（2025年8月27日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上）
杭州市人民政府
主任、副主任、秘书长、各位委员：
近年来，在市委坚强领导和市人大监督指导下，市政府认真贯彻落实《杭州市淳安特别生态功能区条例》（以下简称《条例》），持续做好保护与发展“两篇文章”。现将有关情况报告如下。
一、主要成效及贯彻落实情况
以保护好千岛湖“一湖秀水”为核心任务，遵循“共抓大保护、不搞大开发”的根本理念，认真做好生态环境保护，全力保障和改善民生，扎实推进共同富裕，取得了较好成效。2020年，淳安县获评全国“绿水青山就是金山银山”实践创新基地，千岛湖获评中国体育旅游精品目的地；2022年，淳安县获生态环境保护领域最高奖“中华环境奖”，千岛湖景区入选国家体育旅游示范基地；2023年，淳安县获评国家生态文明建设示范区，千岛湖成功创建国家级美丽河湖优秀案例。一是生态环境质量稳定向好。千岛湖水质状况稳定为优，出境断面水质始终保持Ⅰ类，35条主要入湖溪流水质均为Ⅰ—Ⅱ类。淳安县空气优良率95%以上，森林覆盖率75%以上；生态保护红线276062.38公顷，占国土面积的62.5%。二是绿色发展水平持续提升。持续拓宽“两山”高水平转化通道，形成了健康水业、全域旅游、现代农林三个百亿生态产业和飞地产业发展体系；生态系统生产总值（GEP）2300亿元以上，位居全国第一。三是民生保障基础不断夯实。率先启动县域基本公共服务一体化省级试点工作，教育领域出台支持教育12项超常规举措，卫生领域实施县域高水平医疗体系建设和三甲能力提升行动，社会保障领域城乡基础养老金标准超过全省平均水平。主要开展了以下六个方面工作。
（一）注重加强组织领导，持续压实责任链条。把支持淳安特别生态功能区建设作为重大政治任务，从市级层面加强组织领导和统筹调度，全力推动各项任务落实。一是领导高度重视。今年以来，市委、市政府主要领导多次调研淳安特别生态功能区建设工作，具体研究推动重大项目建设、优化城镇空间布局、支持农业产业高质量发展等事项。此外，结合机构调整，将淳安特别生态功能区有关工作职能提级划入市委全面深化改革委员会，进一步强化议事协调能力。二是加强统筹调度。2020年首次出台市本级支持淳安特别生态功能区建设政策措施清单60项，2021年起每年制定实施《淳安特别生态功能区建设保护措施清单》《支持淳安特别生态功能区建设政策措施清单》，建立定期调度、定期例会等机制，五年来共推进落实165项保护清单任务，明确政策支持事项349项，推动淳安特别生态功能区精细化管理。三是强化目标考核。印发淳安特别生态功能区“1+4+40”框架方案改革任务，出台《淳安特别生态功能区考核办法》《关于杭州市支持淳安特别生态功能区建设考核奖补实施方案》，对淳安县实现特别生态功能区单列考核，考核结果和市级奖补挂钩；出台首个县级环境质量管理规范《淳安县（千岛湖）环境质量管理规范》，实现最严格的保护。
（二）全力推进污染防治，持续改善环境质量。编制实施农业、林业、工业和生活四个污染专项防治项目，2021—2025年共计下达资金19.4亿元，统筹推进生态环境整体保护和综合治理。四个污染防治项目5年计划共计30项，子项31项。一是认真推进农业污染防治。开展临湖生态缓冲带、入湖口人工湿地和临湖地带主干交通生态截流沟建设，完成生态缓冲带修复20.5公里。实施农业统防统治56.3万亩次，推广商品有机肥7.5万吨，配方肥2.59万吨，液肥异地配送13万吨。