（2024年8月30日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第十九次会议上）

杭州市人大城乡建设环境保护委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

2024年，《杭州市房屋使用安全管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）列为市人大常委会正式立法项目。市人大城建环保委、法委与市住保房管局、市司法局在卢春强副主任、丁狄刚副市长指导下，按照双组长制立法工作要求，与相关职能部门紧密协作，加强工作沟通，及时协调问题，全力推进立法工作。卢春强副主任先后三次听取立法情况，专题研究有关问题。7月以来，市人大城建环保委就草案充分征求市政府各相关职能部门、13个区、县（市）人大常委会的意见，并认真听取了相关法律专家、建设行业专家的意见建议。市人大城建环保委于5月、7月分别赴拱墅区、桐庐县代表联络站召开征求意见座谈会，充分听取区县有关职能部门、乡镇（街道）、村（社区）、物业企业及人大代表等各方意见建议，共收集各类意见建议100余条，力求立法工作更具科学性、可操作性。结合前期征求意见情况，市人大城建环保委于8月15日召开专委会，对征集到的意见建议及《条例（草案）》内容进行了讨论研究，提出了审议意见。现将有关情况报告如下：

一、制定《条例（草案）》的必要性

（一）贯彻落实以人民为中心理念，进一步提升群众居住安全感的需要。据市住保房管局初略统计，我市现有存量城乡房屋约 206.9万处，包括城镇房屋31.4万处、农村自建房（含辅房）175.5万处。其中，房龄超过30年（1994年底前建成）的老旧城镇房屋4.2万处、老旧农村自建房（含辅房）44.7万处。随着房龄的不断增长，房屋结构老化、外墙脱落等引发的安全隐患问题日益突出，同时部分住户随意拆改承重墙等野蛮装修行为也进一步加剧房屋安全隐患。2021年，萧山区瓜沥镇的一幢楼房，因一楼业主野蛮装修拆除承重墙，导致整栋楼21层房屋全部变成危房。2022年，长沙“4·29”自建房倒塌事故更是对农村自建房安全敲响了警钟。通过立法，可以进一步规范我市城乡房屋使用安全管理行为，有力维护群众合法居住权益，积极回应人民群众对美好生活的向往，进一步提升群众安全感、幸福感。

（二）进一步深化改革，健全完善房屋安全管理体制机制的需要。现行条例修订以来，我市积极探索房屋安全管理新方法新方式，在房屋装修管理以及房屋结构安全隐患排查、治理等方面积累了较为丰富的经验，但房屋安全管理领域仍有许多难点问题急需通过改革进行破解。一是在城乡房屋安全的统筹管理机制上，城镇房屋与农村房屋在结构形式、管理方式上具有较大不同，急需建立适合全市所有房屋的使用安全管理制度体系。二是在房屋使用安全日常监管机制上，房屋使用安全涉及房屋所有权人、实际使用人、物业服务人、街道、社区以及各级房管部门，各部门、各责任主体具体职责需要进一步明晰。三是在房屋安全相关事项的监管上，如装修施工、危房治理、外墙隐患治理、加装电梯等均涉及结构安全问题，均需有规范的制度体系进行约束。

（三）进一步落实上位法要求，持续提升房屋安全管理水平的需要。一是我市现行条例与省条例在房屋安全责任、装修管理、特定工程周边房屋的安全管控要求、幕墙安全性检测以及房屋安全鉴定等相关工作要求上不一致，急需对照省条例相关条款相应予以调整优化。二是属地、职能部门的责任需进一步落实。省条例明确县级以上人民政府住房城乡建设部门负责本行政区域内房屋使用安全监督管理工作。结合我市实际，需进一步明确市住保房管部门和综合行政执法部门的责权。三是上位法立法空白需进一步补充完善。对照省条例，我市房屋使用安全领域比较突出的白蚁防治、外墙安全隐患治理等难点问题的处理机制需进一步明确。

二、《条例（草案）》的主要审议意见

《杭州市房屋使用安全管理条例（草案）》共八章四十七条，内容包括总则、房屋使用安全责任、房屋使用安全规范、房屋安全鉴定与外墙外立面安全性检测、危险房屋解危与应急处置、监督管理和法律责任等。《条例（草案）》的制定主要突出了三方面特色：

一是将房屋使用安全监管的范围进行了拓展。《条例（草案）》在现行《杭州市城市房屋使用安全管理条例》基础上，对房屋使用安全管理的范围进行了两方面拓展。一是扩展到全市域，确保全市房屋安全监管工作纳入统一体系；二是扩展到所有合法建设并投入使用的房屋，适用对象不仅仅包括国有土地上的房屋，还包括集体土地上的房屋。

