（2025年8月27日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上）

杭州市人大教科文卫委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

根据市人大常委会2025年工作要点和立法计划安排，《杭州市良渚古城遗址世界文化遗产保护管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）是今年市人大常委会正式立法项目，拟提请市十四届人大常委会第二十九次会议进行初审。现将《条例（草案）》初审工作情况报告如下：

一、制定《条例》的必要性

（一）贯彻落实习近平总书记关于文化遗产保护传承重要论述精神的内在要求。习近平总书记对于加强文化遗产保护传承，弘扬中华优秀传统文化以及良渚古城遗址保护工作作出许多重要论述和指示批示，强调“要加强文物保护利用和文化遗产保护传承，提高文物研究阐释和展示传播水平，让文物真正活起来”“良渚遗址是实证中华五千年文明史的圣地，是不可多得的宝贵财富，我们必须把它保护好”。这些重要论述和重要指示体现了习近平总书记对于文化遗产保护和良渚古城遗址保护工作的高度重视，为进一步保护历史文化遗产、更好传承历史文脉指明了方向、提供了遵循。制定《条例》，有利于将习近平总书记关于文化遗产保护和良渚古城遗址保护工作的具体部署要求落到实处。

（二）健全历史文化名城法规体系的现实需要。习近平总书记对杭州提出了“历史文化名城”“创新活力之城”“生态文明之都”的城市定位。为夯实历史文化名城保护工作的法治基础，市人大常委会逐步建立了以《杭州市历史文化名城保护条例》为主干的历史文化名城法规体系。良渚古城遗址保护是杭州三大世界文化遗产保护的重要组成部分，也是历史文化名城保护不可或缺的部分。制定《条例》，有利于进一步健全我市历史文化名城法规体系，提升文化遗产保护工作的系统性，为推动良渚古城遗址保护工作在法治轨道上行稳致远提供坚实支撑。

（三）强化良渚古城遗址保护工作的切实举措。《条例（草案）》进一步强化了保护优先、兼顾发展的原则，对文物保护、遗产监测、基础设施建设、综合管理、阐释利用等实际问题进行了调整完善，并承接了《保护世界文化和自然遗产公约》的相关要求，将国际公约向国内法转化，推动以更高标准执行“后申遗时代”良渚古城遗址保护、研究、传承、利用工作，统筹推进遗址保护与可持续发展。

二、《条例（草案）》立法过程

市人大常委会高度重视《条例（草案）》的立法工作，暨军民主任于5月9日、7月13日两次主持召开专题会议研究条例立法工作，并于8月13日赴良渚古城遗址公园实地调研。戚哮虎副主任带队向省人大分管领导对接汇报条例立法工作情况。在条例立法预备阶段，罗卫红副主任率教科文卫委深入基层开展立法调研，重点了解适用范围、管理规定、项目审批、法规衔接等工作存在的问题以及对策建议。3月21日，教科文卫委赴良渚遗址管委会调研保护管理、适用范围等工作；5月13日，教科文卫工委参与市政府组建的良渚古城遗址世界文化遗产保护管理条例立法工作专班，共同参与草案起草工作，明确立法重点和思路，研究完善草案内容；5月16日、20日，教科文卫工委与市政府及相关部门组织召开立法座谈会，广泛听取意见建议，汇聚各方智慧；7月9日，罗卫红副主任听取立法工作专班汇报条例草案文本修改情况，进一步梳理立法思路。教科文卫委经专委会研究通过《条例（草案）》的审查报告。

三、《条例（草案）》立法特色

教科文卫委认为，《条例（草案）》立法具有以下几方面特色：一是坚持协同立法，主动提前介入。教科文卫工委在去年就会同法工委、城建环保工委全程介入《条例（草案）》立法工作，积极与市园文局、余杭区人大、余杭区政府、良渚遗址管委会进行对接，多次赴良渚遗址管理区聚焦立法需解决的重点难点问题开展实地调研。在深入调研的基础上，提出科学合理的立法对策，增强立法的针对性、适用性和可操作性。二是坚持民主立法，充分征求意见。为充分听取各方意见，凝聚全社会对良渚古城遗址保护管理的共识，教科文卫工委多次召开座谈会听取政府及相关部门、人大代表、专家学者、遗址周边群众的意见建议，同时通过基层立法联系点向全社会广泛征求意见。三是坚持依法立法，提高立法质量。《条例（草案）》起草过程中，深入学习贯彻习近平总书记关于良渚遗址和文化遗产相关指示批示精神，收集梳理有关的法律法规、政策文件以及北京、四川等地相关立法，分析、提炼、借鉴其他地区成功立法经验。同时，针对相关重点难点问题、主要体制机制、草案框架结构和具体条文表述等内容，多次组织集中研讨会和改稿会，扎实推进立法相关工作。

