杭州市人大常委会立法咨询委员会

杭州市人大常委会：

我委于2025年5月13日接受杭州市人大法制委下达的关于《杭州市富阳新登古城墙保护条例（草案）》（以下简称为《条例（草案）》）的论证任务后，便于当日落实了论证人与审定人。经论证人于5月15日-5月30日的论证、立法咨询委员会于6月2日的讨论及随后审定人的审定，现提出本《论证报告》，供审议参考。

目录

●论证法案

●论证范围

●论证依据

●论证参考文件

●论证意见

第一部分 总体评价

一、关于本《条例（草案）》的立法权限

二、制定《条例（草案）》的必要性和重要性

三、《条例（草案）》内容的合法性

四、《条例（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表达

五、关于《条例（草案）》的几处主要问题

第二部分《条例（草案）》的具体修改意见

●论证法案

《杭州市富阳新登古城墙保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）

●论证范围

1.《条例（草案）》制定的立法权限及其必要性和重要性以及立法权限

2.《条例（草案）》的内容与上位法是否一致

3.《条例（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表达

4.其他需要论证的事项

●论证依据（包括但不限于）

1.《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过；2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议第五次修正）

2.《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过；2023年3月13日第十四届全国人民代表大会第一次会议第二次修正）

3.《中华人民共和国刑法》（1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过；2023年12月29日第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议第十二次修正）

4.《中华人民共和国文物保护法》（1982年11月19日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过；2024年11月8日第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议第二次修订）

5.《中华人民共和国治安管理处罚法》（2005年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过；2012年10月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议修正）

6.《中华人民共和国安全生产法》（2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过；2021年6月10日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议第三次修正）

7.《中华人民共和国文物保护法实施条例》（2003年5月18日中华人民共和国国务院令第377号公布；2017年10月7日中华人民共和国国务院令第687号第四次修订）

8.《浙江省文物保护管理条例》（2005年11月18日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过；2014年11月28日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第十四次会议第二次修正）

●论证参考文件（包括但不限于）

1.《立法技术规范（试行）（一）》（全国人大常委会法工委2009年10月26日发布）

2.《立法技术规范（试行）（二）》（全国人大常委会法工委2011年1月30日发布）

3.《浙江省地方立法条例》（2001年2月16日浙江省第九届人民代表大会第四次会议通过；2023年9月28日浙江省第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议第四次修正）

4.《杭州市立法条例》（2016年2月5日杭州市第十二届人民代表大会第六次会议通过，2016年3月31日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准）

5.《杭州市地方立法技术规范》（2013年4月25日杭州市人大第十二届常委会第八次会议通过）

6.《杭州市文物保护管理若干规定》（1999年5月21日杭州市第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议审议通过，1999年12月28日浙江省第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议批准；2004年4月28日杭州市第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，2004年5月28日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准修正））

7.《苏州市古城墙保护条例》（2017年10月23日苏州市第十六届人民代表大会常务委员会第七次会议制定，2017年12月2日江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议批准）

8.《襄阳古城墙保护条例》（2016年10月26日襄阳市第十六届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过，2016年12月1日湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准）

9.《西安历史文化名城保护条例》（2002年2月6日西安市第十二届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，2002年6月7日陕西省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准；2020年10月21日西安市第十六届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过，2020年11月26日陕西省第十三届人民代表大会常务委员会第二十三次会议批准第三次修正））

10.《杭州市良渚遗址保护管理条例》（2001年12月26日杭州市第九届人民代表大会常务委员会第三十九次会议通过，2002年4月25日浙江省第九届人民代表大会常务委员会第三十四届会议批准；2013年8月23日杭州市第十二届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，2013年11月22日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议批准修订）

●论证意见

第一部分总体评价

一、关于《条例（草案）》的立法权限

《条例（草案）》所调整内容是否属于设区的市立法权限，是《条例（草案）》立法的前提问题，也是合法性论证的核心问题。根据2023年修改的《立法法》第81条第1款，设区的市的地方性法规制定权限包括“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项”，其中“历史文化保护”为《立法法》在2015年修改时，已经根据新情况新需要，总结实践经验增加的事项，属于典型的设区的市立法权限事项。

据此，多数委员认为，《条例（草案）》的调整领域是文物保护，强调以法治加强古城墙保护和管理，提升新登古城墙的历史文化和经济社会价值，促进世界文化遗产申报，在立法事项上上属于《立法法》第81条第1款规定的“历史文化保护”。

