（2025年8月27日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上）

杭州市人大城乡建设环境保护委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

2025年，《杭州市城市地下管线建设管理条例（修订草案）》（以下简称“《条例（修订草案）》”）列为市人大常委会正式立法项目。市人大城建环保委、法委与市建委、市司法局等职能部门紧密协作，主动做好沟通协调，认真抓好立法进度，就《条例（修订草案）》内容先后征求市政府各相关职能部门、13个区、县（市）人大常委会、城建环保委委员的意见，并认真听取了市审计局有关专项审计意见及相关法律专家的建议。7月30日，又专题听取西湖区、钱塘区、建德市、萧山区人大，市建委、综合行政执法局、规划和自然资源局、数据资源管理局、司法局、财政局、应急管理局等政府部门，以及燃气集团、水务集团、城建发展集团、国网杭州供电公司、电信杭州分公司、华数集团等管线建设运营单位意见建议，力求立法工作更具科学性、可操作性。

结合前期征求意见情况，市人大城建环保委经讨论研究，认为《条例（修订草案）》立足于服务城市高质量发展大局，紧紧围绕提升城市治理现代化水平这一核心目标，工作站位高、定位准。前期立法工作基础扎实，组织有力，市政府有关部门密切协作，深入开展调研，广泛征求意见，条例内容重点聚焦我市地下管线建设管理中长期存在的薄弱环节和突出问题，为实现城市安全韧性提升和可持续发展提供了坚实法治保障。现将有关情况报告如下：

一、修订《条例》的必要性

（一）修订《条例》是回应新时代高质量发展要求、全面衔接上位法的需要。《杭州市城市地下管线建设管理条例》（以下简称《条例》）于2009年1月1日正式施行，至今已满十六年。期间，杭州城市地下管线的规划、建设、运营等过程管理的外部环境和制度规范发生了较大变化，《条例》的部分条款难以适应新时代地下管线建设管理的要求，且部分规定滞后于上位法律修订和行政体制变化。《条例（修订草案）》以习近平总书记关于城市治理现代化的重要论述为根本遵循，衔接《中华人民共和国行政强制法》《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》《浙江省国土空间规划条例》等上位法律法规等的调整，同步落实上位法律法规及管理规范的要求，为高质量发展提供稳固法治支撑。

（二）修订《条例》是顺应我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期、推动管线全链条治理转型的需要。《条例》实施的十六年正是杭州城市化高速发展时期，随着城市规模的快速壮大，地下管线建设速度不断加快，规数量日渐庞大，种类愈加繁多。目前全市已建成地下管线包括给水、排水、燃气、热力、电力、通信、工业、专用管线等8大类、25小类管线，共计约10万公里。但随着我市城镇化进程从快速增长期转向稳定发展期，杭州城市治理重心也逐步向存量提质增效转变，《条例》“重建设、轻管理”“重使用，轻维护”造成的问题矛盾也日益突出。《条例（修订草案）》通过将地下管线专项规划、行政审批、竣工移交、运营维护、既有管线保护等全链条纳入基本制度，着力推动实现地下管线“建、管、养、防”一体化闭环管理，为“着力建设安全可靠的韧性城市”做好法制保障。

（三）修订《条例》是总结固化我市地下管线建设管理经验、进一步完善地下管线建设管理机制的需要。近年来，杭州市陆续制定了《杭州市城市地下综合管廊管理办法》《杭州市地下空间开发利用管理办法》《关于进一步加强城市地下管线信息管理的办法》《关于加强工程施工期间地下管线保护管理的通知》等政策制度，为妥善解决结建式地下管线工程办证难、管线迁改信息收集难、综合管廊建设和运维筹资难等痛点难点问题提供一定的解决路径和经验。《条例（修订草案）》通过将这些经过实践检验的管理方法和制度上升为地方性法规，对于推动我市地下管线治理水平法制化、规范化具有重要支撑作用。