四、《条例（草案）》主要审议意见

《条例（草案）》聚焦良渚古城遗址的保护管理，围绕管理体制、科学规划、强化保护、活化利用、阐释展示等方面展开，共六章三十六条。具有以下特点：一是聚焦世界文化遗产，明确适用范围和保护原则。《条例（草案）》突出“世界文化遗产”属性，明确适用范围为列入《世界遗产名录》的良渚古城遗址的保护、管理、研究、阐释和利用，明确良渚古城遗址保护范围包括遗产区和缓冲区。固化习近平总书记“三个有利于”重要批示精神，明确整体保护、科学规划、合理利用等原则。二是加强保护规划与立法衔接，强化日常监管。强调对良渚古城遗址及其环境的整体保护，明确良渚古城遗址保护管理规划、良渚遗址和鲤鱼山-老虎岭水坝遗址保护总体规划是良渚古城遗址保护、管理、研究、阐释和利用的依据，并对其编制程序、与杭州市国土空间总体规划的衔接等内容作出细化规定。同时，规范考古勘探管理，规范日常监测及应急处置，并对古城遗址保护应急预案以及发生危及遗址安全事件时的应急处置进行了规定。三是统筹保护与发展，协调生产生活与保护利用的关系。立足保护的基础上，明确市区两级政府及其有关部门应当尊重、维护当地居民的合法权益，引导好解决好群众需求，明确优化建设项目联合审批流程，建立补偿机制，推进良渚文化大走廊建设。

建议《条例（草案）》对以下几方面问题再作进一步研究完善：一是坚持可持续发展。建议草案践行“整体保护、科学规划、合理利用和可持续发展”的原则，着力协调遗址保护管理、群众生产生活、遗产地持续发展之间的关系，以法治方式保障良渚古城遗址文化遗产的体制机制和管理措施落地落实，持续做好良渚古城遗址发现研究、保护利用和传承发展一体推进文章，确保条例立得住、行得通、真管用。二是优化联审机制。鉴于上位法已有明确审批流程和相关规定，且市人民政府文物行政部门与余杭区人民政府、良渚遗址管理机构等分属不同层级体系，从提高审批效率和事权财权原则考虑，建议市政府探索创新由余杭区人民政府、市人民政府文物行政部门、良渚遗址管理机构等参与的建设项目审批会商机制，优化审批工作流程，服务良渚古城遗址保护与发展。三是聚焦解决具体问题。针对良渚古城遗址世界文化遗产保护区划范围内群众的住房需求和村集体经济的发展需求，进一步缩短农户建房审批时限、提高审批效率，探索建立保护区内村集体收入保障机制，进一步发挥人民群众参与良渚古城遗址保护的主体性。四是强化与《杭州市良渚遗址保护管理条例》衔接。加强《条例（草案）》适用范围对《杭州市良渚遗址保护管理条例》适用范围的涵盖和吸收，将良渚遗址全国文保单位的保护、良渚古城遗址世界文化遗产的保护都在《条例（草案）》中进行规范。

五、部分条款的具体修改建议

1.建议将第九条第一款修改为：“市人民政府、余杭区人民政府应当设立良渚古城遗址世界文化遗产保护基金，将良渚古城遗址保护管理相关经费纳入同级财政预算，确保文化遗产保护事业发展与国民经济和社会发展水平相适应。”将第九条第二款修改为：“鼓励通过社会捐赠等方式筹集良渚古城遗址世界文化遗产保护基金。”

2.建议将第十八条修改为：“市人民政府应当建立由余杭区人民政府、市人民政府文物行政部门、良渚遗址管理机构等部门共同参与的良渚遗址项目审批会商机制，合理制定、优化遗产区和缓冲区内建设项目的联合审批工作流程，提高审批效率。”