持续优化水产养殖结构，年放流各类优质鱼种5000万尾以上，其中土著鱼4000万尾以上；鲢鳙鱼放流量严格控制在1000万尾以内，鲢鳙比例从6:4增加到7:3，2024年鲢鳙投放量进一步下降至887.5万尾。探索农田末端治理措施，截至2024年底已完成农田氮磷生态拦截沟渠新建及改造工程10条、总计15.115公里，覆盖农田面积4760亩。二是大力推进林业污染防治。在沿湖沿溪及敏感地带，实施山核桃病虫害统防统治项目，累计完成山核桃及其他经济林人工割草19.94万亩，减少农药使用量149.55吨。在临湖地带，完成高陡坡退耕休耕面积1494.89亩，并实施绿化补植改造，减少农药使用量1.57吨、化肥使用量67.27吨。三是全面实施生活污染防治。推进千岛湖污水零直排区建设，完成城区109个生活小区设施改造，2022—2024年累计完成116个“污水零直排区”建设项目提质增效，县城市污水处理厂进水BOD5稳定在100mg/L以上。推进污水处理设施提升改造，近三年完成457个农污设施建设改造、47个污水零直排村建设、67个绿色处理设施建设。做好船舶污染防治工作，2021年以来共回收船舶生活垃圾309.44吨、生活污水40012.93吨、含油污水3.99吨。四是严格做好工业污染防治。推进尾矿库“一库一策”精准治理，千岛湖矿产品有限公司尾矿库完成清库14万立方米。完成千岛湖内库湾整治试点，建设10000平方米再生资源分拣中心，推进喷水织机等行业整治，开展硫铁矿污水处理常态化运维管理。五是全域落实最严监管措施。联合推进千黄高速危化品车辆限行，建成投用威坪综合检查站、洋溪综合检查站，累计查处危化品违法案件787起。开展水上浮动设施集中整治行动，拖移各类水上浮动设施45处，集中保管“三无”船舶193艘。2021年以来，累计查处自然资源、生态环境、林业等方面行政处罚案件705件，生态类刑事案件169件，办理的生态类案件分别入选最高检生物多样性保护检察公益诉讼典型案例、生态环境部“打击危险废物环境违法犯罪典型案例”。六是创新搭建智慧监管平台。建立国内首个湖泊全域护水智治应用场景“秀水卫士”数字平台、全省首个生态系统研究站以及全市首个县级藻类监测实验室，建成投用浙皖交接断面鸠坑口水质监测超级站，完成乡镇交接断面自动化监测全覆盖，全天候、全方位实时掌控千岛湖水质情况。指导淳安县归集涉湖441路视频监控、1870套船载终端以及2套无人机等数据信息，集成临湖地带项目监管、农（林）自用船监管、涉水设施监管等模块，实现千岛湖全水域整体智治。
（三）全力助推产业发展，持续拓宽共富路径。支持淳安用足用好特别生态功能区支持政策，持续拓宽“绿水青山就是金山银山”高水平转化通道。一是持续推动产业结构转型。指导淳安县围绕“一园一主业”开展主导产业提升优化，将主导产业调整为酒、饮料和精制茶制造，电气机械和器材制造，计算机、通信和其他设备制造，实施精准招商，2023年以来共落地亿元以上产业项目13个，其中水产业项目6个，总投资29.2亿元；生态敏感类产业项目7个，总投资19.3亿元。积极帮助招引威士忌等国内外大型水饮料头部企业落户淳安，目前已引进5个威士忌项目，总投资额42亿元，2024年实现水饮料产业营业收入161亿元。二是大力发展全域旅游经济。大力推进国家体育产业示范基地建设，形成国家级运动休闲乡镇（石林港湾运动小镇）、浙江省运动休闲乡镇（界首自行车运动乡镇）、姜家山地探险运动乡镇、左口溯溪运动休闲乡镇等特色旅游地，建成沪马、天屿、燕山文化园等一批旅游新产品。