（2024年8月30日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第十九次会议上）

杭州市人大常委会执法检查组

杭州市人民代表大会常务委员会：

习近平总书记指出，“让所有老年人都能有一个幸福美满的晚年”。实现老有所养，是广大人民群众关心的重大民生问题。为推动《杭州市居家养老服务条例》（以下简称《条例》）有效贯彻实施，市人大常委会执法检查组于今年5月至8月，对全市《条例》贯彻实施情况开展了执法检查。现将有关情况报告如下：

一、执法检查工作情况

市人大常委会成立了由李火林主任担任组长，卢春强副主任担任副组长的执法检查组。主要从五个方面开展工作：一是紧扣《条例》规定，明确检查重点。主任会议审议通过执法检查方案，明确6个方面重点检查内容。要求政府相关部门对照《条例》要求，结合职责开展自查，提高检查精准性。二是多方联动，增强监督合力。部分区、县（市）人大常委会将《条例》执法检查列入今年监督工作，同步开展执法检查并形成执法检查报告。三是畅通渠道，践行全过程人民民主。组织部分人大代表、专家学者、社会组织和养老机构负责人参与执法检查，赴代表联络站广泛听取各方意见，有效汇聚各方意见和诉求。四是深入查找问题，实施闭环监督。针对《条例》实施的重点难点问题及执法检查中发现的问题，及时反馈政府相关职能部门，监督推进整改，使执法检查更具有针对性。五是将执法检查与普法宣传相结合。市和区、县（市）人大常委会加强对政府相关部门工作人员、养老服务从业人员学法知法用法的督促，同步做好《条例》的宣传贯彻。

二、《条例》贯彻实施情况

从执法检查情况看，全市各级政府及相关部门高度重视《条例》的贯彻落实，着力提高养老服务供给能力和水平，加快构建完善基本养老服务体系，打造了“家门口幸福养老”杭州品牌，多项养老服务工作走在全国前列。主要体现在以下五个方面：

（一）养老服务保障工作体制机制进一步健全。一是强化组织协调。建立以市委组织部长任组长的养老服务体系建设工作领导小组，成立市政府分管领导挂帅的“浙里康养（老有康养）”工作专班，形成党委政府统筹、民政牵头、部门联动的全方位协同工作机制。二是编制相关规划。编制《杭州市养老服务业发展“十四五”规划》《杭州市养老服务设施布局专项规划》。连续6年将养老服务工作列入市政府民生实事项目，并纳入大党建考核和市政府目标考核。三是加强制度供给。印发《贯彻落实〈杭州市居家养老服务条例〉的实施意见》，民政、财政、卫健、房管等部门相继出台配套文件，形成了“1+1+X”居家养老服务政策体系，增强了《条例》的可操作性。

（二）养老服务保障基础设施建设进一步完善。一是强化养老服务设施规划引领。发布新一轮《杭州市养老服务设施布局专项规划》，明确2025年至2035年养老服务设施规划目标、配建指标、配置指引等，着力解决我市养老服务设施建设总量不足、空间分布不合理、建设标准偏低等问题。二是全力落实养老服务基础设施配建。截至目前，全市累计建成街社居家养老服务中心2950家、老年食堂（助餐点）2209个；配建居家养老服务用房21.26万方；通过老旧小区改造新增养老服务场所2.3万方；已建成补足养老服务圈317个，面积近10万方。三是加强适老无障碍设施建设。累计完成困难老年人家庭“一户一策”适老化改造6300余户。推动老旧小区住宅加装电梯民生实事与涉老工作相结合，惠及居民超7万户。