3.建议将第十六条第二款第二句修改为：“进行建设工程的，应当进行遗产（文物）影响评估，不得破坏良渚古城遗址的遗产本体和环境风貌，并依照《中华人民共和国文物保护法》有关规定履行报批程序。”将第十六条第三款修改为：“遗产区、缓冲区内，已有的占压遗址本体、危及遗存安全、影响遗产风貌及其环境的建（构）筑物和设施，应当积极组织引导外迁或者拆除。”

4.建议将第八条第七项修改为：“其他与良渚古城遗址以及所涉的全国重点文物保护单位保护管理相关的工作。”

5.建议将第二十七条第一款修改为：“余杭区人民政府应当建立补偿机制，制定专项补偿办法，明确补偿范围、计算方式及发放程序，在遗产区、缓冲区内，对因文物保护造成法人、其他组织或者村（居）民个人的损失给予补偿。”

6.建议将第二十九条修改为：“市人民政府、余杭区人民政府和良渚遗址管理机构应当推进良渚文化大走廊建设，实施遗址保护、文化研究、产业创新、品牌打造、交流共享、乡村振兴等项目，推进遗产综合保护与周边区域协调可持续发展，建设文化科创人才融合的文化产业平台，打造展示中华文明的重要窗口。”

以上报告，请予审议。

附件：1.《条例（草案）》立法工作说明；

2.《条例（草案）》5月9日专题研究会议上会版本与市政府提交审议版本修改对照表。

附件1

《条例（草案）》立法工作说明

一、《条例（草案）》立法重要工作时间线及相关情况

1.5月9日，暨军民主任第一次主持召开《条例（草案）》立法专题研究会议，对立法工作提出了具体明确的要求：一是立法突出“世界文化遗产”，并文题相符，内容要聚焦良渚古城世界文化遗产保护对象、保护范围，明确保护对象是列入《世界遗产名录》的良渚古城遗址，总规划面积114.13平方公里，其中遗产区14.33平方公里，缓冲区99.8平方公里，并对相关规划做好统筹衔接；二是进一步梳理良管委与余杭区政府以及行业主管部门（市园文局）之间的关系，对主体责任、权利、义务进一步明确；三是要坚持保护和发展利用相协调，关注保护范围内相关乡镇（街道）、村集体的经济社会发展，以及群众住房等现实问题。

2.5月10日，市政府第一时间成立由市园文局牵头，市人大常委会教科文卫工委、法工委、城建环保工委指导，市司法局、市规划和自然资源局、良渚遗址管委会、余杭区政府参与的《条例（草案）》起草工作专班，对《条例（草案）》文本逐条论证修改。

3.7月1日，《条例（草案）》起草工作专班将草案文本修改情况以及废止《杭州市良渚遗址保护管理条例》潜在风险分析等汇报给姚高员市长。姚市长在丁狄刚副市长“建议充分反映可能存在的风险，最终以市人大明确的意见抓好落实”的意见基础上，做出批示：“对需要同步废止良渚遗址《条例》的风险（尤其是政治风险）要作十分周全的评估，新条例要覆盖旧条例的所有保护内容是废止遗址《条例》的前提。供参考”。

4.7月9日，市政府办公厅副秘书长褚烨率立法起草专班组成员向罗卫红副主任汇报《条例》起草相关情况，市人大常委会法工委、城建环保工委、教科文卫工委参加。

5.7月13日，暨主任第二次主持召开《条例（草案）》立法工作专题研究会议，主要针对姚市长的批示进行研究部署，市人大常委会副主任戚哮虎、罗卫红、陈卫强参加。会议确定了立新缓废的工作方向，并决定在征求省人大常委会法工委意见后再作进一步工作安排。

6.8月5日，市人大常委会法工委会同市司法局、市园文局、良渚遗址管委会、余杭区政府向省人大常委会法工委主任田梦海汇报了《杭州市良渚古城遗址世界文化遗产保护管理条例（草案）》（以下简称新条例）与《杭州市良渚遗址保护管理条例》（以下简称老条例）在适用范围、管理规定等方面的差异，提出立新废旧可能存在的风险，并请省人大法工委予以指导。田主任提出，立新废旧需要考虑以下问题：1.如以后再废止老条例，将来要在废止理由上多做思考；如以后再修改老条例，新、老条例适用范围的重叠问题要重点研究。2.要做好跟群众的解释说明工作，解释一段时间内新、老条例并行的理由。田主任同时提出，最好能将新、老条例予以合并。可以扩大新条例的适用范围，将良渚遗址全国文保单位的保护、良渚古城遗址世界文化遗产的保护都在新条例中进行规范。此外，田主任提出，新条例共39条，可以考虑分章，看起来会更清晰。