2024年接待国内外游客1100万人次，实现旅游经济收入160亿元，中国县域旅游综合竞争力百强县排名上升至第8位。三是全力保障产业飞地落地。按照“打造一个在杭州的经济开发区”的要求，推进先进制造业异地发展核心平台建设，形成智谷大厦、智邦大厦、智海大厦、新塘综合楼、西湖“科创飞地”、钱塘共富“产业飞地”“四楼二地一园”的空间布局。2024年，飞地实现税收收入4.05亿元，占全县比重10%。四是积极打造特色农林品牌。出台《“千岛农品”区域公用品牌建设三年行动计划（2021—2023年）》，发布“千岛农品千岛湖茶”“千岛农品淳安酱”等7项14个品类的农产品团体标准，51家企业、150个产品获“千岛农品”品牌授权，实现销售额35395万元。全县有效期内“三品一标”农产品360个，面积达到88.1万亩；有机认证证书166张，认证规模约64.26万亩，居全省首位。创新推动夏秋茶、新型综合种养、陆基循环水养鱼、百村百坊富百姓等发展模式，形成茶叶、淡水鱼、中药材3个10亿元级产业链，实现“土特产富”全链升级。
（四）科学实施保护修复，持续巩固生态本底。指导淳安县开展国家级“山水林田湖草”生态保护修复试点，加快生态缓冲带、生态截流沟、生态浮岛等建设，大力发展生态林业、净水农业、保水渔业等生态种养模式，推动产业发展和生态修复相得益彰。千岛湖流域水环境系统生态修复项目入选全国山水工程首批优秀典型案例。一是科学谋划空间布局。完成《淳安县国土空间总体规划（2021—2035年）》《淳安特别生态功能区保护与发展规划（征求意见稿）》编制。探索构建千岛湖水域综合管理体系，编制保护和发展规划及相关子规划，制定管理服务办法和技术服务导则，推进千岛湖水域有序管理。二是严控土地开发强度。指导淳安县编制“多田套合”总体方案、“永高集中区”规划方案，编制实施千岛湖镇等3镇跨乡镇土地综合整治项目，谋划大下姜跨乡镇土地综合整治项目。开展耕地占补平衡制度改革，以恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅，按新方式入库耕地数量3404亩、水田2155亩，并推进2025年耕地功能恢复工作，完成耕地功能恢复项目立项3927亩。三是加强生物多样性保护。完成全区域、全物种、全网格的生物多样性调查，首次发现亚洲黑熊、黄喉貂分布，成功举办《生物多样性公约》第十五次缔约方大会第二阶段“中国角·浙江日”淳安1小时连线活动，淳安绿色亚运和生物多样性保护经验亮相国际。淳安县生态修复的做法亮相央视《新闻联播》，千岛湖水基金、千岛鲁能胜地等两个案例入选“生物多样性100+全球典型案例”。四是深入推进联保共治。杭黄两地签署“1+9”战略合作框架协议，两市生态环境局连续七年签订杭黄生态环境保护合作要点，积极开展互动交流、联合监测、联合执法检查、联合应急能力检验、联合宣传等十件实事。2023年与黄山、绍兴、金华、衢州签订钱塘江流域水环境共治共保联盟盟约，联合发布共治共保联盟宣言，共同推进钱塘江流域水环境治理与保护。2023年，编制印发全省首个跨省流域保护规划《新安江流域水生态环境共同保护规划》，协同推进新安江—千岛湖生态保护共同保护合作区建设。