（三）居家养老服务供给进一步加强。一是在服务供给方面。将《条例》规定的养老服务小时数按照市场服务价格转化为电子津贴“重阳分”打入老年人社保卡。对计划生育特殊家庭、低保低边家庭、支出型贫困家庭中的失能失智老年人，重度、中度的分别给予每人每月1820元、1330元电子津贴；对80周岁以上高龄老年人给予每人每月40元-100元电子津贴，可用于居家养老上门服务、养老服务机构床位费、护理费等。截至目前，全市已累计发放重阳分超13亿元，惠及40余万老年人。二是在老年人助餐方面。创新推出“全城通”智慧助餐服务，打破户籍限制，推动“全城通吃、优惠通享”，大力推进老年助餐服务，形成“中央厨房+中心食堂+助餐点”、移动餐车、志愿送餐、邻里互助等多元模式，为老年人提供方便实惠的助餐服务。三是在专业照护服务方面。连续三年将认知障碍照护专区床位建设列入市政府民生实事项目。截至目前，全市设立专区床位的养老机构已超过80家，累计建设专区床位近4000张。四是在智慧养老服务方面。全面打造“智慧助餐”“安居守护”“邻里康养”三大应用场景，推动实现全龄段老人“家门口”享受“一站式”养老服务。通过养老服务商城汇聚全市养老服务资源，为老年人提供助洁、助餐、助浴等53项“点单式”服务，日均成交逾万单。

（四）医养结合水平进一步提升。一是夯实基层医疗服务网络。建立医养护一体化健康服务平台，做实做细家庭医生签约服务，2021—2023年累计开设家庭病床27228张。将医疗机构为60周岁以上患者上门医疗服务期间发生的相关费用纳入医保支付。二是细化医养护签约服务。全市社区卫生服务中心与居家养老服务中心协议开展医养结合服务，推出个性化签约服务包共68种，积极推进慢病长处方、智慧“云药房”以及夜间门（急）诊服务，满足辖区老年人夜间常见病、慢性病的就医配药及转诊服务需求。三是稳步推进长期护理保险工作。在桐庐县长期护理保险试点和淳安县开展商业化长期护理保险试点工作基础上，今年我市长期护理保险参保人数859万已列为民生实事项目。

（五）激励保障力度进一步加大。一是强化财政供给保障。2021—2023年，全市养老服务资金年均投入9亿元；社会福彩公益金收入8.95亿元，其中6.05亿元用于养老服务相关支出，占比为67.5%；市级财政每年安排养老服务资金预算约2亿元。二是优化资金补助。对在社会办养老机构或居家养老服务机构进行全托服务的中度、重度失能老年人，给予600元/月的护理补贴；对新设社会办养老机构根据入住老人自理能力等级给予机构每人每月210元-600元不等的补助。三是加强养老服务队伍建设。对符合条件考取职业技能等级证书的养老护理员，实行1000元-3000元不等的培训补贴。落实养老服务专业人员入职奖补政策，高校和中职学校毕业生从事养老服务工作，可申请3-5万元不等的入职奖补。开展订单式培训，累计为1180余名养老护理员开展等级和技能培训。

三、《条例》实施中存在的问题

虽然我市贯彻落实《条例》和养老服务体系总体情况较好，但执法检查发现，《条例》贯彻实施中仍然存在一些困难和问题。

（一）养老服务保障体制机制有待完善。《条例》第五、六、七、八条列举了各级政府和部门相关工作职责，以及村（居）民委员会的工作要求，但检查发现：一是规划制定不够及时。部分区（县、市）仍未出台当地的养老服务体系建设规划，与之配套的各项工作方案也未形成，影响工作统筹推进。二是未有效形成部门工作合力。各部门在相关政策的制定和实施过程中，多从自身职能出发，与其他部门政策的衔接不够，相互协同和合作还有待提高。三是宣传不够到位。《条例》规定的居家养老服务内容知晓度不够高，有的老人和家属对居家养老服务还停留在家政服务的认知上，有的不了解自己是否可以享受优惠政策。

