杭州市人大常委会立法咨询委员会
杭州市人大常委会：
我委于2025年5月13日接受杭州市人大法制委下达的关于《杭州市水上交通条例（草案）》(以下简称《条例(草案)》)的论证任务后，便于5月26日落实了论证人与审定人。经论证人于5月31日-6月2日的论证，立法咨询委员会于6月2日的讨论及随后审定人的审定，现提出本《论证报告》，供审议参考。
目录
●论证法案
●论证范围
●论证依据
●论证参考文件
●论证意见
第一部分总体评价
一、条例制订的必要性和重要性
二、《条例（草案）》内容的合法性
三、《条例（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表达
四、《条例（草案）》的几处主要问题和意见
第二部分《条例（草案）》的具体修改意见
●论证法案
《杭州市水上交通条例（草案）》(以下简称《条例(草案)》
●论证范围
1.条例制订的必要性和重要性如何？
2.本《条例（草案）》的内容与上位法是否抵触？
3.本《条例（草案）》的总体结构与内在逻辑是否明晰？
4.本《条例（草案）》的语言、文字表达是否规范？
5.其他需要论证的事项。
（注：本《条例（草案）》所涉技术性内容不属论证范围）
●论证依据（包括但不限于）
1.《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行，根据1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》和2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正）
2.《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》修正，根据2023年3月13日第十四届全国人民代表大会第一次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第二次修正）
3.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过，1979年7月4日公布，自1980年1月1日起施行，根据1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的若干规定的决议》第一次修正，根据1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第二次修正，根据1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第三次修正，根据2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第四次修正，根据2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉的决定》第五次修正，根据2022年3月11日第十三届全国人民代表大会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第六次修正）
4.《中华人民共和国行政处罚法》（1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过，根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》第一次修正，根据2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》第二次修正 2021年1月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订）
5．《中华人民共和国港口法》（2003年6月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过，根据2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国港口法〉等七部法律的决定》第一次修正，根据2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国会计法>等十一部法律的决定》第二次修正，2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国电力法〉等四部法律的决定》第三次修正）
6. 《中华人民共和国航道法》（2014年12月28日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，根据2016年7月2日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国节约能源法〉等六部法律的决定》修正）