二、《条例（修订草案）》的主要审议意见

《杭州市城市地下管线建设管理条例（修订草案）》共七章五十一条，内容包括城市地下管线规划和建设、管线保护、运营维护、智慧化管理和法律责任等。《条例（修订草案）》特色亮点如下：

一是突出全市域地下管线统筹管理要求。《条例（修订草案）》将适用范围从《条例》规定的“上城区、下城区、西湖区、拱墅区、江干区、滨江区”扩展至“本市行政区域内城市规划区、镇规划区”。既是为了适应杭州市行政区划调整的需要；也是为顺应城市高质量发展的时代所需，将其他区、县（市）的城市地下管线建设管理纳入统一规范体系。

二是突出地下管线全生命周期监管要求。《条例（修订草案）》聚焦城市地下管线规划、建设、保护、运维全周期管理中的薄弱环节进行制度设计。在规划环节，明确要求制定各类城市地下管线专项规划并纳入详规管理。在建设环节，系统规范工程赋码立项、规划许可、施工许可、工程质量监督、规划检验、竣工测量、规划核实、竣工验收、竣工档案移交、竣工验收备案等工程建设的全流程监管。

三是突出地下管线施工和运维保护管理要求。《条例（修订草案）》设“管线保护”专章，重点加强建设工程施工期间对既有城市地下管线的保护，解决实践中既有城市地下管线保护力度不足而造成的管线破损事故等问题。规定了建设工程的建设、勘察、设计、施工、监理等单位应当落实城市地下管线安全保护责任；要求各类工程施工前做好既有地下管线的查明；明确施工造成管线破损的抢修责任。同时，《条例（修订草案）》增设“运营维护”专章，明确各相关主体职责义务，建立健全地下管线故障和安全隐患排查、应急处置报告等制度。

四是突出综合管廊建设管理要求。综合管廊已经成为重要的城市地下管线类型，全市已建成综合管廊121.3565公里，在建综合管廊42.281公里。到2035年，规划建设综合管廊260.1公里，因此，有必要将其纳入立法调整范围。《条例（修订草案）》对城市新区和城市建成区的综合管廊规划建设提出要求，明确管线“应入廊尽入廊”，并对综合管廊运营单位职责予以明确。

五是突出地下管线智慧化管理要求。《条例（修订草案）》强化地下管线智慧化建设，以数字技术赋能地下管线全生命周期管理。要求市建设主管部门牵头建设全市城市地下管线数据管理系统并实现多部门协同管理，同时对管线产权单位建立专业数据库并按要求共享数据，依托数据管理系统开发应用场景等提出要求，着力提升管线规划、建设、保护、运营维护等各环节的智能化水平。

为进一步提高立法质量，城建环保委对前期征集的意见建议做了全面梳理，经专委会研究，建议《条例（修订草案）》对以下问题再作进一步修改完善：

（一）关于条例适用范围

《条例（修订草案）》第二条明确“本市行政区域内城市规划区、镇规划区的城市地下管线建设管理，适用本条例”“企事业单位、居民住宅区等用地红线范围内自用的地下管线建设管理，不适用本条例”。建议进一步研究考虑两方面因素，一是鉴于小区或单位用地红线范围内的管线（如燃气、排水）发生泄漏、堵塞等事故，仍可能对公共安全和市政管网造成重大影响，《条例（修订草案）》可能导致对地下管线的监管产生空白。二是结合省委、市委关于城乡融合发展缩小“三大差距”，建设共同富裕示范区的有关部署，完善城乡基础设施统筹建设管理机制是实现城乡融合高质量发展的关键举措，《条例（修订草案）》需进一步研究明确城市规划区、镇规划区以外的地下管线，特别是要明确跨越这两类地区的地下管线管理要求。