（二）养老服务设施建设尚有差距。一是养老服务用房未完全配置到位。《条例》第十一条对住宅小区居家养老服务配套用房建筑面积作了明确规定，并要求《条例》施行后两年内配置到位。但是，目前全市仍有部分住宅小区未达配置标准，如某区2019年前建设的74个城市社区中仍有17个无建设场地。二是部分用房设施不能满足需要。如有的二层以上的居家养老服务用房没有设置电梯或无障碍设施；有的则由其它用房资源拼凑整合，房屋存在采光不足、通风不畅、设计不合理、适用性不强等问题。三是养老空间拓展路径还有障碍。《条例》第十四条要求区、县（市）政府积极利用公共服务设施和社区配套设施用于居家养老服务。但是，目前小区改扩建配套用房用于居家养老服务除列入旧改项目的外，难以办理产权证；企事业单位将其名下闲置资产无偿或低偿供社区使用也有政策障碍。

（三）养老服务城乡发展差距较为明显。与主城区相比，我市农村地区居家养老服务还面临不少问题。主要表现在：一是农村老年人收入普遍偏低。农村老年人以城乡居民基本养老保险（含新农保）作为养老金来源的占大多数，城乡居民基本养老金远低于城镇职工基本养老金，两者养老保障待遇差距较大。收入水平整体偏低成为大部分农村老年人养老面临的最主要问题。二是居家养老服务供给不足。目前90%以上农村老年人选择居家养老，但居家养老服务供给存在与需求不匹配问题。长期以来，农村居家养老主要针对孤寡、低保等特定老年人群提供兜底性生活保障供给，其他农村老年人多处于自然状态，基本养老服务供给不足。三是养老服务机构服务质量不高。农村地区地域辽阔，老年人口居住相对分散，服务供给难成规模，加上农村老年人收入偏低和养老观念、地理方位等原因，对于收费养老服务需求不高，资金缺乏、人才短缺等问题长期存在，这在一定程度上抑制了农村养老服务机构的发展。部分居家养老服务中心不能有效运行，养老机构和助餐点等设施利用率不高，养老服务整体质量明显弱于中心城区。

（四）养老服务社会化水平有待提升。与《条例》第三、四章的要求相比，本市养老服务社会化水平还有提升空间。一是服务机构布局还需优化。养老服务机构分布与老年人群体分布结合不够紧密，一些地方的机构养老床位供需明显失衡，中心城区普惠型高性价比的机构“一床难求”；城郊乡村机构空置率高，出现“一人难留”现象。二是医养结合不够紧密。大部分养老机构缺乏有效的医疗服务能力，有的虽设置了医务室但也仅以常规配送药为主，急救、大病和疑难病诊疗能力弱，无法满足老年人更进一步的医疗需求。医疗机构主动参与的意愿不强、积极性不高。全市尚未建立有效的医疗机构与养老机构、医疗床位服务与养老床位服务间有序互转的评估、运行和监管机制。三是居家养老服务中心总体建设水平不高。全市已建成镇街、村社两级居家养老服务中心2950家，其中建设水平较好的五星级和四星级居家养老服务中心分别为90家和285家，仅占总数的12.7%。四是养老服务监管还需进一步强化。养老服务综合监管的机制还需完善，各部门的监管合力还要加强。长期以来，养老机构由民政部门监督管理，医疗机构由卫生健康、医疗保障等部门监督管理，医养分设、各管一块，政策融合、资源整合不够，医疗和养老边界不清、以医代养问题仍然存在。基层在监管执法队伍建设、力量配备方面与工作任务还不相适应。

（五）养老服务人才队伍严重短缺。《条例》第三十三、三十四条对养老服务队伍建设作了相应规定，但检查发现：一是养老服务工作人员力量不足。《条例》第三十三条要求，街道和乡镇人民政府应当安排一定比例的居家养老服务工作人员从事养老咨询和指导服务工作，但囿于目前基层的工作力量不足、日常工作任务繁重、缺少专门资金等原因，还难以完全实现。二是养老护理员队伍专业水平低。从业人员文化程度较低、专业性和职业性较弱，大部分养老机构只能聘用年龄较大的农村进城务工人员作为护理员。从业者多为“4050”人员，有的甚至在60岁以上，本身就是老年人。现有护理人员“半路出家”居多，缺少养老服务和护理技能，日常养老服务和护理主要凭生活经验和实践积累，服务范围局限。三是行业吸引力不强。养老护理工作强度大，薪资水平低，职业稳定性和社会认同感不高，发展空间有限，造成护理人员和管理人才流动频繁，绝大多数年轻人和专业人员不愿从事这个行业，“招人难、留人难”现象普遍存在。