二、制定《条例（草案）》的必要性和重要性

党中央、国务院高度重视文物保护工作。党的二十大强调，加大文物和文化遗产保护力度，加强城乡建设中历史文化保护传承。习近平总书记曾深刻指出，保护文物功在当代、利在千秋，要切实加大文物保护力度，推进文物合理适度利用，使中华优秀传统文化不断发扬光大。李强总理多次就做好文物保护和考古工作提出要求。此次通过制定地方性法规，完善、加强富阳新登古城墙保护，其必要性可以从如下方面来观察：

一是以法治保护重要历史文物的现实必要性。城墙是中国古代城市最关键的建筑要素，也是国家文明诞生的重要标志。明清时期则是中国城墙建造的高峰期和最后的总结。新登古城墙基本保留了明代的城墙遗迹，整体完整性较好，是中国明清城墙中保存比较完好的县城级城墙的代表，于2023年被列为浙江省级文物保护单位，具有重要的历史文化价值。近年来，在浙江省和杭州市有关部门的指导支持下，富阳区政府围绕古城墙开发利用开展了遗迹考古、民宅厂房搬迁、历史文化街改造等一系列保护开发工作。2024年11月28日，由浙江省文物保护利用协会主办，浙江省文物局支持，浙江省文物考古研究所承办了首届浙江省文化遗产保护监测十佳案例，“新登古城墙城门遗址保护展示工程”入选其中。在相关实践紧密推进的情况下，以法律制度对实践经验进一步总结、对未来工作提供进一步的规范指引，就显得尤为重要。

二是具有推动古城墙申报世界文化遗产，加强古城墙文化国际影响力等方面的重要意义。申报世界文化遗产不仅包含了保护历史遗迹等技术性工作，更是对遗址的经济、政治、文化等方面多重价值的综合体现。通过对遗址的国际认可，不仅能够强化民族文化认同，以更加科学的方法延续文明基因，还是遗址活化利用，赋能社会发展，最终服务于国家战略，服务于全球文明对话。2024年，经国家文物局批准，由南京市政府牵头，新登古城墙将与南京、西安等十四个城市的古城墙一起，以“中国明清城墙”项目申报世界文化遗产。如果申报成功，将成为杭州市的第四大世界文化遗产。而相应的，提前进行相应的法制布局则有一定的配套意义。

上述逻辑之外，立法咨询委员会论证会上，委员们围绕立法的必要性和重要性展开了热烈的讨论，部分委员提出《条例（草案）》的立法必要性仍有待考量。部分委员认为，文物保护立法资源的运用，需要综合考虑文物本身的保护价值后进行斟酌。在立法资源较为稀缺的情况下，立法资源配置的手段同立法目的是否匹配需要进行再考虑。

少数委员提出，城墙保护立法的方式本身可以进一步创新，从而更加适配立法目的。《条例（草案）》的起草说明提到“经国家文物局批准，由南京市政府牵头，新登古城墙将与南京、西安等十四个城市的古城墙一起，以‘中国明清城墙’项目申报世界文化遗产”。结合《条例（草案）》立法目的，可以考虑创新使用协同立法的方式，在申遗组合上进行专项协同立法。

另有少数委员提出，《条例（草案）》的起草说明没有提到对城墙当地的居民对于城墙保护的呼声等方面进行调研的相关情况。民众的立法期盼以及立法对于推动当地经济社会文化发展的推动作用，是体现立法必要性以及立法过程体现全过程人民民主的重要方面，是衡量立法关键性的重要标准，对此有必要进行具体说明，从而进一步体现立法的必要性。

综上所述，根据目前的实践发展及相关法律、法规、政策，以专门制度调动相关部门、动员社会开展新登古城墙保护工作具有一定的重要意义，不过以立法的方式进行保护的必要性可进一步全面考量。

三、《条例（草案）》内容的合法性

《条例（草案）》通过总结实践经验，对于古城墙的保护和开发利用工作进行了纲领性、概括性的规定，并依照上位法合理规定了相关组织的职权、责任以及公民的权利、义务，大多数条款的合法性问题并不突出。

不过，《条例（草案）》仍有部分条款规定存在一定的合法性疑问；同时，部分条款存在规定内容不够细致明确，可能会产生对文物保护不足、实践操作性不强的问题。具体参见本部分“五、关于《条例（草案）》的几处主要问题”及本论证报告第二部分“《条例（草案）》的具体修改意见”中的相关内容。