（五）健全公共服务体系，持续办好为民实事。围绕城乡融合发展，统筹淳安要素配置、基础设施、公共服务、生态保护等融合发展布局，扩大优质公共服务供给，增强城乡居民获得感。一是全面推进教育普及普惠。出台支持教育12项超常规举措，2022—2024年共安排资金615万元，完成18个项目建设，淳安三中和千岛珍珠学校即将投用，校舍维修改造项目惠及师生超6000人。“安居优教”经验做法入选省委全面深化改革典型案例，淳安县成功创建国家学前教育普及普惠县和国家义务教育优质均衡发展县。二是积极提升卫生健康水平。实施县域高水平医疗体系建设和三甲能力提升行动，县中医院病房综合楼、姜家镇卫生院等一批医院设施建成启用，县一医院多个学科达到三甲水平，健康浙江考核连续六年优秀，公立医院综合医改考核保持全市第一，成功创建省级健康县，国家卫生乡镇实现全覆盖。三是大力加强社会保障服务。安排1.21亿元资金，用于支持转移集聚惠民安居工程，2024年共发放安居券1186张，总金额8.12亿元，涉及1180户3812人。对淳安县实行税收收入保基数、保增长政策，市级近年合计补助淳安2.1亿元。2021年以来，累计投入约4.3亿元全面改造提升养老服务设施，基本建成“县、乡、村”三级基本养老服务实施网络，实现老年助餐服务行政村全覆盖。城乡基础养老金标准从2021年每人每月275元提高至2024年每人每月370元，超过全省平均水平；企业职工基本养老保险实现省级统筹，基本医疗保险实现市级统筹，低保、低边、特困以及困境儿童等困难群体政策保障标准实现市域同标。
（六）加大资金倾斜力度，持续强化支撑保障。建立资金支持机制，投入真金白银用于特别生态功能区建设。一是设立淳安特区专项资金。2021—2025年，市财政每年统筹安排5亿元专项资金，其中市财政新安排2.5亿元，由淳安县统筹用于“环保再提升”和“强村富民”项目；市级有关部门在相关专项资金中调剂倾斜安排2.5亿元，推进年度《淳安特别生态功能区建设支持政策清单》中的各项任务，2021—2024年各项支持政策及新增支持倾斜资金均落实到位。二是加大生态建设资金投入。2021—2024年，淳安县累计获市级生态补偿资金1.84亿元，在各区、县（市）中排名第一。2021年起，市本级定向提高淳安县生态公益林补偿标准至2000万元/年；2023起，按照20元/亩/年的标准对淳安县纳入保护范围的74.241万亩一般湿地给予补偿。此外，2021—2024年，帮助淳安县争取省级绿色奖补资金26.7亿元。三是推进跨流域生态补偿试点。健全新一轮生态补偿机制，推动浙皖生态补偿从安徽单向补偿向浙皖两省双向补偿转变，2024年将浙皖共保区浙江部分保护资金的95%用于支持淳安建设，分配资金约1.9亿元。四是研究新一轮支持政策。根据今年6月24日刘非书记专题会议指示要求，市“缩差”专班牵头，会同市级有关部门和淳安县，梳理起草了《支持淳安特别生态功能区建设推进淳安县高质量跨越式发展实施方案》，7月9—10日，省委王浩书记在淳安调研时，刘非书记就政策主要内容作了汇报，得到王浩书记高度肯定。目前，该方案经市政府常务会议审议原则通过，将提交市委常委会会议审议，拟出台10条具体措施，其中2026—2030年，计划由市财政每年统筹安排6亿元，以硬核举措、真金白银支持淳安发展。
二、存在问题
（一）上游来水水质面临挑战。千岛湖水60%以上来自上游安徽，来水水质对千岛湖影响举足轻重。在汛期特别是极端降水期间，上游大量漂浮垃圾和氮磷污染物进入千岛湖，极大增加了水环境污染负荷，导致水体自净和缓冲作用大幅下降，上下游共保压力依旧巨大。另外，总磷作为评价水环境状况的重要指标，对新安江街口断面（考核黄山市）是按照河流Ⅱ类考核（≤0.1mg/L），但对千岛湖湖区断面是按照湖库Ⅰ类考核（≤0.01mg/L），两者整整相差10倍，2024年新安江街口断面的总磷浓度是千岛湖全湖平均水平的3.58倍（2024年千岛湖3个国控断面总磷为0.012mg/L），对千岛湖水质稳定达标造成了较大负面影响。