四、进一步推动《条例》贯彻实施的建议

党的二十届三中全会指出，要积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制；优化基本养老服务供给，促进医养结合。新形势新任务对居家养老服务工作提出了更新更高要求。为更好地推动《条例》贯彻实施，执法检查组提出以下建议：

（一）依法落实责任，确保《条例》贯彻实施。一是强化责任落实。市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）及有关部门要对照《条例》规定，夯实管理和服务职责，切实形成工作合力，特别是《条例》有明确数量标准的规定要确保完成。二是注重政策的协同性。《条例》贯彻实施涉及多个部门，要保持不同部门养老服务政策的连贯性与衔接性，在制定新政策时，要把各个部门对养老服务事业的调整内容考虑在内，进行全方位对接，提升政策的协同性和精准度。三是强化财政保障。健全与居家养老服务发展需求、与老年人口增长、与经济社会发展水平相适应的财政投入增长机制，加大对农村地区、困残老人的投入力度，不断提升相关项目资金的使用绩效。四是抓好《条例》的宣传贯彻。广泛开辟宣传渠道，通过网络、电视、电台、报纸以及网格化管理等途径，广泛开展养老服务公益宣传，提高社会对居家养老的认知，传播居家养老的各类政策信息及服务内容。

（二）完善养老服务体系，提升服务供给效能。一是优化服务设施布局。落实“机构跟着老人走”原则，进一步完善居家养老服务中心、站点的布局，推进居家养老服务布点优化工作。拓展乡镇（街道）居家养老服务中心的功能，使中心设施更加体现多功能、复合型、一站式和互联互通。二是提供适配性居家养老服务。对居家养老的特殊困难老人，通过“政府购买服务”的形式提供基础性服务；对有一定经济能力的居家老年人，及时了解掌握需求信息，通过“个人购买服务”的形式，区别情况提供有偿服务或低偿服务，满足不同层次的养老需求，提高服务精准度。三是大力发展农村养老服务。要多样化途径发展壮大村集体经济，不断提高农村老年人收入水平。加大农村养老服务的投入力度，鼓励村集体经济收益用于发展农村养老服务，高质量建设一批村级养老服务点。支持区、县（市）和街道（乡镇）进一步探索符合农村特点的养老模式，有针对性地解决农村养老服务的需求。四是拓展智慧养老应用。以“智慧助餐”“安居守护”“邻里康养”三大应用场景为基础，充分利用数字化手段推进政府资源、社会服务与老年人服务需求对接，提升基层养老服务机构的智慧化水平。逐步探索完善养老服务全周期智慧化智能化管理，全面提升养老服务监管绩效。

（三）推动市场化发展，满足多元化需求。一是鼓励和引导社会资本参与。坚持政府主导和社会参与双向并进，引导各类市场化主体或社会力量参与居家养老服务。优化经营环境，落实民营养老服务机构在用人、用能、用地等方面支持政策，激发各类服务主体内生活力。二是培树居家养老服务品牌。推进机构养老和居家养老有机融合，为老年人就近养老提供专业化、个性化、便利化的养老服务。鼓励居家养老服务机构发展连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式，发挥其在提升居家养老服务专业化、标准化水平方面的示范引领作用，增强养老服务精准性、契合性和可持续性。三是加强人才队伍建设。强化养老护理员职业技能等级培训，将职业技能等级与工资收入、服务价格等挂钩，确保养老服务人员“招得到、留得住、干得好”，吸引更多高素质人员从事养老服务工作。扶持和发展各类志愿者组织、社会组织共同参与居家养老服务活动。四是加强养老服务监管。要研究基层养老服务的行政执法力量和行业监管力量配置要求，依法开展对各项养老服务的监管和执法，确保养老服务的安全和质量，切实维护老年人合法权益。