7. 《防止拆船污染环境管理条例》（《2016年1月13日国务院第119次常务会议《国务院关于修改部分行政法规的决定》通过，根据2017年3月1日《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》修订）
8. 《国内水路运输管理条例》（《2016年1月13日国务院第119次常务会议《国务院关于修改部分行政法规的决定》通过，根据2017年3月1日《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》第一次修订，根据2023年7月20日国务院第二次修改》）
9. 《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（2002年6月19日国务院第60次常务会议通过，根据2010年12月29日国务院第138次常务会议《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》第一次修订，2017年3月1日《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》第二次修订，2019年3月2日《国务院关于修改部分行政法规的决定》第三次修正）
10. 《中华人民共和国航道管理条例》（2008年12月27《国务院关于修改〈中华人民共和国航道管理条例〉的决定》通过修订）
11. 《中华人民共和国航标条例》（2010年12月29日国务院第138次常务会议《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》通过修订）
12. 《中华人民共和国船舶登记条例》（2014年7月9日国务院第54次常务会议《国务院关于修改部分行政法规的决定》通过修订）
13. 《浙江省水上交通安全管理条例》（2015年5月27日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过，根据2021年11月25日浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第三十二次会议《关于修改〈浙江省水上交通安全管理条例〉的决定》修正）
14. 《浙江省港口管理条例》（2007年5月25日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，根据2020年11月27日浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二十五次会议《关于修改〈浙江省港口管理条例〉等七件地方性法规的决定》修正）
●论证参考文件（包括但不限于）
1.《立法技术规范（试行）（一）》（全国人大法工委2009年10月26日发布）
2.《立法技术规范（试行）（二）》（全国人大法工委2011年1月30日发布）
3.《杭州市立法条例》（2016年2月5日杭州市第十二届人民代表大会第六次会议通过，自2016年5月1日起施行）
4.《港口岸线使用审批管理办法》（2012年5月22日交通运输部国家发展改革委令2012年第6号公布，根据2018年5月3日《交通运输部国家发展改革委关于修改〈港口岸线使用审批管理办法〉的决定》第一次修订，根据2021年12月23日《交通运输部国家发展改革委关于修改〈港口岸线使用审批管理办法〉的决定》第二次修订）
5.《湖南省水上交通安全条例》（2017年11月30日湖南省第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过，自2018年1月1日起施行）
6.《重庆市水上交通安全管理条例》（1998年3月28日重庆市第一届人民代表大会常务委员会第八次会议通过，根据2001年5月25日重庆市第一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议《关于修改〈重庆市水上交通安全管理条例〉的决定》第一次修正，根据2010年7月23日重庆市第三届人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改部分地方性法规的决定》第二次修正，2011年11月25日重庆市第三届人民代表大会常务委员会第二十八次会议修订，根据2022年9月28日重庆市第五届人民代表大会常务委员会第三十七次会议《关于修改〈重庆市旅游条例〉等二十三件地方性法规的决定》第三次修正）
7.《徐州市水上交通安全管理条例（草案）》（2013年11月4日征求意见稿）
8.《杭州市水上交通管理条例》（1998年8月22日杭州市第九届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过，1998年10月24日浙江省第九届人民代表大会常务委员会第八次会议批准，根据2008年4月22日杭州市第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议通过2008年8月1日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第五次会议批准的《杭州市人民代表大会常务委员会关于修改〈杭州市水上交通管理条例〉的决定》修正，根据2023年12月29日杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过2024年3月29日浙江省第十四届人民代表大会常务委员会第九次会议批准的《杭州市人民代表大会常务委员会关于修改〈杭州市物业管理条例〉等三件地方性法规的决定》修正）
