（2024年8月 日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第十九次会议上）
杭州市人民政府
主任、副主任、秘书长、各位委员：
根据会议安排，我代表市政府报告《杭州市居家养老服务条例》贯彻实施情况。
一、基本情况
自2020年《杭州市居家养老服务条例》实施以来，杭州市全面贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，以满足老年人需求为出发点和落脚点，以构建多层次居家养老服务体系为目标，以深化改革、创新体制为动力，推动养老服务高质量发展，奋力打造“幸福颐养”杭州样本。目前，我市在居家养老服务设施数量、持证养老护理员占比、养老服务领军企业数量等方面，均位居全省第一，居家养老服务体系建设成果斐然。近年来，我市四个地区的养老服务获省政府督查激励，杭州养老服务体系建设获国务院督查激励，相关工作获全国居家和社区养老服务改革试点工作优秀案例，两次入选全省高质量发展建设共同富裕示范区最佳实践，养老服务质量满意度在全国公共服务质量监测中位列副省级城市首位。
（一）建立健全法规制度体系，全力保障居家养老服务可持续发展。强化居家养老服务要素集成，推动顶层设计和政策引领。一是健全居家养老服务政策体系。2020年以来，我市出台了《杭州市居家养老服务条例》《杭州市居家养老服务用房配建实施办法》《杭州市养老服务设施布局专项规划》等一系列促进养老服务发展的规章制度，并以市政府办公厅名义印发《贯彻落实〈杭州市居家养老服务条例〉的实施意见》，配套制订了养老服务电子津贴、机构护理补贴、老年食堂建设等“1+X”系列配套文件，养老服务工作连续6年列入市政府民生实事项目，推动各区、县（市）“老有康养”公共服务优享工程全覆盖。二是加大资金保障支持力度。2021—2023年，全市养老服务资金年均投入9亿元，其中市本级年均投入约2亿元；福彩公益金收入共计8.95亿元，其中6.05亿元用于居家养老服务，占总量的68%，为我市居家养老服务持续、协调、快速、全面发展提供了有力支撑。三是健全优化资金补助政策。出台养老服务资金补助办法，新设社会办养老机构综合补助，根据入住老人自理能力等给予机构每人每月210-600元不等的补助。动态调整高龄津贴制度，为80周岁以上高龄老人发放60-800元的高龄津贴。制定失能老年人入住养老服务机构护理补贴制度，对在社会办养老机构或居家养老服务机构进行全托服务的中度、重度失能老年人，给予600元/月的护理补贴，累计已有2500余名老人享受政策。
（二）加强居家养老设施建设，配齐建强“家门口”养老服务矩阵。着力推动“设施跟着老人走”“服务跟着老人走”。一是高标准建设居家养老服务设施。以《杭州市居家养老服务用房配建实施办法》和《杭州市已建成住宅小区居家养老服务用房配建工作方案》为导引，以社区为载体实现资源嵌入和功能嵌入，通过新建扩建、腾挪改造、共建共享等多种方式，建成街社两级居家养老服务中心2950家，提供日托、全托、助餐、上门服务等各类专业化养老服务，打造“幸福荟”“幸福邻里坊”“阳光老人家”等一批品牌矩阵，为老年人提供集成式养老服务。2021年至今，全市共配建居家养老服务用房面积总计21.26万平方米，建成移交养老服务用房面积16.81万平方米，全市老旧小区改造中累计新增养老服务场所2.3万平方米。2022年10月1日前，针对已建成住宅小区，共补足养老服务圈317个，面积近10万平方米。二是紧贴适老化需求开展无障碍设施改造。全市通过旧改已同步推进小区无障碍设施及适老化改造4012处，推动12轮城市侧无障碍硬件问题大排查、大整改，累计整改问题14万余件。积极解决老人上下楼难的痛点，推进既有多层住宅加装电梯“能改尽改、愿改就改”，全市累计加装电梯6253台，组建190支加梯“帮帮团”，已有36个小区实现加装电梯全覆盖，占全市加装电梯总数的25%，惠及居民超7万户，相关经验做法被住建部全国推广。三是持续推进老年人家庭适老化改造。在全省率先开展困难老年人家庭“一户一策”适老化改造，重点解决老年人如厕洗澡、起居行走、康复护理等最基本、最迫切的需求，截至2023年底，累计完成改造6300余户，相关做法得到民政部全国推广，中央电视台两次专题采访并介绍杭州居家适老化改造经验做法。