二是进一步明晰了房屋使用安全管理的责任。《条例（草案）》沿用省条例关于房屋所有权人为房屋使用安全责任人的概念，并进一步明确房屋使用安全责任人承担的房屋使用、安全检查、维修加固等责任，同时也对市区两级政府、各有关部门、属地街道和社区、建设各方主体以及物业服务人等有关各方责任进行明确，着力推动形成齐抓共管的房屋安全管理工作体系。

三是进一步突出了危房和外墙隐患治理等难点问题的处置。《条例（草案）》用专章明确危险房屋解危与应急处置有关要求，明确房屋使用安全责任人是危险房屋解危的责任主体，政府有关部门应向房屋使用安全责任人发出危险房屋督促解危通知书，明确了解危项目的审批、建设、验收管理要求和资金承担主体，对于强化我市危房隐患治理工作具有重要作用。《条例（草案）》同时明确房屋安全责任人应当做好外墙外立面安全的日常检查并在必要时委托安全性检测，对检测发现危及公共安全的要采取解危措施，为我市外墙隐患治理工作提出了明确的路径。

为进一步提高立法质量，城建环保委对前期征集的意见建议做了全面梳理，经专委会研究，建议《条例（草案）》对以下问题再作进一步修改完善：

（一）关于条例约束对象。《条例（草案）》第二条明确“本条例适用于本市行政区域内合法建设并投入使用的房屋使用安全管理活动”，并明确“军队房屋、作为宗教活动场所或者被依法认定为不可移动文物、历史建筑的房屋，以及西湖风景名胜区范围内房屋的使用安全管理，有关法律、法规另有规定的，适用其规定”。该条款存在三方面问题：一是关于“合法建设并投入使用的房屋”的概念。鉴于我市部分现状房屋确因各种历史原因，不一定依法办理相关手续，而该部分房屋大多建成年代久远、易产生安全隐患，应该是日常监管的重点。建议将适用范围调整为所有既有房屋。二是关于传统民居的使用安全管理。条例仅将依法认定的不可移动文物和历史建筑的房屋作为特例进行管理。但传统民居等未纳入文物管理，也不属于历史建筑的房屋，由于其也有一定的特殊保护要求，不宜参照普通房屋进行安全管理。三是关于西湖风景名胜区内的房屋使用安全管理。西湖风景名胜区内除了历史建筑等以外，尚存大量的居民住宅和农村自建房，建议将该部分房屋的使用安全管理纳入条例约束范围。此外，《条例（草案）》第三十五条涉及违法建筑有关管理要求，鉴于违法建筑认定程序复杂且有专门法规进行约束，建议删除有关内容。

（二）关于本条例与上位法和平行法规的衔接。《条例（草案）》重点围绕房屋使用安全管理行为进行规范和约束，但由于房屋使用安全涉及工程质量问题，建议：一是关于外墙隐患治理，建议进一步与《建设工程质量管理条例》等上位法进行衔接，对外墙隐患治理费用不应“一刀切”由房屋使用安全责任人承担，而应参照本《条例（草案）》第三十一条危房解危费用承担的分类方式，按照隐患产生责任原因进行分类明确，同时要明确在保修期满前应由建设单位负责委托第三方对外墙外立面情况作专门检测。如万泰风华新语小区2014年交付，自2017年起就不断产生外墙脱落问题，经多方协调，最终由项目开发单位和施工单位承担维修费用。二是关于农村房屋装修管理，《条例（草案）》第十七条对农村房屋装修登记提出明确要求，但考虑到房屋建设和装修的专业性，村民委员会不具备鉴定违反装修规定行为的能力，要进一步与《杭州市乡村建设条例》关于农村工匠管理的相关内容进行衔接，从源头上强化对农村房屋建设质量和装修行为的日常管理。三是关于违规装修。《条例（草案）》第十五条明确了装修禁止行为，但该条款前两项为省条例明确的禁止事项，第三项为《杭州市物业条例》明确的禁止事项，同时《条例（草案）》第四十四条提出的罚则与省条例相关内容不完全一致，易导致法律适用冲突，建议进一步研究有关条款的可行性和必要性。