9.《杭州市水上交通事故处理条例》（1998年8月22日杭州市第九届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过，1998年10月24日浙江省第九届人民代表大会常务委员会第八次会议批准，根据2008年4月22日杭州市第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议通过2008年8月1日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第五次会议批准的《杭州市人民代表大会常务委员会关于修改〈杭州市水上交通管理条例〉的决定》修正，根据2023年12月29日杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过2024年3月29日浙江省第十四届人民代表大会常务委员会第九次会议批准的《杭州市人民代表大会常务委员会关于修改〈杭州市物业管理条例〉等三件地方性法规的决定》修正）
10.《游艇安全管理规定》（中华人民共和国交通运输部于2008年7月22日发布，自2009年1月1日起施行。2023年11月10日，经《中华人民共和国交通运输部令2023年第11号》修订发布实施）
11.《交通运输部办公厅关于规范水路客运船舶船岸靠泊问题的通知》（交办水函〔2023〕492号）
12.《交通运输部关于深化水上交通安全管理改革的意见》（交安监发〔2023〕1号）
13.《工业和信息化部等五部门关于加快邮轮游艇装备及产业发展的实施意见》（工信部联重装〔2022〕101号）
●论证意见
第一部分总体评价
一、《条例（草案）》制订的必要性和重要性
鉴于以下理由，制订本《条例（草案）》十分必要：
（一）随着杭州市经济的持续发展和城市化进程的加快，本市河网交织，水域密布，作为内河主要港口，拥有航道里程2026公里，通航水域589.1平方公里。其中钱塘江、京杭运河等承载了大量货物运输需求，西溪湿地、千岛湖、湘湖等为城市文化和经济发展提供了重要支撑。群众水上休闲游乐活动日益丰富，相关新业态有待规范。为了更好地满足经济社会发展需求，明确水上交通的发展原则、政府职责、部门职责等，为水上交通的高质量发展提供法律保障。
（二）水上交通安全是水上交通管理的核心任务之一。制定本《条例（草案）》可以加强对航道、港口、船舶等的管理，规范船舶航行、停泊和作业行为，防止和减少水上交通事故的发生。同时，《条例（草案）》还明确水上交通安全管理责任，建立健全水上交通安全监管体系，有助于提升水上交通安全保障能力。
（三）杭州市拥有丰富的水资源，水上交通的发展应当与水资源保护和合理利用相结合。制定本《条例（草案）》，可以明确航道、港口等水上交通设施的建设和维护标准，防止因过度开发或不合理利用水资源而对生态环境造成破坏。
上述有关必要性的论述也充分说明了制订本《条例（草案）》的重要性。
二、《条例（草案）》内容的合法性
经查阅和论证,本《条例（草案）》内容大部分具有上位法依据，未见与相关上位法明显抵触之处。但是，少数条款存在与相关上位法有抵触而需要修改的问题。具体说明参见本部分 “第二部分《条例（草案）》的具体修改意见”的相关内容。
三、《条例（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表述
本《条例（草案）》总体结构完整、但在逻辑框架上尚可进一步优化；文字表达总体比较规范，但仍有部分表述较为琐碎和不够准确，需要进一步推敲。具体参见“四、关于《条例（草案）》的几处主要问题”及论证报告第二部分“《条例（草案）》的具体修改意见”。
四、《条例（草案）》的几处主要问题和意见
从总体上说，本《条例（草案）》立法目的明确，内容合法，依据充分。但是，《条例（草案）》仍然存在以下几方面的问题，有待进一步斟酌。
（一）关于《条例（草案）》的框架结构问题
1、现有框架逻辑有待优化，本《条例（草案）》共 二十八个条款，因未设置章节划分，整体呈现出“条款堆砌” 的特征。部分条文存在结构失衡，例如第八条[水上交通安全与秩序管理]是关于“管理”的原则；第五条[发展原则与方向],是关于“整体的水上交通事业发展原则”，但是结合《条例（草案）》全文内容应将原则做出区分，且第五条和第八条两者间缺乏衔接，容易导致 “管理” 与 “发展” 主次不清的问题。
