（2024年8月30日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第十九次会议上）

杭州市人大财政经济委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

根据市人大常委会2024年工作要点、立法工作计划和调整决定，《杭州市数据流通交易促进条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）为今年市人大常委会正式立法项目，拟提请本次市人大常委会会议进行初审。现将《条例（草案）》初审工作情况报告如下：

一、制定《条例（草案）》的必要性

一是贯彻落实党中央决策部署，打造国家数据要素综合实验区城市范例的具体实践。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视“数据之治”，出台了《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）等系列文件。中央对浙江发展数字经济给予了高度期望，习近平总书记在浙江考察时强调要深化国家数字经济创新发展试验区建设，“数据二十条”明确“支持浙江等地区和有条件的行业、企业先行先试”。我市围绕“数据二十条”在“规则、市场、生态、场景”四个方面提出17项先行先试举措，积极探索杭州特色的数据交易模式。《条例（草案）》以习近平总书记关于数据资源的重要论述为指导开展制度建设探索，将为我市规范和促进数据流通交易以及推行部分先行先试举措提供法治保障。

二是释放数据要素价值，加快形成新质生产力的有益探索。数据作为第五大生产要素，是发展新质生产力的重要基础，在数字经济时代有不可估量的价值，加快流通复用是发挥价值的必要条件。但是当前影响数据流通、制约数据要素价值发挥的堵点众多，根据《全国数据资源调查报告（2023年）》显示，2023年全国数据生产总量达32.85ZB，但数据产存转化率仅2.9%，海量数据源头即弃；交易所数据产品成交率为17.9%，数据交易供需匹配率低。数据供应规模不足、质量不高、交易不活跃，影响了数据要素作用的发挥。为打通我市数据交易中的堵点，有必要通过《条例（草案）》对数据流通交易加强规范和引导，释放我市数据要素发展潜力，推动数据市场规范化发展，健全和壮大数据流通产业链。

三是发挥我市产业先发优势，高水平重塑数字经济第一城的重要举措。数字经济是我市的重要支柱产业，2023年，杭州数字经济核心产业增加值达5675亿，占GDP的比重为28.3%，占浙江省比重近57.15%。同时，我市集聚了阿里巴巴、网易等一批数据产业龙头平台企业，拥有超195万户规模的市场经营主体产业数据，以及不断深化的公共数据开放利用体系，具有较好数据产业先发优势。《条例（草案）》通过构建低成本、高效率、可信赖的数据交易环境，促进数据合规流通交易，将对我市发展以数据要素为基础的智能物联产业生态圈等重点产业，依托数字经济发展优势推动数据要素与其他要素融合，打造“中国数谷”产业新地标提供有力的法治保障。

二、《条例（草案）》的立法过程

市人大常委会、市政府高度重视这项立法工作，成立由市人大常委会戴建平副主任、市政府胥伟华副市长任双组长的立法起草工作领导小组。市人大常委会李火林主任组织召开立法工作协调会议，对《条例（草案）》立法工作作出重要批示，推动项目提前正式启动。戚哮虎副主任专题调研杭州数据交易所和滨江区“中国数谷”展厅，了解数据交易所和“中国数谷”建设情况。戴建平副主任多次召集领导小组成员单位召开专题会议，研究立法工作进展情况，协调解决困难问题。市人大常委会预算工委提前介入、深度参与，每周参加起草小组专班例会，与市司法局、市数据资源管理局、杭州数据交易所、企业代表和法律专家共同开展调研和起草工作，积极推进立法进程。

（一）坚持问题导向。领导小组广泛征集数据来源、数据处理、数据交易、数据安全服务等全产业链企业和传统企业、中小微企业等市场主体的意见诉求，梳理当前影响市场主体参与数据流通交易积极性的确权难、定价难、互信难、监管难等实际困难，形成问题清单提高立法针对性，使《条例（草案）》与现实问题有效衔接，确保立法立得住、行得通、真管用。

（二）争取政策支持。李火林主任在全国人民代表大会会议期间提出支持杭州打造“中国数谷”、支持杭州打造国家级数据交易所的两项建议，积极谋求国家层面对杭州发展数据流通产业的支持。市政府3次向国家数据局专题汇报立法工作进展情况，并就破解数据产权登记服务缺失、流通交易成本过高、参与方责任边界不清等堵点难点问题恳请国家数据局支持杭州先行先试。

（三）注重民主立法。领导小组在深刻领会“数据二十条”精神，深入开展立法调研，广泛借鉴先进经验的基础上，把全过程人民民主贯穿立法全过程实行“开门立法”，多次召集座谈会邀请行业专家、法律专家和企业代表广泛论证；充分发挥代表联络站和基层立法联系点作用，收集代表意见40条；2次通过市政府门户网站向全社会公开征求意见，保障公民广泛、积极、有序参与立法。