四、《条例（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表达

《条例（草案）》总体结构清晰，不过，在部分条文的措辞表述上还可以进一步斟酌和优化。具体参见本部分“五、关于《条例（草案）》的几处主要问题”及本论证报告第二部分“《条例（草案）》的具体修改意见”中的相关内容。

五、关于《条例（草案）》的几处主要问题

具体而言，《条例（草案）》需要进一步探讨的问题，主要有职责规定不清晰，保护措施不清晰、不周延，不当限制私主体权利以及措辞表述等以下几个方面：

1．《条例（草案）》规定的相关机构部门的职权、责任仍不够准确、清晰。

根据《条例（草案）》的起草说明，《条例（草案）》第5条、第6条、第8条规定了相应主体的职责问题。但上述条文个别条款的内涵及条款间的关系仍不够准确、规范、清晰。

（1）地方性法规无权规定中小学校课程事宜

部分委员认为，《条例（草案）》第5条第4款规定“富阳区教育行政部门应当将古城墙保护有关内容纳入中小学校课程”，但课程、教材等方面的设置，不属于市级地方性法规的权限。

（2）古城墙保护管理机构相关职责规定混淆了“组织”与“负责”的不同职责定位

部分委员认为，《条例（草案）》第6条第4款规定的保护管理机构“负责古城墙的修缮、加固工作”，其中“负责”一词不够准确。保护管理机构应“组织”开展上述工作，而不是直接进行修缮、加固。

根据《文物保护法》第32条第4款，“文物保护单位的修缮、迁移、重建，由取得文物保护工程资质证书的单位承担。”也即，保护管理机构应当发挥间接的“组织”职能，而非直接“负责”，简单规定直接“负责”同《文物保护法》规定不一致。

（3）“调动社会力量参与古城墙保护的积极性”责任主体不清晰

部分委员认为，《条例（草案）》第8条第2款责任主体不明。对此条款涉及的责任主体按草案规定可产生两种理解：一是按照《文物保护法》第26条第4款，由文物行政部门履行“指导、鼓励基层群众性自治组织、志愿者等参与不可移动文物保护工作”的职责；另一种理解则是沿用本条第1款的责任主体，即“富阳区人民政府”。但这种理解与上位法规定的“文物行政部门”不一致。

（4）具体机关职能规定不够体系化，具体程度不足，可操作性不强

部分委员认为，《条例（草案）》关于相关部门职责的规定不够体系化、具体化，存在相互交叠、前后不够协调等问题。例如，《条例（草案）》第6条规定，富阳区人民政府确定的古城墙保护管理机构“组织古城墙保护规划的实施”，但同时又规定“组织实施古城墙的安全检查、日常监测和风险评估等工作”，两处规定的职责事项之间存在一定程度的交叠。再比如，《条例（草案）》第6条规定，富阳区人民政府确定的古城墙保护管理机构“负责古城墙的宣传、档案管理工作，开展有关学术研究和交流活动”，而《条例（草案）》第22条、第23条又规定，富阳区人民政府“传承推广传统文化”“发掘和合理利用古城墙的历史文化资源，发展文化旅游”，前后规定的分工不够细致、明确，且在负责主体问题上存在矛盾。此外，《条例（草案）》关于如何进行跨部门协作规定的仍不够充分。

2．《条例（草案）》第12条、第14条、第19条等条文，对城墙的保护措施规定仍不够清楚，不够周延。

根据《条例（草案）》的起草说明，《条例（草案）》第11条至第20条等条款，从保护标志、城墙墙体保护、护城河保护、保护范围要求、建设控制地带要求、环境控制区要求、修缮要求、景观亮化要求、绿化管理、环境整治等十个方面进行规范，强化古城墙保护，是本草案的核心内容。有关条款较为完整地规定了对古城墙各区位、各部分的保护措施，但部分条款的规定不够周延、清楚，不利于更好地实现保护古城墙的目的。

（1）第12条[城墙墙体保护]第3款保护对象规定不够清楚、准确

部分委员提出，《条例（草案）》第12条第3款规定的“拆除以古城墙城砖、条石等为建筑材料的建筑物”的表述内涵不够清楚，同第1款所表述“城墙墙体的城砖、条石、内包夯土、碑石以及古建筑构件等”存在从重叠混淆。参考《襄阳古城墙保护条例》第17条第3款的规定，对两者从语词上予以明确区分，这一内容应当是“城墙以外”的、“以城砖为建筑材料”的建筑物或构筑物，目前的草案表述不够清楚、准确。