（二）关于条例与上位法和平行法规的衔接。

《条例（修订草案）》第三条规定了“本条例所称城市地下管线，是指建设于地下的供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视等管线及其附属设施，以及用于敷设上述管线的管廊及其附属设施。”鉴于城市供水、排水、燃气、电力、通信、广播电视等均有针对各类专业管线且较为齐全的法律法规，建议《条例（修订草案）》要进一步与相关上位法以及平行法规衔接，特别是要与我市现行地方性法规中的《杭州市城市供水管理条例》《杭州市燃气管理条例》《杭州市市政设施管理条例》《杭州市城市轨道交通管理条例》《杭州市第二水源千岛湖配水供水工程管理条例》相衔接，避免法规冲突。

（三）关于管线破损事故应急处置

《条例（修订草案）》第三十条明确“建设工程施工过程中发生城市地下管线破损事故，应当立即停止施工，及时启动应急预案。”考虑到地下管线种类多、安全要求高、事故处置复杂，应急预案编制质量对后续的应急救援和事故处置具有重要影响，建议由应急管理部门牵头编制我市城市地下管线破损事故处置的总体应急预案，明确建委、城管及相关管线主管部门以及管线建设单位、产权单位等主体责任，明确地下管线破损事故调查以及责任追究等工作机制。

（四）关于不明管线处置机制

为解决建设工程施工中不明管线带来的安全隐患问题，《条例（修订草案）》第二十九条明确建设工程施工过程中发现的不明管线由建设单位牵头组织查明管线权属；第三十九条明确已经查明管线产权单位的，管线产权单位应当组织测量并将相关测量成果报相关主管部门和城建档案机构。但对于建设单位虽牵头组织查找管线产权单位，但实际仍未查明管线权属的情形未做明确表述。建议《条例（修订草案）》对建设工程施工中遇到的该类情形不明管线的处置要求进行明确。

（五）关于综合管廊有偿使用工作机制

《条例（修订草案）》第三十四条虽明确了综合管廊实行有偿使用制度，市政府也早在2019年就印发了《关于杭州市城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》（杭政办函〔2019〕53号），但我市综合管廊有偿使用工作受各种因素制约一直未能全面启动，相关审计报告显示管廊运维单位年均收取管廊使用费仅约36.87万元，远不能覆盖运维成本。建议按照市政府指导意见精神，在《条例（修订草案）》中进一步明确由市建委会同发改、财政做好管廊有偿使用的监督和协调；确实无法落实有偿使用要求的，由市发改委牵头会同建委、财政等部门将综合管廊有偿使用纳入政府定价目录并制定相应收费机制和收费标准。

（六）其他意见

一是要进一步强化对管线建设计划落实情况的监督。市审计局2025年上半年专项审计调查发现，杭州市城市地下管网项目存在规划落实慢、项目落地难及推进滞后等突出问题，严重制约专项规划目标的实现和城市地下管网体系的完善。建议按照审计部门意见，在《条例（修订草案）》第十一条中增加一款：“城乡建设主管部门应当加强对城市地下管线年度建设计划实施情况的监督检查，对未按计划实施的项目应落实管线建设单位及时报告原因并加强协调推进。”

二是要对危及管线安全的禁止性行为作出规定。建议参考其他城市地下管线管理规定，在《条例（修订草案）》中适当增加对危及城市地下管线安全的禁止性行为相关规定，确保地下管线运行安全。

三是要进一步强化地下管线数字化管理要求。建议《条例（修订草案）》要进一步明确城市地下管线智慧化管理体系与数字孪生城市建设相融合的要求，进一步强化人工智能赋能地下管线高水平管理要求。

三、部分条款的具体修改建议

结合前期征集到的意见建议，经梳理，对部分条文具体修改建议如下：

1.第五条[政府职责]第三款修改为：市和区、县（市）人民政府应当通过增加财政收入、专项债券、产业基金等多种方式，建立和完善多元化投融资机制，多渠道筹集城市地下管线建设和维护资金。