三、《条例（草案）》的主要审议意见

《条例（草案）》分为总则、数据主体和权益、数据流通交易服务、数据开放与授权运营、数据定价及收益分配、数据生态培育、数据产业引导、保障措施和附则，共九章四十三条。市人大财经委认为，《条例（草案）》根据“数据二十条”内容和数据交易实践中广受认可的规则，对数据流通交易进行了创制性的立法探索：一是明确了两类主体（数据来源者、数据处理者）和两种情形（受托处理、处理已公开数据）的权益归属，满足市场对于数据确权的迫切需求；二是将我市公共数据开放和授权运营经验固化为条例规定；三是贯彻共同富裕理念，完善数据要素收益再分配调节机制，共享数字经济发展成果；四是借鉴国外经验，引入个人数据代理模式，鼓励市场主体提供个人数据代理服务，代为主张个人数据权益和收益分配；五是建立创新容错纠错制度，鼓励大胆创新。建立数据流通沙盒管理机制进行突破性实践探索，优化数据要素市场发展生态。

为进一步提高立法质量，市人大财经委对前期征集的意见建议做了全面梳理。经市人大财经委研究，建议《条例（草案）》对以下几方面问题再作进一步修改完善：

一是适当增加必要的规制性条款。《条例（草案）》虽然是一项产业促进条例，但是考虑到必要的规制是建立良好流通交易秩序的基础，特别是数据要素流通交易可能产生的负外部性，作为一项地方立法应有适当制度规定，以更好构建可信赖的交易环境。因此建议应明确可流通交易的数据范围，制定数据流通和交易负面清单，解决好数据交易主体顾虑；规定参与主体（数据存证机构、数据交易机构、数据商、第三方服务机构）尽责履职要求和对其监管举措，如数据取得合法性审查、数据安全防护措施落实核查、对善意取得数据有瑕疵时的一般处理原则等。

二是加强数据流通环节的标准建设。考虑到统一的标准是降低交易成本的重要基础，应作为地方立法重点规范的内容，《条例（草案）》中采取鼓励条款进行标准建设的推动作用有限，建议增加对于参与流通交易数据的统一数据接口的要求，对于数据质量、访问、存取规范等加强数据质量标准化体系建设，推进数据采集和接口标准化建设。

三是补充推动数据要素高水平应用的相关内容。数据要素作用的发挥依赖于其规模质量、多元融合和应用场景，特别是应用场景作为需求引导，起到关键作用。建议聚焦重点行业和领域，推进数据要素协同优化、复用增效、融合创新，强化场景需求牵引，丰富数据要素价值释放路径，激励多方主体积极参与数据要素开发利用，发挥数据要素乘数效应，赋能实体经济发展。

四是建议统筹开展数据知识普及和教育培训。提升公众对数据要素的认知和利用水平，着力消除不同区域间、人群间数字鸿沟，提高社会整体数字素养，形成“愿流通、敢流通、会流通”的社会环境，增加流通数据源头供给，保障数据资产合法权益，放大数据要素收益功能，在数字文明时代通过数据要素实现增进社会公平、保障民生福祉、促进共同富裕的杭州特色、中国特色。

四、《条例（草案）》的具体修改建议

（一）《条例（草案）》结构方面建议调整为七章41条，具体为：

总则：立法目的、适用范围、基本原则、部门职责

数据主体与权益：来源者、处理者、处理者数据安全权利、处理者数据产品权益、受托处理、公开数据加工使用

数据开放、授权运营及代理：公共数据开放、公共数据授权运营、企业数据开放、企业数据授权运营、个人数据代理

数据定价及收益分配：数据价值体系、收益分配、共同富裕反哺机制、数据资产

数据生态培育：数据基础设施、数据登记服务、数据存证服务、数据交易机构、杭州数据交易所、数据商和第三方、标准建设、技术创新、产业布局、场景建设、行业组织、交流合作、统计监测

保障措施：政策支持、沟通机制、专家智库、人才保障、创新容错、沙盒监管、纠纷解决机制

附则：实施细则、生效日期

（二）具体条款建议修改内容

1.第一条建议修改为“为了促进数据要素市场化配置，优化数据流通交易市场环境，促进数据产业高质量发展，根据《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》和有关法律法规，结合本市实际，制定本条例。”

2.第二条，根据《中华人民共和国数据安全法》规定，数据是指任何以电子或者其他方式对信息的记录。建议对数据流通交易的活动范围界定做进一步明确。

3.第三条建议在“高效供给”后增加“合规有序”。

4.第四条第一款、第二款建议将“数据流通交易促进工作”均改为“数据流通交易及其促进工作”，与第二条适用范围相对应。

第二款建议修改为“数据主管部门具体负责数据流通交易促进工作，会同其他部门建立数据流通交易促进工作协同机制，培育数据要素市场，推动数据高效流通。”