（三）扩大居家养老服务供给，着力构建普惠优享服务机制。从服务人群和需求清单入手，全面打造“15分钟居家养老服务圈”。一是创新“重阳分”制度扩大服务供给。在全国率先推出“重阳分”，出台《杭州市养老服务电子津贴制度的实施意见》，设立养老服务专户，将养老服务补贴打入老年人社保卡（市民卡），其中，低保、低边等特殊困难家庭重度、中度失能老年人分别给予每人每月1820元、1330元电子津贴，高龄老人给予每人每月40-100元电子津贴，可用于居家养老上门服务、机构床位费、护理费等。截至目前，全市累计发放重阳分超13亿元，惠及老年人40余万。二是发展老年助餐解决急难愁盼问题。聚焦老年人最关心的吃饭问题，大力推进老年助餐服务，形成“中央厨房+中心食堂+助餐点”、移动餐车、志愿送餐或邻里互助等多元模式，为老年人提供方便实惠的助餐服务。创新推出“全城通”智慧助餐服务，打破户籍限制，根据年龄段为老年人提供5-8折不等的优惠，推动“全城通吃、优惠通享”。目前，全市已建成老年食堂（助餐点）2209个，其中接入“全城通”超1400家。三是不断加强居家养老服务力量。积极培育护理员队伍，出台持证养老护理员岗位津贴制度，按不同技术等级给予每人每月300-1200元不等的岗位津贴，引导、鼓励高校和中职学校毕业生从事养老服务工作，为符合条件的毕业生发放3-5万元不等的入职奖补，全市每万老年人拥有持证养老护理员数达27人。充分发挥街道（乡镇）和基层村社作用，落实好居家社区探访制度，指导各地有效配备养老顾问及助老员，形成网格走访、“五色探访”等机制，为老年人提供探访关爱服务。四是广泛组织互助养老志愿服务。持续举办“为老十助”等品牌性助老志愿服务活动，建立为老志愿服务队伍1308支，涌现出“武林大妈”等一批优秀老年志愿服务组织，今年以来已开展为老志愿服务活动2989场，服务时长65404小时。如滨江区推出“多代同楼”陪伴性养老服务项目，得到中央电视台以及日本、英国等国际媒体广泛宣传报道。
（四）强化资源共建共享，推动医康养护一体融合发展。推动医疗健康服务和养老服务资源有序共享，医养结合服务能力明显提升。一是夯实基层医疗服务。持续规范和深化基本公共卫生服务项目、家庭医生签约服务“同网格”管理，2021—2023年累计开设家庭病床27228张，为159万余老年人建立个人电子健康档案。积极推进慢病一体化门诊建设，建成慢病一体化门诊115家，开具健康处方271.31万人次。提高康复护理床位占比，全市每千名老年人医疗机构康复护理床位数达5.5张以上。完善“固定+流动”乡村基层医疗卫生服务体系，西部区、县（市）共计配备巡回车辆37辆，设置巡回医疗点209个，实现千人以上医疗空白行政村“动态清零”。二是细化医养护融合服务。全市社区卫生服务中心（乡镇卫生院）与居家养老服务中心协议开展上门巡诊、健康管理和健康宣教等医养结合服务。持续鼓励社会力量举办医养结合机构，全市共有医养结合机构84家，总床位29083张，杭州和睦老人公寓（和睦护理院）被国家卫生健康委命名为“全国医养结合示范机构”。开展老年友善医疗机构建设，全市二级及以上综合性医院建立老年医学科比例达90%以上。《医养护一体化签约服务杭州模式》收录入国家卫健委基层卫生年鉴。三是稳步推进长期护理保险试点工作。指导桐庐县深化长期护理保险试点工作，截至2023年12月底，桐庐县长期护理保险参保人数41.26万人，累计享受待遇人数6022人，支付金额达9441万元；在淳安县开展商业化长期护理保险试点工作，参保人数达到18.19万人。今年，我市长期护理保险参保人数859万已列为省民生实事项目，将在全市域推行长期护理保险。
（五）培育养老服务市场，不断激发银发经济发展活力。加快构建形成低端有保障、中端有供给、高端有市场的养老服务格局。一是加大养老市场培育力度。积极推广居家养老服务设施社会化、连锁化、品牌化运营模式，由政府提供场地、装修、设施设备等，吸引专业社会力量“拎包入住”，推动优质服务降本增效，培育形成中大金石、钱江养老、在水一方等一批养老领域品牌企业。目前，全市养老机构88%实现社会化运营，镇街级居家养老服务中心90%以上由第三方运营，城市社区老年食堂（助餐点）93%为社会化运营。二是积极发展康养服务产业。按照“整合资源、增加总量，保障基本、全面发展，全市统筹、分区指导”总体策略，加快构建“一带三区多点支撑”健康养老产业，绿康养老、可靠护理等22家单位入选全省康养行业领军企业（机构），占全省总数的50%。省政府批复同意浙江省医疗器械与康复辅具产业园落地杭州。三是加强科技支撑推动智慧养老。发挥杭州数字经济先发优势，推动智慧养老产业发展，建设养老服务数据“驾驶舱”，归集人口、医疗、社保等数据超9亿条，推出“虚拟养老地图”汇集周边养老服务设施，搭建养老服务商城，汇聚全市养老服务资源，入驻为老服务商家300余家，为老年人提供助洁、助餐、助浴等53项“点单式”服务，日均成交逾万单。推出“安居守护”行动，为5400余户独居老人安装“3+X”智慧套件，打通水电气等多部门数据，累计发出预警4.8万次，有效处置率达100%。