2、建议将条款纳入若干章中，例如将《条例（草案）》分为 “总则”、“特别情况下的管理”、“日常管理”、“法律责任” 四个章节。将第一条至第八条作为总则，明确立法目的与管理范畴；第九条 “三防安全”、第十二条搜救等作为 “特别情况下的管理”专章；第十七条至第二十三条作为 “日常管理”专章；第二十五条至二十七条作为 “法律责任” 专章。并将部分内容进行整合，例如将第十七条涉水游乐活动与第二十三条游艇管理合并，统一规范水上休闲活动管理，避免出现重复表述。
（二）关于文字表达与立法技术上的问题
1、《条例（草案）》的部分表述存在瑕疵。（1）《条例（草案）》存在语义模糊，第十条 “为船舶避让留有合理时间” 中 “合理” 无量化标准，建议改为 “提前 24 小时通报，预留不少于 12 小时避让时间”。（2）《条例（草案）》存在语法疏漏，第十一条 “禁止客船、渡船搭载危险货物” 表述不完整，应明确 “禁止客船、渡船违规搭载危险货物”，避免误读非客船可载运危险货物。（3）《条例（草案）》存在概念混淆：第十八条首次定义 “水上停靠点”，但未明确与《港口法》中 “港口” 的区分，需增加 “本条例所称停靠点不属于《港口法》调整范围”避免违反上位法。
2、从立法技术上，本《条例（草案）》部分条款内容需要进行调整。例如本《条例（草案）》第十八条[停靠点规划]，在一般立法过程中下，习惯将概念放在条文的内容之后,将停靠点的定义移至该条末款进行规定（或第二条之后），更符合立法习惯。再如第二十五至第二十七条是关于法律责任的条款，其处罚顺序也不符合立法习惯，一般的处罚顺序为 “先责令改正，后进行罚款”，更符合《行政处罚法》的一般程序。
（三）关于个别条款的合法性问题
1、《条例（草案）》存在违反上位法的情形。例如第七条市交通运输主管部门负责航道、港口建设管理，违反《航道法》关于省级航道规划主体的规定，改为 “市交通运输主管部门根据上级部门组织实施本市行政区域内航道港口…建设”更为妥当。
2、《条例（草案）》部分条款处罚主体存在争议，例如第二十五至第二十七条对 “船舶经营人或者所有人” 的处罚规定，不符合民事法律责任制度的规则，一般民事法律责任中在无法找到经营者的情况下，再考虑追究所有人的责任。《条例（草案）》笼统的规定对经营人或者所有人来进行处罚，可能会导致出现主体不清晰，责任推诿的情况，不符合立法精神。
（四）关于《条例（草案）》的部门职责方面
1、《条例（草案）》部门职责划分不够明确。第二十一条第二款关于“水上活动区域范围的划定”，这是实践中较难管的一个问题。《浙江省水上交通安全管理条例》第三十五条明确由“海事管理机构、交通运输主管部门、政府确定的负有水上活动安全监督管理职责的部门或者机构划定”，《条例（草案）》的职责分配上，要考虑上位法的规定。
2、《条例（草案）》跨部门协调机制缺失。《条例（草案）》未规定各部门之间的协调机制，如“三防安全”（第九条）涉及交通运输、气象、应急管理等多部门，需明确牵头单位和协作程序。
（五）关于《条例（草案）》与《杭州市水上交通管理条例》、《杭州市水上交通事故处理条例》衔接问题
1、《条例（草案）》规定生效同时废止两部旧条例，但《条例（草案）》未承接原《杭州市水上交通事故处理条例》中船员管理、事故处理等内容，建议增加和补充相关的条例内容，例如“船员管理、事故处理依照国家和省有关规定执行”，让《条例（草案）》的可过渡性更强。
2、《条例（草案）》明确了要废止其他的两个条例，但这个条例全文看下来核心还是“加强管理”，所以名称为《杭州市水上交通管理条例》更符合立法目的。
第二部分《条例（草案）》的具体修改意见
《杭州市水上交通条例（草案）》的审查意见 | |||
序号 | 原条文 | 审查意见 | 建议 |
1 | 第三条[政府职责]市和区、县（市）人民政府应当将水上交通事业纳入国民经济和社会发展计划，协调解决水上交通事业发展中的重大问题，按规定做好水上交通资金保障工作。 | 合理性意见建议：水上交通管理涉及多部门职责，明确协调机制可以避免推诿扯皮，提高管理效率。 | 建议修改为：1、第三条和第四条中，建议进一步明确市和区、县（市）人民政府及相关部门的责任分工，尤其是跨部门协作机制。 2、第三条[政府职责]市和区、县（市）人民政府应当将水上交通事业纳入国民经济和社会发展计划，协调解决水上交通事业发展中的重大问题，应当依法做好水上交通管理服务及资金保障工作。 |
2 | 第四条[部门职责]市交通运输主管部门主管全市水上交通管理工作。 发展和改革、财政、水行政、规划和自然资源、生态环境、城乡建设、农业农村、文化和旅游、气象、体育、综合行政执法等行政部门，依法做好水上交通相关管理工作。 | 合理性意见建议：该条款容易出现一个部门性质错位的一个问题。，那要改成“法律法规授权的部门就很合适了 | 建议修改为：第四条[部门职责]市交通运输主管部门主管全市水上交通管理工作。 法律法规授权的部门依法做好水上交通相关管理工作。 |
3 | 第六条[综合效能提升]市和区、县（市）人民政府应当统筹推进公路与水路、铁路与水路等多式联运，鼓励发展沿海与内河直达运输，支持发展内河集装箱运输，促进我市综合运输效能提升。 | 合理性意见建议：建议完善文字表达。 | 建议修改为：第六条[综合效能提升]市和区、县（市）人民政府应当统筹推进公路、铁路、水路及海运等多个领域多式联运，鼓励发展沿海与内河直达运输，支持发展内河集装箱运输，促进我市综合运输效能提升。 |
