秩序的虚假或者引人误解信息的，应当及时发布准确的政府信息予以澄清。”

委员们一致认为，第12条关注到了矛盾纠纷预防和多元化解过程中政府信息公开的重要性，是值得赞赏和鼓励的，但在公开的条件、原则和新闻媒体参与方面仍然可以进一步优化。

（1）公开的条件：不要遗漏上位法的内容

部分委员提出，《政府信息公开条例》第6条第2款规定：“行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会和经济管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当发布准确的政府信息予以澄清。”对照来看，《条例（草案）》第12条有两处缺少和一处不同，建议至少不要遗漏上位法的内容，可以修改为“发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会和经济管理秩序的虚假、不完整或者其他引人误解信息的”。

（2）公开的原则：增加“充分”或者“做到应公开尽公开”

部分委员提出，正如《政府信息公开条例》已经关注到的，不仅虚假信息可能影响社会稳定，不完整信息同样容易引人误解；因此，对于信息公开的要求，特别是对于可能引起矛盾纠纷的事件，也不仅需要及时、准确，还要避免出现“说的都是真话，但真话没有都说”的选择性陈述。即使综合考虑到国家安全、社会稳定和个人隐私的需要，不要求完整、全面，至少应当充分、足够，做到“应公开尽公开”。事实上，这也是“准确”的题中自有之义。

（3）公开的补充：支持新闻媒体的参与

部分委员指出，在刚刚修订通过的《突发事件应对法》中，在第8条新增了“国家建立健全突发事件新闻采访报道制度。有关人民政府和部门应当做好新闻媒体服务引导工作，支持新闻媒体开展采访报道和舆论监督”的内容，这是一项好的制度，可以借鉴到《条例（草案）》中。

8.《条例（草案）》在切实化解矛盾纠纷、优化营商环境等方面的客观效果如何促进

矛盾纠纷预防和多元化解工作在实践中面临的一些困难，还有待于《条例（草案）》作出回应。例如：

一是矛盾纠纷解决模式单一。实践中矛盾纠纷解决模式普遍采用诉前调解、行政争议案件审前和解、执行和解三种模式。如何在立法过程中创新矛盾纠纷解决模式，值得深入研究和探讨。

二是各类保障机制不够完善。当前矛盾纠纷呈多元化趋势，调解员面临的矛盾纠纷调处任务重、压力大，入驻法院的人民调解员待遇普遍偏低，制约了工作积极性的提高。建议增加调解机构的保障机制。

三是调解等矛盾纠纷多元化解机制具有较强的中国特色，对于外资企业而言，适应起来可能比较困难，也不易领会相应举措的优势，可以考虑规定外资企业适用国家有关诉讼、仲裁制度的法律法规。

四是调解队伍专业化保障。实践中人民调解员的门槛较低，存在年龄偏大、法律知识欠缺、信息化设备操作不熟等问题，其专业程度和综合素质难以满足新时期人民群众日益增长的矛盾纠纷调处需求。对此，有委员建议在《条例（草案）》中对调解员任职要求予以明确；但也有一些委员认为这属于新设行政许可，其上位法依据需要斟酌，不同意新增规定调解员任职要求规定的建议。

9.《条例（草案）》中部分措辞表述的科学性和规范性问题

（1）第3条[指导思想及工作原则]

第3条规定的工作原则，并不能适用于《条例（草案）》规定的所有解纷方式。例如，“尊重当事人意愿”仅是和解、调解、仲裁等解纷方式的原则，而不是所有解纷方式的原则；“和解、调解等非诉讼方式化解优先”也仅能适用于可以调解的纠纷，而不能违反法定的调解范围。建议粗放规定原则内容，如合法合理、公平公正、预防和化解相结合。

（2）第4条[政府职责]

第4条规定的“做好矛盾纠纷预防和化解能力建设和经费保障”的表达不够通顺和全面，建议修改为“提升矛盾纠纷预防和化解能力，做好工作经费和人员保障”。

（3）第6条[部门职责]

第6条规定“司法行政部门负责人民调解、行业性专业性调解、律师调解、商事调解、行政调解、行政裁决的综合协调和指导工作”，其中的“律师调解、商事调解”与“行业性专业性调解”有交叉从属关系，建议改为“人民调解、律师调解和商事调解等行业性专业性调解、行政调解、行政裁决”。

（4）第8条[社会责任]

第8条规定的“村（居）委员会”应为“村（居）民委员会”。

（5）第37条[其他途径告知]

第37条列举的其他途经并未涵盖行政复议，建议简单规定为“经调解未能达成协议的，调解组织或者调解员应当引导当事人依法通过其他适当途径解决矛盾纠纷”。

（6）第50条[诉调衔接]的语序和易读性问题

建议将第50条规定的“人民法院在登记立案前可以将适宜调解的矛盾纠纷引导当事人选择人民调解、律师调解、商事调解等先行调解”修改为“对适宜调解的矛盾纠纷，人民法院在登记立案前可以引导当事人选择人民调解、律师调解、商事调解等先行调解途径”。