7.8月13日，暨主任赴余杭区调研良渚古城遗址世界文化遗产保护立法工作并进代表联络站开展活动，副主任戚哮虎、罗卫红参加。暨主任强调要深入学习习近平总书记对杭州三大世界文化遗产保护传承利用工作的重要指示批示精神，运用好践行好全过程人民民主，充分听取各方面意见建议，确保高质量立好《条例》。要引导好解决好群众需求，统筹推进良渚遗址保护规划与立法衔接，夯实保障基础。要保护好利用好世界文化遗产，持续做好良渚古城遗址发现研究、保护利用和传承发展一体推进文章，不断擦亮良渚古城遗址这张世界级文化金名片。

二、《条例（草案）》相关要求及建议吸纳情况

（一）5月9日《条例（草案）》立法专题研究会议暨主任提出的三点要求

关于聚焦良渚古城遗址世界文化遗产保护对象、保护范围，《条例（草案）》第二条【适用范围】第一款明确适用范围为列入《世界遗产名录》的良渚古城遗址的保护、管理、研究、阐释和利用。

关于进一步梳理良管委与余杭区政府以及行业主管部门（市园文局）之间的关系，对主体责任、权利、义务进一步明确，《条例（草案）》第六条【政府职责分工】、第七条【部门职责分工】、第八条【良渚遗址管理机构职责】对相关部门职责分工及责任、权利、义务等进行了梳理。

关于坚持保护和发展利用相协调，关注保护范围内相关乡镇（街道）、村集体的经济社会发展，以及群众住房等现实问题，《条例（草案）》第二十六条【统筹发展】落实用地保障、建设资金、经济补偿等措施，缓解遗产区和缓冲区内生产、生活压力，优化业态分布，促进发展；第二十七条【补偿机制】建立补偿机制，在遗产区、缓冲区内，对因保护造成法人、其他组织或者村（居）民个人的损失给予补偿；第二十九条【文化大走廊】推进良渚文化大走廊建设；第十九条【农户建房】充分考虑当地民生需求，对遗产区和缓冲区内农居建设，明确所在地乡镇人民政府、街道办事处应根据良渚古城遗址相关规划要求，编制农户建房片区计划，建立农户建房分类分批集中申报机制，在履行法定报批程序的同时加快报批进度。

（二）8月5日省人大常委会法工委田主任提出的两点要求

关于最好能将新、老条例予以合并，扩大新条例的适用范围，《条例（草案）》第二条【适用范围】第四款对遗产保护范围以外，属于全国重点文物保护单位良渚遗址和鲤鱼山—老虎岭水坝遗址区域的保护管理，规定了转致条款，按照文物法律法规的规定执行。第十二条【规划管理】确定良渚古城遗址保护管理规划、良渚遗址和鲤鱼山—老虎岭水坝遗址保护总体规划是良渚古城遗址保护、管理、研究、阐释和利用的依据，进一步明确新条例适用范围。

关于《条例（草案）》分章，《条例（草案）》全文分为总则、保护管理、统筹发展、阐释利用、法律责任、附则六章。

（三）8月13日暨主任进代表联络站活动征集的意见建议

关于省人大代表施时英建议市政府进一步加大对保护区的倾斜力度，特别是在保护区内农户外迁异地安置方面，在土地指标、专项资金、特殊政策方面给予更有力的支持，《条例（草案）》第二十七条【补偿机制】第二款规定建立农居外迁补偿机制。

关于余杭区人大代表康宏果：1.建议将农户建房审批权限下放至良管委直接审批，或建立省市部门快速审批通道，缩短审批时限，提高审批效率，《条例（草案）》第十九条【农户建房】第一款规定建立农户建房分类分批集中申报机制，在履行法定报批程序的同时加快报批进度；2.建议明确异地新建的宅基地选址方案，制定科学合理的搬迁补偿标准，进一步细化农文旅体产业发展相关的基础设施建设标准和要求，建议内容涉及具体操作规范，可在《条例（草案）》通过后由相关职能部门在执行《条例》时探索实施；3.建议各级政府能考虑遗址保护区内集体收入保底补偿机制，《条例（草案）》第二十六条【统筹发展】、第二十七条【补偿机制】、第二十八条【成果共享】相关规定将有效促进村集体经济发展。