4 | 第九条[三防安全]防涌潮、防汛、防台期间，市交通运输主管部门应当根据水文、气象情况发布有关航行警报和信息，并采取限航、禁航等管制措施，维护水上交通安全。 航行于钱塘江的船舶，应当按照国家和省的规定配备相应等级的锚系设备并保持其处于可用状态。涌潮警报发布后，在钱塘江航行、停泊、作业的船舶应采取避潮措施，渡口应当停止使用。 从事港口经营、水路运输或者开展水上活动的经营管理人，应当及时接收气象灾害预警信息，按规定播发灾害性天气警报和气象灾害信息，做好港口、船舶、水上活动的安全管理工作。 | 合理性意见建议：1、建议完善文字表达。2、防台期间，船不能出现，可能会产生舆情，建议加“依法采取限行建行的管制措施”。 | 建议修改为：第九条[三防安全]防潮、防汛、防台期间，市交通运输主管部门应当根据水文、气象情况发布有关航行警报和信息，并依法采取限航、禁航等管制措施，维护水上交通安全。 |
5 | 第十一条[日常安全秩序]船舶应当依法航行、停泊，船舶经营管理人应当规范开展水路旅客运输、普通货物运输和危险货物运输活动。禁止船舶超越规定航区航行，禁止非客船违规载客，禁止客船、渡船搭载危险货物。 | 合理性意见建议：建议完善文字表达。 | 建议修改为：第十一条[日常安全秩序]船舶应当依法航行、停泊，船舶经营管理人应当规范开展水路旅客运输作业、普通货物运输作业和危险货物运输活动作业。禁止船舶超越规定航区航行，禁止非客船违规载客，禁止客船、渡船搭载危险货物。 |
6 | 第十二条[搜救]市和区、县（市）人民政府应当健全水上搜寻救助机制，确定水上搜寻救助力量，完善水上搜寻救助设备，协调水上搜寻救助应急资源，提升水上搜寻救助能力。 | 合理性意见建议：建议完善文字表达。 | 建议修改为：第十二条[搜救]市和区、县（市）人民政府应当建立健全水上搜寻救助机制，确定水上搜寻救助力量，完善水上搜寻救助设备，协调水上搜寻救助应急资源，提升水上搜寻救助能力。 |
7 | 第十八条[停靠点规划]本条例所称的水上停靠点（以下简称停靠点）是指，为了满足群众游览观光、运动休闲等需求而设置的，具有船舶停靠和人员上下功能的固定或者浮动的公共基础设施。 市交通运输主管部门应当依法编制港区规划，将停靠点布局纳入港区规划，并与旅游、体育等专项规划相衔接；确定停靠点布局时应当征求区、县（市）人民政府的意见。 区、县（市）人民政府要求设置停靠点的，应当向市交通运输主管部门提出设置建议。 | 合法性意见建议：该条规定“水上停靠点是指 “用于船舶等靠泊和人员上下等功能”的表述欠妥，未明确指出水上停靠点为港口客运码头以外的客运码头，并且仅服务于客运船舶停靠。 | 建议修改为：第十八条[停靠点规划]本条例所称的水上停靠点（以下简称停靠点）是指，为了满足群众游览观光、运动休闲等需求而设置的，具有“客运船舶停靠和人员上下功能的固定或者浮动的公共基础设施。” |
8 | 第二十条[停靠点管理]市或者区、县（市）人民政府要求设置停靠点的，应当在停靠点建成后确定停靠点的运行管理单位和安全监督管理部门，公布停靠点的靠泊能力。 市交通运输主管部门依法对通航水域内的船舶航行、停泊实施水上交通安全监督管理。 | 在第二十条中，建议补充停靠点运行管理单位的具体职责。建议修改原条文表述为：“区、县（市）人民政府负责本行政区域内的水上靠点的建设、运营、经营许可的实施和安全监管工作，并指定所在地主管部门或机构具体负责实施。” | |
9 | 第二十一条[水上活动区域划定]通航水域内使用竹筏、橡皮艇、摩托艇、水上自行车、脚踏船、水上气球等开展漂流、游乐等水上活动的，应当在划定的水上活动区域范围内进行。 水上活动区域范围由市交通运输主管部门根据航道条件和通航情况，结合区、县（市）人民政府的意见划定。 区、县（市）人民政府应当组织有关单位对拟开展水上活动的区域范围和活动期限进行研究，并按照水上活动区域设置目的确定该水上活动的安全监督管理部门。有关水上活动区域范围的选址不得违反法律、法规的禁止性规定。 | 合理性意见建议：规范审批流程可以避免随意划定活动区域带来的安全隐患。 | 在第二十一条和第二十二条中，建议明确水上活动区域的申请和审批流程，例如“区、县（市）人民政府应当对水上活动区域的申请进行安全评估，并在批准后向社会公示”。 |
10 | 第二十八条[附则]本条例自年月日起施行。《杭州市水上交通管理条例》《杭州市水上交通事故处理条例》同时废止。 | 合理性意见建议：确保新旧条例的平稳衔接，避免管理真空。 | 第二十八条中，建议补充条例生效前的过渡条款。 |
11 | 整体建议 | 1、建议将名称修改为为《杭州市水上交通管理条例》；2、建议将第十七条和第二十三条合并成“水上游乐活动的管理”条款。 | |
论证主持人：
项坚民（签名）
审定人：
冯洋（签名）
签发人：
（签名）
立法咨询委员会（章）
二○二五年六月七日