10.《条例（草案）》中的政策性话语问题

除了确有必要或者特别约定俗成的概念外，法规中不宜出现加引号或者括号的话语，例如第3条[指导思想及工作原则]的“民呼我为”、第14条[基层民主协商]的“众人的事情由众人商量”、第15条[公共法律服务机制]的“15分钟公共法律服务圈”等。其中有些表述可以直接去掉引号，有些则应当替换为更加规范或者社会公众更易于理解的话语。

第二部分 《条例（草案）》的具体修改意见

一、建议将第7条[司法机关职责]第1款修改为：

第七条[司法机关职责] 人民法院应当依法履行审判职责，建立健全诉讼与非诉讼衔接的矛盾纠纷化解机制，加强对人民调解、诉前调解的业务指导，加强与行政机关、仲裁机构、公证机构、调解组织等的协调，在案件审理过程中依照法定程序进行调解，对于不适宜调解或者未能达成调解协议的案件依法及时作出判决，依法执行生效法律文书，依法保障当事人申请财产保全、证据保全、行为保全等措施的权利。

二、建议在第15条[公共法律服务机制]中的“优先采用非诉讼方式化解矛盾纠纷”前增加“鼓励公众”，修改调整如下：

第十五条[公共法律服务机制] 司法行政部门应当组织推进“15分钟公共法律服务圈”建设，发挥法律援助机构、律师事务所、公证机构、司法鉴定机构、仲裁机构、法学会基层服务站点等的作用，为社会公众提供优质高效的公共法律服务，引导公众依法表达利益诉求，鼓励公众优先采用非诉讼方式化解矛盾纠纷。

三、建议将第20条[多元调解体系]第2款修改调整如下：

第二十条[多元调解体系]第二款 仲裁庭、行政裁决机关在作出裁决前，行政复议机关在作出复议决定前，人民法院在审理案件时，对于法律规定应当调解，或者适宜调解且当事人自愿调解的案件，应当依法调解。不适宜调解、当事人拒绝调解或者未能达成调解协议的，应当依法及时作出裁决、决定、判决。

四、建议将第24条[消费纠纷调解]和第25条[内部劳动纠纷调解]修改为：

第二十四条[消费纠纷调解] 鼓励交易会、展销会、博览会等大型活动的举办者和大型商场、超市、商品交易市场等交易集中场所的经营者建立纠纷化解机制，对发生的矛盾纠纷及时进行化解。

鼓励电子商务平台经营者运用平台优势、资源，建立矛盾纠纷预防和化解体系，对平台内发生的矛盾纠纷进行处理。

第二十五条[内部劳动纠纷调解] 大中型企业、工业园区管理机构等单位应当依法设立内部矛盾纠纷调解组织，及时化解劳动争议及其他矛盾纠纷。

五、建议将第26条[商事调解]第1款修改为：

第二十六条[商事调解]第一款 律师协会、律师事务所、行业协会、商事仲裁机构以及其他组织或者个人可以设立律师调解组织、商事调解组织，并可以依法进行主体登记。

六、建议将第32条[行政调解事项]、第33条[主动行政调解事项]修改调整如下：

第三十二条[行政调解事项] 行政机关可以调解当事人申请的下列纠纷：

（一）法律、法规、规章规定的与本机关履行行政管理职能有关的公民、法人或者其他组织之间的民事纠纷；

（二）公民、法人或者其他组织对下一级行政机关行使法律、法规、规章规定的行政裁量权作出的行政行为不服的；

（三）公民、法人或者其他组织与下一级行政机关之间的行政赔偿、行政补偿纠纷；

（四）其他依法可以调解的行政争议。

前款和本条例第三十三条关于行政机关的规定，适用于法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织。

第三十三条[主动行政调解事项] 行政机关、具有管理公共事务职能的组织可以依法主动组织调解下列纠纷：

（一）资源开发、环境污染、重大交通事故、危旧房搬迁等方面的民事纠纷；

（二）公民、法人或者其他组织与下一级行政机关之间涉及人数较多、可能对本行政区域行政执法活动产生重大影响的行政争议；

（三）行政机关认为需要主动组织调解的其他事项。

七、建议将第12条[政务信息公开]修改调整如下：

第十二条[政务信息公开] 市和区、县（市）人民政府及其部门应当依法及时、准确、充分公开政务信息，对重大政策、突发事件等进行针对性、权威性的解读和宣传，发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会和经济管理秩序的虚假、不完整或者其他引人误解信息的，应当及时发布准确的政府信息予以澄清。

有关人民政府和部门应当做好新闻媒体服务引导工作，支持新闻媒体开展采访报道和舆论监督。

论证主持人：郑 磊

（签名）

审定人：陈无风

（签名）

签发人：方立新

（签名）

立法咨询委员会（章）

日期： 二〇二四年七月十一日