（2）第14条[保护范围内禁止行为]第6款、第7款、第8款规定不够明确，禁止行为类型规定不够周延、有遗漏

对于古城墙在划定保护范围内的保护当是本条例的重要部分。而其中对于非法行为类型的设定更是重中之重。部分委员提出，《条例（草案）》第14条部分条款所表示的规范内涵是否准确、是否提供了周延的保护，有待商榷。参照《苏州市古城墙保护条例》第12条的规定，草案第14条第6款涉及的古城墙及相关保护标志都应当被禁止在其上“刻划、涂污、张贴”，仅规定“城墙”是不够的；第7款规定了“存储”易燃易爆品的行为，但与其相关紧密的且常见的“使用”行为也同样应当被禁止；第8款为本条规定的兜底性条款，但该款规定并不完整。“损毁”行为从文义上看是具有较强破坏力的行为，仍存在破坏力不足以达到“损毁”的程度，但同样危害、影响了古城墙的安全、风貌、环境的行为，应当被禁止。

（3）第19条[绿化管理]第2款保护空间范围及应当被纠正的具体行为的规定内涵不够清晰

部分委员提出，《条例（草案）》第19条第2款对绿植可能危害墙体安全情形下的保护措施做出了规定，但其范围及具体情形的两处规定并不清晰。一方面，第2款规定的“城墙墙体两侧”的概念过于宽泛，难以具体解释适用，既有宽泛限制公民权利之嫌疑，又在实践中难以操作。事实上《条例（草案）》已经对古城墙保护划定了不同的区域类型，包括“保护范围”“建设控制地带”“环境控制区”。而“城墙墙体两侧”所对应的范围并不清晰。考虑到绿植生长不仅有地面部分可能危害城墙安全，地下根部同样存在危及城墙安全的可能，因此不得种植的范围划定就显得尤为重要，既不能范围过大以至于相关绿化工作无从开展，也不能过小导致墙体安全得不到保护。

另一方面，同理，第2款规定的现有植被“遮挡城墙墙体”亦意义不明确。“遮挡”在语义上是“遮蔽拦挡”的意思。但墙体本身有其高度，被遮挡的可能是墙体的上部、中部、下部。而如此对城墙不同位置、不同角度的遮挡带来的影响也不同，是否都会影响城墙保护、有必要予以处置是存疑的。

3．《条例（草案）》第15条“不得建设”规定限制私主体权利缺乏上位法依据

《条例（草案）》第15条“不得建设工业项目和大型商业设施”的规定，是否存在对私主体权利过度限制的问题，需要斟酌。

《文物保护法》第29条对此作出的是“有条件禁止”规定，“在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌；工程设计方案应当根据文物保护单位的级别和建设工程对文物保护单位历史风貌的影响程度，经国家规定的文物行政部门同意后，依法取得建设工程规划许可。”这其中对于“建设工业项目和大型商业设施”，也并未做出一概不得建设、禁止建设的规定。

《条例（草案）》第15条对建设工程做出了“工业项目和大型商业设施”及“其他建设工程”的区分。前者是“不得建设”、完全禁止，后者则是经过许可后可以建设。对此，一方面，“工业项目和大型商业设施”本身是一个不确定法律概念，具体涉及范围并不清晰；另一方面，上位法亦并未规定绝对不可建设的项目。建设工程需要经过报批同意、规划许可，已经能够为城墙及周边环境提供安全保障，直接规定禁止性要求则无必要，是对施工主体权利的不当限制。

4．《条例（草案）》第10条、第16条对保护规划的有关规定需要调整

（1）《条例（草案）》第10条第3款规定古城墙保护规划应当确定保护范围、建设控制地带和环境控制区范围，但依照《文物保护法实施条例》等上位法的规定，保护范围、建设控制地带的划定有相应的批准程序，如省级、设区的市、自治州级和县级文物保护单位的建设控制地带，经省、自治区、直辖市人民政府批准，因此该条规定容易误解为保护规划拟定即可确定保护范围、建设控制地带，带有歧义。

（2）《条例（草案）》第16条确定了环境控制区的要求，但文物保护领域的上位法中并未出现环境控制区的概念，其内涵不清晰，环境控制区与建设控制地带是何关系也不明确，划定依据不足。