第三款“经信”建议修改为“经济和信息化”。

5.第六条第一款建议修改为“数据处理者可以处理其自身促进生成的数据、从数据来源者收集的数据和其他数据处理者交其处理的数据。”

第二款建议修改为“数据处理者所处理的数据应当有合法来源，处理行为应当符合与数据来源者或者交其处理数据的其他数据处理者的约定，或取得联合生成数据其他来源者的授权许可。”

6.第七条第一款建议修改为“因合法处理行为实际控制数据的，数据处理者对该数据的自主管控状态受法律保护，他人不得非法获取、篡改、破坏数据和干扰对数据的访问。”

第二款建议修改为“前款自主管控包括直接控制和委托他人控制。”

7.第八条建议修改为“因合法加工行为实质改变数据内容、增加数据价值的，数据处理者对加工生成的数据和数据产品享有权益，法律另有规定或者与数据来源者、交其处理数据的其他数据处理者另有约定的除外。”

8.第九条第二款建议修改为“受托处理结束后，数据处理者应当按照约定处理数据；受托处理未结束而受托人解散、破产的，数据处理者应当及时返还数据。”

9.第十条建议修改为“依法收集已公开的数据的，数据处理者就收集的数据可以进行加工，并就加工产生的数据和数据产品享有权益。”

10.第三章建议与第六章、第七章合并为“数据生态培育”章节。

第十三条建议删除原第二款，增加第二款“数据交易机构应当建立健全数据成本、价格、价值评估机制，搭建数据资产评估计价公共服务平台，配合价格主管部门开展数据交易价格监测工作。”

11.第十四条第一款建议修改为“本市依法组织设立杭州数据交易所，服务全球市场，提供国家级数据交易场所要求的基础服务和合规监管功能，并推动其与其他国家级、区域性和行业性数据交易机构互联互通。”

建议增加第二款“公共数据流通交易，应当通过依法设立的数据交易机构交易，并将取得的收入按照相关规定缴入同级财政。”

建议增加第三款“通过公共数据授权运营形成的数据产品和服务，可以通过依法设立的数据交易机构进行交易撮合、合同签订、业务结算等；通过其他途径签订合同的，应当在依法设立的数据交易机构备案。”

12.第十五条第二款建议增加“鼓励合规审查结果互认。”

13.第十六条第二款建议修改为“本市国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及公共服务运营单位应当按规定对公共数据进行分类分级管理，并依法向社会开放。”

第三款建议修改为“鼓励前款规定的主体提高公共数据供给质量，探索优化公共数据开放目录。”

14.第十七条建议放在第十八条后，第二款建议修改为“鼓励国有企业、大中型企业、平台企业等具有数据优势的企业依法向中小微企业开放数据，共同合理使用数据，促进中小微企业数字化转型”。

15.第十九条的“经数据来源者同意和市场主体共同约定，该数据的数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权可以沿开发、加工链路在市场主体间传递”与《中华人民共和国个人信息保护法》第二十三条“个人信息处理者向其他个人信息处理者提供其处理的个人信息的，应当向个人告知接收方的名称或者姓名、联系方式、处理目的、处理方式和个人信息的种类，并取得个人的单独同意。接收方应当在上述处理目的、处理方式和个人信息的种类等范围内处理个人信息。接收方变更原先的处理目的、处理方式的，应当依照本法规定重新取得个人同意”有一定冲突，建议结合上位法要求再做进一步修改。

16.第二十条第一款，建议增加“用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”。

17.第二十三条建议提前至“数据开放、授权运营与代理”章节。

18.第二十五条建议删除。

19.第二十六条建议删除。

20.第二十八条建议修改为：“本市支持数据流通交易技术创新，积极探索匿名化信息判断标准和技术创新，鼓励市场主体、高等院校、科研机构、行业组织等建立产学研用创新平台，开展核心技术攻关和成果转化，培育安全可信的技术生态。”

21.第三十二条建议修改为“市和区、县（市）人民政府应当建立常态化沟通联系机制，听取和回应数据流通交易市场主体的意见、诉求，依法帮助解决经营中遇到的问题”

22.第三十四条建议提前至本章第一条，并修改为“市和区、县（市）人民政府应当完善政策措施，支持合规交易、应用示范和科技创新。加强对数据要素型企业的认定和管理，引导创业投资机构加大对数据要素型企业的投入力度，鼓励征信机构提供基于企业运营数据等多种数据要素的多样化征信服务，开展信用融资，支持数据要素对实体企业数字化转型赋能。”

23.第三十五条建议删除“提高数据要素市场化配置能力和水平”。

24.第三十八条建议提前至“数据定价及收益分配”章节。

25.第三十九条建议提前至“数据产业引导”章节。

26.第四十条建议提前至“数据生态培育”章节。

以上报告，请予审议。