（四）推进医养深度融合，保障老年人健康需求。一是深入医养结合发掘基层医疗资源。深入发掘利用基层医疗资源，推进城乡医疗卫生资源均衡配置和基本医疗卫生服务均等化，鼓励公立医院、基层卫生服务中心和养老机构合作，强化医疗卫生与养老服务的衔接。丰富家庭医生签约服务内容，有序推动更多的基本医疗服务上门入户。二是完善养老服务医养结合体系。要切实做实做强养老服务机构医养结合签约服务，提升基层医疗机构康复护理床位比重，鼓励医疗机构延伸开展康复护理服务，完善医护人员多点执业的激励机制，重视医养结合人才培养，切实提升医养结合服务实效。三是持续推进医养机构融合。对已建成的养老机构要推进医疗床位进养老机构、养老床位进医疗机构工作，为老年人实现养老床和医疗床的无缝对接、有效接转，以提高养老和医疗资源利用率。四是实现家庭病养床位互转。积极推进家庭养老照护床位和老年人家庭病床建设。鼓励更多的医疗机构参与家庭病床服务。探索养老机构开设家庭养老床位，为困难老人在家提供养老服务，并根据老人健康状况，实行家庭养老床位和家庭病床有序互转。

以上报告，请予审议。

执法检查发现问题清单

1.规划制定不够及时。部分区（县、市）仍未出台当地的养老服务体系建设规划，与之配套的各项工作方案也未形成。（《条例》第五条）

2.法规宣传不到位。《条例》社会宣传不够，老年人和家属对《条例》规定的居家养老服务内容，特别是不同老年人能够享受的政策知晓度不高。（《条例》第三、九条）

3.居家养老服务用房配置不到位。《条例》要求已建成住宅小区要在《条例》实施两年内配置到位，目前仍有部分小区没有按标准配置。有的用房虽然达到了《条例》规定的面积要求，但适用性不高。部分街道（乡镇）区域性养老服务中心布点落地难。（《条例》第十一、十二条）

4.闲置用房利用还有障碍。按照我市现有规定，未列入旧改项目的社区即使挖掘空间用以改扩建居家养老配套用房，也难以办理产权证开展正常运营。根据省市国资委和财政部门的现有规定，企事业单位将其名下闲置空间资产无偿或低偿提供给社区使用仍存在一定障碍。（《条例》第十三、十四条）

5.部分服务项目电子津贴使用绩效不高。存在养老服务电子津贴使用标准与《条例》规定的服务时长不匹配情况。（《条例》第十六条）

6.农村地区居家养老服务供给不足。农村居家养老主要针对孤寡、低保等特定老年人群提供兜底性生活保障供给，对于其他农村老年人基本养老服务供给不足。居家养老服务中心有效运行率、养老机构和助餐点的设施利用率还不高。

7.医养结合机制不完善。我市尚未建立有效的医疗机构与养老机构、医疗床位服务与养老床位服务间有序互转的评估、运行和监管机制，医养不分、以医代养问题仍然存在。（《条例》第二十四条）

8.职能部门监管需要加强。医疗卫生服务和养老服务的支付边界不够清晰，导致部分医养结合机构将医保基金用于支付养老服务费用。（《条例》第二十五条）

9.养老机构优惠政策落实不到位。养老机构税费、用水、用电、用气、电视、电话、宽带网络等方面优惠政策还没有完全落实到位，且审批手续较为复杂。（《条例》第三十二条）

10.养老服务人才缺乏。一线养老护理员普遍存在学历水平低、收入待遇低、社会地位低、年龄偏大、劳动强度高、流动性高等突出问题。具备医养结合专业技能的护理员紧缺。年轻人从事养老护理工作意愿不强。（《条例》第三十四条）