5．《条例（草案）》第12条第3款回收城砖、条石的规定有侵害私人权益之嫌

《条例（草案）》第12条第3款规定拆除以古城墙城砖、条石等为建筑材料的建筑物，建设单位应当通知保护管理机构由其回收保存，若建筑物属私人所有，城砖、条石等建筑材料亦为私人所有，因此可否直接上门回收，是否需要补偿所有人等问题仍需斟酌，该条文若立法本意为无偿回收，可能涉嫌侵害私人权益。

6．《条例（草案）》中部分措辞表述的科学性和规范性问题需要认真梳理

（1）第2条[保护原则]“抢救第一”等用语，是否属于法言法语的立法用语，需要斟酌。

（2）第4条[市政府及部门职责]第2款“市文物行政部门”应采用法规文件中的“市文物主管部门”的通行用语。

（3）第12条[城墙墙体保护]第1款 “任何单位和个人”应当首先作为全句的主语。

第二部分《条例（草案）》的具体修改意见

一、建议将第6条[管理机构职责]修改为：

第六条[管理机构职责]

富阳区人民政府确定的古城墙保护管理机构（以下简称保护管理机构），对古城墙实施统一管理，依法履行下列职责：

（一）组织古城墙保护规划的实施；

（二）制定古城墙保护和利用等具体方案；

（三）组织实施古城墙的安全检查、日常监测和风险评估等工作；

（四）组织开展古城墙的修缮、加固工作；

（五）负责古城墙的宣传、档案管理工作，开展有关学术研究和交流活动；

（六）其他与古城墙保护和管理有关的工作。

二、建议将第8条[专家咨询]第2款修改为：

第八条[专家咨询]

富阳区人民政府应当建立专家咨询机制，为开展古城墙保护和管理工作提供专业咨询；古城墙保护和管理中的重大事项，应当征求有关专家的意见，为科学决策提供参考。

富阳区人民政府及文物行政部门应当鼓励、指导基层群众性自治组织、志愿者参与古城墙保护与宣传工作，调动社会力量参与古城墙保护的积极性。

三、建议将第12条[城墙墙体保护]、第14条[保护范围内禁止行为]、第19条[绿化管理]修改为：

第十二条[城墙墙体保护]

任何单位和个人不得买卖城墙墙体的城砖、条石、内包夯土、碑石以及古建筑构件等，不得擅自拓印古城墙上的城砖铭文。

保护管理机构应当对散落在古城墙以外的城砖、条石等构件进行登记造册，鼓励单位和个人向保护管理机构上交收藏的城砖、条石等构件或者提供散落在外的城砖、条石等构件的线索。

城墙以外的以城砖为建筑材料的建筑物或构筑物，建设单位应当及时通知保护管理机构，保护管理机构应当上门回收并补偿，集中保存，用于城墙墙体维修。

第十四条[保护范围内禁止行为]

古城墙保护范围内禁止下列行为：

（一）擅自进行文物保护工程以外的其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业；

（二）倾倒、丢弃危害古城墙安全的废弃物；

（三）架设、安装与古城墙保护和管理无关的设备、装置、设施等；

（四）擅自在城墙墙体上打桩、挂线、凿孔、砌浆；

（五）在古城墙取砖、采石、取土；

（六）在古城墙或相关标志上刻划、涂污、张贴；

（七）存储、使用易燃易爆物品；

（八）其他危害古城墙安全、风貌、环境的行为。

因古城墙保护和管理中的特殊情况需要在保护范围内进行建设工程或者作业的，应当确保古城墙的安全，并按照有关规定履行报批手续。

第十九条[绿化管理]

保护管理机构应当加强古城墙保护范围内的园林绿化管理，建设与古城墙景观和环境生态相协调的绿化带。

城墙保护范围及建设控制地带内不得种植危害城墙安全城墙的植物。现有植被影响城墙墙体安全城墙墙体的应当修剪或者移植。

四、建议将第15条[保护范围内禁止行为]修改为：

第十五条[建设控制地带要求]

古城墙建设控制地带内进行建设工程的，不得破坏古城墙及周边环境的历史风貌，工程设计方案应当按照国家有关规定报相应的文物行政部门同意后，依法取得建设工程规划许可。

五、建议将《条例（草案）》第10条[保护规划]第3款修改为：

古城墙保护规划应当拟定保护范围、建设控制地带和环境控制区范围 ，提出保护措施，限定土地利用强度和建设规模，协调古城墙保护与城乡发展、居民生活的关系。

论证主持人： 郑磊

（签名）

审定人：陈无风

（签名）

签发人：方立新

（签名）

立法咨询委员会（章）

日期：2025年6月7日