（三）关于房屋使用安全管理职责划分。一是要进一步明晰部门工作职责。《条例（草案）》第五条明确“区、县（市）住房城乡建设主管部门负责本辖区内房屋使用安全的监督管理工作。” 第六条明确“居（村）民委员会应当协助乡镇人民政府、街道办事处开展房屋使用安全监督管理相关工作 ”，相关职责的表述均为“房屋使用安全监督管理工作”，建议主管部门职责和属地职责应当有所区别，避免出现职责不清、推诿塞责的情况。 同时外墙隐患治理涉及居民生命财产安全、涉及城市整体形象，社会影响面广、群众敏感度高、工作内容复杂、资金需求庞大，建议《条例（草案）》第五条进一步补充明确该项工作的具体牵头责任单位。二是要进一步研究属地责任落实的可行性。《条例（草案）》第六条明确“乡镇人民政府、街道办事处应当对辖区内房屋使用安全实行网格化动态管理”，在前期征集意见中，乡镇街道和社区等部门普遍反映不具备相应的管理能力和人员力量，建议结合基层减负有关要求，进一步优化基层属地有关责任。三是关于隐患排查职责。《条例（草案）》第三十五条明确“区、县（市）人民政府应当组织住房城乡建设和其他相关部门以及乡镇人民政府、街道办事处每五年至少进行一次房屋安全隐患排查”，结合工作实际，建议对于有物业管理的小区，可以由相关物业服务企业承担其外立面及危房等隐患排查工作。

（四）关于房屋安全管理的资金保障。《条例（草案）》第十条虽明确“房屋使用安全责任人履行本条规定责任所需费用，符合住房公积金、物业专项维修资金、物业保修金和业主共有收入等资金使用规定的，可以申请使用，相关部门应当予以支持”，但需考虑两方面因素：一是相关资金本身总额不高，对涉及外墙隐患治理等大规模维修费用难以承担，二是相关资金使用程序复杂，从我市近年来有关物业维修基金等使用情况看，相关费用使用比例一直较低，难以及时应对突发风险等问题。建议：一是对采用外墙砖、外墙外保温等当前已明令禁止或淘汰使用工艺的项目，造成的外墙脱落问题，应由政府统筹研究解决；对于因施工质量引起的安全隐患问题，应区分保修期内和保修期外，分别研究明确相关隐患治理的资金承担主体。二是对于建成年代较长，确因自然老化等因素造成的外墙脱落等问题，要进一步研究将其改造工程统一纳入老旧小区更新改造范围，由政府、相关企业、居民个人共同承担的模式解决资金问题。三是对不符合规定情形，无法使用公积金、物业维修基金等情形的，要进一步研究明确资金承担方式。四是要设定兜底条款，对个人确实无力承担相关费用，或无法确定责任主体、无法协商一致的情形，要确保落实房屋安全隐患治理的应急资金。

（五）其他意见。一是关于危房治理的责任承担主体。代表普遍认为危房治理和外墙隐患治理的主体责任全部由房屋使用安全责任人，即房屋所有权人承担不够合理，实际可操作性也不强。二是关于外墙隐患治理的工作机制。《条例（草案）》第二十三条明确外墙外立面需要进行安全性检测的情形，第二十四条明确对于危及公共安全的要向房屋安全责任人发出隐患排危通知书，但外墙隐患治理工作具体如何推进的相关工作机制还不够明确，对于外墙脱落等具体问题的处置工作指导性还不够足。三是关于对第三方鉴定和检测机构的监督管理。《条例（草案）》第二十二条要求在房屋安全鉴定报告中确定房屋危险等级，第二十四条要求提供真实、准确的外墙外立面安全性检测报告。由于相关鉴定报告或检测报告涉及后续维修责任划分、费用承担等一系列问题，建议进一步明确房屋安全鉴定报告和外墙安全性检测报告中应明确造成房屋结构存在危险、外墙外立面产生隐患问题的具体原因，且由相关鉴定或检测机构对报告准确性负责。同时要进一步明确对第三方机构的监督手段，避免相关机构出具虚假报告。四是关于危房改造。《条例（草案）》第二十八条明确“区、县（市）人民政府应当优先将成片危险房屋改造纳入城市更新等城乡建设项目”。建议进一步明确成片危房治理应结合城市中心城区人口疏散、交通拥堵治理、城市环境品质提升、公共服务配套设施补齐等工作统筹纳入城市更新项目。五是关于条例的刚性约束。如《条例（草案）》第十一条要求物业服务人及时向主管部门报告违反安全行为，第二十二条要求房屋安全鉴定机构立即报告房屋存在倒塌等现实危险情形，第二十四条要求检测机构应当立即报告外墙外立面危及公共安全的情形，但对于未按要求报告的情形，《条例（草案）》未明确处理机制，条例刚性约束不足。