（六）加强居家养老工作监管，着力推动服务提质增效。对标提质效、强监管、抓评估，加快养老服务领域信用体系建设。一是加强居家养老服务质量规范。出台《杭州市老年人能力评估管理办法》，明确全市统一评估标准和规范，评估数量，完成全市近200万老年人的自理能力初筛和15.8万老年人的专业评估。制定《杭州市居家养老服务质量规范》，从设施建设、组织建设、服务活动和社会效果四个维度对居家养老服务机构开展等级评定。目前，全市共有五星级居家养老服务中心90家、四星级居家养老服务中心285家。二是建立健全居家养老服务信用监管。建立健全养老服务失信联合惩戒机制并纳入全市信用体系建设框架，完善养老服务综合监管机制，促进养老服务品牌建设。依托杭州市信用联动监管平台做好居家养老服务机构涉企信息归集共享，将“养老机构联合抽查”纳入年度部门联合双随机检查计划，通过“掌上执法端”规范录入检查结果，做到监管留痕、责任可溯。三是强化居家养老服务标准体系建设。针对居家养老服务相关企事业单位开展国际、国家、行业、地方等标准的需求征集，积极在居家养老服务领域推进各级标准的制修订工作。《条例》实施以来，推动《居家养老助餐服务规范》列入国家标准制定计划，先后形成《居家养老服务质量规范》《养老机构服务安全基本规范》等地方标准。
二、存在的主要问题
一是农村养老工作依旧存在短板。和城市相比，农村养老设施和服务有效覆盖都还有一定不足。一方面，农村地区集体经济参差不齐，基础较为薄弱，需要政府和社会各方面给予更多关注；另一方面，农村地区地广人稀、居住分散，加上农村老年人收入水平和养老观念等问题，服务供给难成规模，在一定程度上导致了农村养老服务质量不高。
二是一线养老护理人才较为缺乏。作为支撑老年人幸福晚年的重要力量，养老护理人才仍然短缺，特别是一线养老护理队伍存在从业年龄高、流动频率高、心理压力高和薪资待遇低、职业认同低、学历文化低的情况，扩大服务供给关键是提高薪酬待遇，但是提高薪酬待遇意味着服务成本增加，专业“缺位”和人才“断层”等问题依旧存在。
三是医养结合服务能力有待提升。尚未建立有效的医疗机构与养老机构、医疗床位服务与养老床位服务间有序互转的评估、运行和监管机制，医养不分、以医代养问题仍然存在。部分医养结合机构存在医务人员职称低、人员流动大、设施设备相对陈旧等问题，老年健康服务专业化能力有待加强。安宁疗护理念不足，临终关怀教育受社会重视程度较低，对疾病终末期开展安宁疗护接受度还不高。
三、下步工作打算
下一步，杭州市将继续在机制创新、载体创新上下功夫，持续认真贯彻落实好《条例》要求，进一步强化“大养老”思维，优化居家养老服务设施布局，加强居家养老服务供给，奋力推进养老领域“两个先行”，全力打造具有杭州辨识度的“家门口幸福养老”模式。
一是深化供给侧改革，做优养老服务布局。抓好《杭州市养老服务设施布局专项规划》落地实施，创新探索推动嵌入式养老机构布局建设，形成身边、家边、周边的“15分钟幸福养老服务圈”。开展养老领域西部公共服务优质提升工程，2024年，市级财政增加预算3899万元，将重点支持西部区、县（市）养老服务体系建设。加快助餐服务品质全域提升与可持续运营，积极培育优质助餐服务品牌，2024年，全市计划新增老年助餐服务点227个，并支持老年食堂向社区食堂转型，在优先保障老年人助餐服务需求的基础上，提供“全龄友好、普惠优享”的便民助餐服务。
二是深化医康养融合，推进老年健康优享。实施社区医养结合能力提升行动，积极做好医养结合示范项目单位培育，深化医疗卫生机构与养老服务机构签约合作，扩大紧密医养联合体试点覆盖面，提高医养结合服务质量。开展医养结合机构服务质量提升行动，加大对医养结合机构的行业监管，推动医养结合机构医疗卫生服务质量提升。推进老年健康服务专项行动，2024年计划完成专项评估16.86万人。实施全市域长期护理保险制度，为符合条件的失能人员提供长期护理服务保障。
三是加强梯队化培养，培育养老人才队伍。优化完善养老护理员相关政策，落实养老护理员岗位津贴，实行护理员等级与岗位津贴挂钩制度。建立多层级的职业技能培训基地。拓宽养老机构护理人员等专业培训渠道，鼓励在高职院校中拓展养老服务与管理相关专业，进一步扩大与养老机构的合作、交流。通过护理员大赛、最美护理员选树等形式，发现、培养一批技术过硬、能力突出的领军人才，不断增强养老护理员的社会认知度和职业荣誉感。
四是迭代数字化场景，创新数智颐养路径。深化数字赋能养老服务集成改革，着力推动“政策找人”“服务找人”。以“小切口、见实效”的思路，持续推广和提升安居守护、智慧助餐、邻里康养等特色应用场景，加强老年人安全监测和健康数据归集，提升应用场景实战实效，形成“线上快响应、线下有支撑、服务零距离”的数智颐养新路径，打造更多优质高效“家门口”养老数字化场景。
以上报告，请予审议。