（二）保护与发展有待进一步优化。近年来，千岛湖中鲢、鳙鱼生物量占比过高且比例不够科学，野生土著鱼类占比较少，导致湖区大型浮游动、植物急剧减少，千岛湖浮游植物群落中蓝藻占比逐渐上升且有小型化趋势，生态系统有失衡趋势。淳安千岛湖库区耕地休耕退耕问题，推进较为缓慢，坡度25度以上的地区分布着大量的茶果园、山核桃等经济林，农业和林业生产过程中施用的化肥和农药流失对水质造成潜在危险；冬季山核桃林植被减少后则会存在较为明显的水土流失问题，雨水冲刷伴随大量的氮磷污染物进入湖区，长远来看对饮用水源安全造成潜在风险。
（三）民生保障基础还不够牢固。一是淳安县级财政压力大。城乡居民养老保险基础养老金市域同标后（省标220元/月，市标370元/月），仅2024年县级财政支出1.7亿元，较提标前新增财政支出1亿元。城乡居民医疗保险基金市级统筹后，2022—2024年累计缺口6.23亿元（剔除市级补助后）。二是部分民生保障和公共服务标准仍未达到全市平均。如家庭医生签约经费补助标准、残疾津贴等标准低于市区标准，学前教育毛入园率、城乡公交一体化率等指标未达全市平均水平。
（四）部分修复工程推进困难。如《条例》第十九条规定要依法科学设置入湖溪流及周边生态拦截沟，而淳安山地丘陵地势起伏大，极端天气下地表径流强，易冲毁水草及设施设备，对生态拦截沟的稳定性和安全性构成威胁，拦截沟选址困难，建设难度大，维护保养成本高。
三、下一步工作
（一）强化《条例》贯彻落实。对标《条例》各项要求，持续巩固现有工作成效，持续加大政策、资金、产业等方面支持力度，进一步做好生态环境保护、绿色产业发展、民生保障改善等工作，协同推进高水平保护与高质量发展，推动《条例》进一步落深落实，切实提升特别生态功能区建设成效。
（二）持续凝聚工作合力。加强省市县联动对接，建立市级部门联席会议制度，凝聚各方力量，形成工作合力。持续关注淳安特别生态功能区建设与保护进程，根据实际动态调整工作举措、细化职责分工、明确目标任务，推动市级相关部门各司其职、担当作为，及时协调资金缺口、土地指标等问题，切实为淳安特别生态功能区建设提供实质性支持。
（三）深入推进污染防治。强化做好林业、农业污染防治，推动第一山脊线以内尽可能恢复生态林与湿地，按计划推进库区耕地退耕还湿和流域内重点区域（如茶园集中开发区，总氮浓度特别高的区域）治理，力争林业和农业产生的氮磷大幅度减排。优化流域生态空间，做好水源涵养区、沿河沿湖缓冲区建设，提升流域系统对入湖污染的降解能力，确保入湖溪流水质持续改善。指导淳安县认真研究编制“十五五”期间的污染防治方案和保护措施清单框架等，为下步工作打下坚实基础。
（四）加力保护饮用水源。科学调控渔业结构，以构建健康良好的水生态系统、保障水生态安全为前提，科学决定放养种类及数量，调整鲢、鳙鱼放养结构，控制放养密度，合理确定捕捞量，重视外来物种的入侵，加强土著鱼类的繁殖与保护，维护鱼类资源与生物多样性。高度关注特殊时段藻类大量增殖问题，实时跟踪生态系统突变信号，认真防范水体异味和透明度降低等不利情况，确保饮用水水源地安全。
（五）协同推进联保共治。进一步深化杭黄流域的协同共治工作，通过双方协作、资源共享、开展课题研究等方式，落实2025年杭黄生态环境保护合作要点，推动《新安江—千岛湖生态环境共同保护合作区建设规划（2025—2027年）》落地生效，共同降低极端天气带来水质波动影响，同时就考核标准衔接问题进行协商，形成共同保护千岛湖的强大合力。
以上报告，请予审议。