三、部分条款的具体修改建议

结合前期征集到的意见建议，经梳理，对部分条文具体修改建议如下：

1.第三条第一款，建议修改为：……是指为保障房屋建筑结构和功能安全而进行的各类管理活动。

2.第五条第二款，建议修改为：……督促房屋使用安全责任人开展房屋安全检查和隐患治理…… 。

3.第八条，建议修改为：市房产主管部门应当建立全市统一的房屋使用安全管理信息系统，在2年内完成既有房屋使用安全信息归集及共享，并与新建房屋同步纳入全市一体化智能化房屋安全管理公共数据平台，实现对房屋使用安全的全生命周期、全环节、全流程数字化管理。

4.建议将第九条第一款调整至第三条第四款。

5.第十条第二项，建议修改为：对危险房屋及时采取封闭停用、维修加固或者依法拆除重建等解危措施；

6.第十二条第二款，建议增加：建设单位已注销或被吊销的，其责任承担，依照法律规定执行。

7.第十三条第三款，建议修改为：应当按照《浙江省房屋使用安全管理条例》的规定如实填报相关房屋安全信息。

8.第十八条第一款，建议修改为：……建设单位还应当在施工前实地调查周边在建工程情况、周边建筑的基础和主体结构情况、周边地下空间利用及地下管线等情况。

9.第十九条第三款，建议增加：市白蚁防治机构应当加强公共空间内白蚁防治工作。对通过各种渠道收集的公共空间内蚁害问题应及时予以处置。

10.第二十一条，增加一款：达到设计使用年限的房屋，应由房屋所在街道（乡镇）政府，委托专业机构进行房屋安全鉴定并根据鉴定结果进行处置。

11.第二十二条第一款，建议修改为：涉及确定房屋危险性等级为C级和D级的，房屋安全鉴定机构在出具鉴定报告时，应当及时告知委托人并同步向区、县（市）住房城乡建设主管部门报送鉴定委托书或者合同相关信息，并确认房屋坐落信息。

12.第二十二条第二款，建议增加：鉴定机构弄虚作假的，应依法承担责任直至追究刑事责任。

13.第二十二条，建议增加一款：由政府委托进行房屋安全鉴定且鉴定结论为危险房屋需拆除的，房屋所有权人或产权人可以要求重新委托第三方单位进行鉴定。

14.第二十六条第一款，建议修改为：……对危险房屋采取维修加固、拆除、封闭停用、重建等解危措施，或经房屋所有权人同意后纳入政府统一实施的成片改造范围。

15.第二十六条第二款，建议修改为：区分所有权的房屋经鉴定为危险房屋，鉴定结论认为没有立即发生房屋安全事故等现实危险的，……

16.第二十八条，建议增加一款：区、县（市）人民政府可以指定危房所在区域的乡镇人民政府、街道办事处或者承担相应职责的部门具体承担危险房屋解危具体工作，并经80%以上的房产所有权人同意，委托有相应资质的代建单位进行解危项目的建设管理。

17.第二十九条第二款，建议修改为：维修加固施工完成后，经复核鉴定仍属于危险房屋的，应依法追究有关单位和人员责任，并按照要求继续实施解危工作。

18.第三十条第三款，建议修改为：市住房保障主管部门应会同市规划和自然资源、建设等部门，结合实际依法制定国有土地上危险房屋维修加固和拆除重建的建设审批管理具体规范。

18.第三十条，建议增加一款：危险房屋维修加固和拆除后实施重建的，房屋所有权人或产权单位应当依法办理建设审批手续。

19.第三十一条，建议增加一款：对符合本条第（一）项情形，但房屋使用安全责任人确实无力承担解危费用的，属地政府应对解危费用予以适当补助。

20.第三十三条第二款，建议修改为：区、县（市）住房城乡建设主管部门、其他相关部门和乡镇人民政府、街道办事处发现房屋存在地基严重塌陷、结构坍塌等现实危险的……

21.第三十四条，建议修改为：各级人民政府组织实施房屋使用安全应急处置预案时……

22.第三十五条第一款，建议修改为：乡镇人民政府、街道办事处应组织相关物业服务企业或物业使用安全责任人每五年至少进行一次房屋安全隐患排查，对房龄超过30年的房屋及已有安全隐患报告的房屋应适当增加隐患排查频次。

23.第三十六条第二款，建议对纳入清册的房屋作具体说明。

24.第三十八条，建议修改为：市住房保障主管部门……，市城乡建设主管部门。（相应修改全文关于房产部门的表述）

25.第四十条第二款，建议对“属于本部门职责范围内的事项”作列举式表述。

综上所述，城建环保委员会认为，该《条例（草案）》立法指导思想明确，依据充分，比较符合我市实际，具有一定针对性和可操作性。建议将《条例（草案）》提请市十四届人大常委会第 次会议审议。

以上报告，请予审议。