2.第十三条[规划许可]增加第三款为：对既有城市地下管线进行改造、维修、更新等整治类项目，不涉及新增用地的，由规划和自然资源部门负责纳入无需规划许可名录。

3.第二十八条[管线保护与监护协议]修改为：建设工程施工前，建设单位应当根据相关规定组织施工单位与既有城市地下管线产权单位制定城市地下管线保护方案，并签订安全监护协议。

与道路等主体建设工程同步实施的城市地下管线工程，由主体建设工程建设单位根据相关规定组织管线建设单位、主体建设工程施工单位与既有城市地下管线产权单位制定城市地下管线保护方案，并签订安全监护协议。

4.第二十九条[不明管线查明]第二款后增加：对于施工过程中发现但未能查明权属单位的既有城市地下管线，建设单位应当及时书面报告城市管理部门，由城市管理部门负责会同有关部门予以处置。

5.第三十条[管线破损事故处置]增加第一款：应急管理部门应当牵头编制全市地下管线事故处置应急预案。建设、城管等部门以及管线产权单位、运维单位等责任主体应按职责编制相关应急预案。

6.第三十一条[运营维护的监督管理部门职责]职责第四款修改为：制定城市地下管线运营维护工作标准，对管线产权单位运营维护工作进行定期评估；

7.第三十四条[有偿使用]修改为：本市综合管廊（含缆线共同沟）实行有偿使用制度。入廊管线产权单位应当向管廊建设单位缴纳入廊费，向管廊运营单位缴纳日常维护费。市和区、县（市）人民政府按照国家关于城市地下综合管廊的规定给予适当比例的财政补助。

8.第三十九条[管线信息更新]修改为：建设工程施工过程中发现不明城市地下管线，已经查明管线产权单位的，管线产权单位应当组织测量，并及时将管线测量成果报送管线相关主管部门、城建档案机构。未能查明管线产权单位的，管线相关主管部门应当及时组织测量并将测量成果报送城建档案机构。

废弃、迁移或改建的城市地下管线信息应当由管线产权单位及时报送管线相关主管部门、城建档案机构。

9.建议在“运营维护”章节增加危害管线安全的禁止行为：[危害管线安全的禁止行为]禁止任何单位和个人实施下列危及城市地下管线安全、妨碍城市地下管线正常使用的行为：

（一）擅自压占城市地下管线进行建设；

（二）损坏、占用、挪移城市地下管线及其附属设施；

（三）擅自移动、覆盖、涂改、拆除、损坏城市地下管线安全警示标志；

（四）在有明确管线保护范围的区域内倾倒污水、施工浊水，排放腐蚀性液体、气体；

（五）在有明确管线保护范围的区域内堆放易燃、易爆、有腐蚀性的物质；

（六）擅自接驳城市地下管线或改变城市地下管线设计用途；

（七）其他危及城市地下管线安全、妨碍城市地下管线正常使用的行为。

10.第四十一条[全市数据管理系统]修改为：市建设主管部门应当会同市数据资源、市规划和自然资源、市城市管理等主管部门建设全市城市地下管线数据管理系统，制定城市地下管线数据的标准、规范和共享清单，推动全市城市地下管线数据共享。

11.第五十条[未报送管线信息的处罚]修改为：违反本条例第三十九条规定，管线产权单位未及时报送新查明城市地下管线测量成果，或者未及时报送废弃、迁移或改建的城市地下管线信息的，由建设主管部门责令改正，并可处一万元以上五万元以下的罚款。

综上所述，城建环保委员会认为，该《条例（修订草案）》紧扣新时代城市发展和治理需求，坚持问题导向、目标导向与法治导向，对于进一步提升我市城市地下管线管理水平，高效能推动解决地下管线规划、建设、运维管理中存在的问题，推动实现城市地下管线领域的高水平安全和高水平治理，并助力实现城市高质量发展具有积极意义。《条例（修订草案）》立法指导思想明确，依据充分，比较符合我市实际，具有一定针对性和可操作性。建议将《条例（修订草案）》提请市十四届人大常委会第二十九次会议审议。

以上报告，请予审议。