（2025年8月27日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上）
杭州市人大常委会执法检查组
杭州市人民代表大会常务委员会：
《杭州市淳安特别生态功能区条例》（以下简称《条例》）是全国首部特别生态功能区保护法规，于2021年8月颁布，2022年1月1日起实施。《条例》的颁布实施为淳安特别生态功能区切实加强生态保护、积极推动绿色发展、全面保障民生福祉等方面提供了坚实的法制保障。市人大常委会组织开展《条例》执法检查，既是深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记关于千岛湖保护与发展的重要批示指示精神的具体举措，也是助力推动淳安特别生态功能区高质量发展和实现共同富裕的重要举措。4-7月，市人大常委会成立党组书记、主任暨军民为组长的执法检查组对《条例》贯彻实施情况进行全面检查，现将执法检查有关情况报告如下：
一、执法检查基本情况
市人大常委会高度重视本次执法检查工作，主任会议专题研究了执法检查工作实施方案，并组成了由市人大常委会党组书记、主任暨军民为组长，市人大常委会副主任陈卫强为副组长，市人大机关有关工委负责人、部分市人大代表、专家组成的执法检查组。具体开展了以下工作：一是开展前期调研。市人大常委会高度重视《条例》执法检查工作，6月25日就组织召开了执法检查动员部署会，要求17个市级职能部门及淳安县以《条例》为依据，就《条例》贯彻实施情况进行了全面自查并分别形成自查报告。同时，市人大常委会城建环保委多次组织专题调研淳安特别生态功能区在体制机制、配套制度、公共服务等方面存在的具体问题，全面了解《条例》贯彻实施中存在的问题。二是组织现场检查。7月7日—8日，市人大常委会陈卫强副主任带队，检查组赴淳安开展现场检查，现场调研金竹牌取水口饮用水源保护情况、鸠坑口国控断面水质监测站新安江跨省域水质保护情况，以及金峰乡产业发展情况、“一支队伍管千岛湖”等行政执法改革成效情况，全面了解淳安特别生态功能区发展与保护实际情况及存在问题。三是广泛听取意见。为全面真实了解淳安特别生态功能区建设情况，市人大常委会城建环保委会同淳安县人大常委会自4月以来，通过淳安县的基层代表联络站、基层立法联系点等载体，广泛征求基层代表意见建议，并组织市生态环境局等8个市级职能部门负责人与基层人大代表进行面对面交流，直接回应群众关切的热点问题并共同商议特别生态功能区下阶段发展目标和任务。
二、《条例》贯彻实施总体情况
《条例》包括总则、规划与管控、生态保护、绿色发展、民生保障、支持与监督、附则共7章42条，工作任务涉及市政府及市级部门的17条，涉及淳安县政府及县级部门的37条，其中交叉重叠的12条。
自2021年8月《条例》颁布实施以来，市委、市政府高度重视，始终遵循“共抓大保护、不搞大开发”的理念和“市域统筹、科学规划、生态优先、绿色发展、保障民生”的原则，组织市级各有关部门和淳安县全面推进淳安特别生态功能区建设，截至目前42条任务中除个别条款外均得到了有效落实，成效明显。制度机制建设方面，建立了省、市、县三级联动协调和推进机制，省市县均定期组织召开专题例会研究特别生态功能区建设遇到的问题；生态保护方面，依托省市县三级共保机制，建立健全了系统共保、区域联保、数字智保、法治严保的工作体系，持续厚植生态本底；绿色发展方面，以“两山合作社”为平台，用好特别生态功能区“点状开发”等政策，持续拓宽“两山”高水平转化通道，形成了健康水业、全域旅游、现代农林三个百亿生态产业和飞地产业发展体系；民生保障方面，在全省率先启动县域基本公共服务一体化省级试点工作。近年来，淳安县多次获得“五水共治”“大禹鼎”，成功入选美丽中国建设实践案例、全国美丽河湖优秀案例，创成国家生态文明建设示范区，荣获生态环保领域最高奖“中华环境奖”。但执法检查中也发现《条例》的贯彻实施也还存在一些短板和不足，主要有以下三方面：
（一）特别生态功能区建设的统筹推进协调机制还需进一步完善。结合《条例》立法工作，市委、市政府于2020年12月组织成立杭州市淳安特别生态功能区建设领导小组，设立淳安特别生态功能区管委会，形成了省市县三级共推的协调机制，强化了特别生态功能区建设各领域统筹协调，确保了各项工作的部署落实。但2024年8月，市委、市政府印发《杭州市议事协调机构优化调整方案》，明确不再保留淳安特别生态功能区建设领导小组及其办事机构，淳安特别生态功能区建设领导小组有关工作职能划入市委全面深化改革委员会，仅保留设置淳安特别生态功能区管委会并与淳安县政府合署办公。淳安特别生态功能区建设领导小组撤销后，管委会对特别生态功能区建设中涉及市级职能部门有关工作的协调能力有所下降。此外，在执法检查中也发现，特别生态功能区建设没有明确的市级牵头部门，部分市级职能部门对淳安特别生态功能区建设支持力度还不够，个别部门对自身在特别生态功能区建设中应该履行的职责定位也不够清晰，相关自查报告内容不够实。
（二）淳安特别生态功能区生态保护还需进一步加强。一是新安江跨省域一体化保护力度还需进一步增强。调研了解到，汛期时上游安徽来水带来大量的氮磷营养负荷，易导致千岛湖氮磷比失衡，进而诱发藻类异常增殖的隐患持续加大。二是千岛湖渔业养殖监管需进一步加强。近年来，由于千岛湖受太阳鱼等外来物种入侵和养殖鲢鳙鱼苗投放比例较高的影响，千岛湖鱼类种群结构存在失衡风险，水体生态系统韧性下降，需持续优化鲢鳙鱼投放比例，合理确定捕捞量，持续加强土著鱼类的繁殖与保护，维护鱼类资源与生物多样性。三是山核桃等经济林对水质影响隐患仍较大。虽然通过对约20万亩经济林进行人工割草等方式，累计减少农药使用量约149.55万吨，但淳安县仅山核桃林总面积就约36万亩，山核桃等经济林所带来的农药化肥以及水土流失问题对千岛湖水质的污染隐患仍较突出。四是高程108米以下农用地退耕工作难度较大。根据《条例》第十四条需“依法有序实施千岛湖主湖区高程一百零八米以下农用地逐步退耕”，但由于高程108米以下部分农用地已划入基本农田，土地性质调整难度较大，相关工作近期还不具备实施条件。五是部分生态截洪沟实施难度大。根据《条例》第十九条“淳安县人民政府应当推进千岛湖临湖生态缓冲带建设，依法科学设置入湖溪流及周边生态拦截带（沟）建设”，但部分沿湖地带生态拦截带（沟）受地形条件限制建设难度大，部分已建成生态拦截带（沟）受山洪等影响日常维护难度大。
（三）淳安特别生态功能区绿色发展和民生保障还需进一步加强。一是绿色发展所需的产业空间还需进一步保障落实。淳安县范围内划入生态保护红线的面积约占县域总面积的62.5%，在绿色产业的引进上受用地制约较大，急需在规划布局上进一步研究适配产业功能空间落实。二是“飞地”经济还需进一步加强。《条例》第三十四条明确“统筹千岛湖配水供水工程受益区设立飞地（异地发展建设用地）用于淳安经济社会发展”。截至目前，杭州市已在西湖区、上城区、钱塘区等地为淳安县落实六处“飞地”，2024年实现税收收入4.05亿元，但“飞地”运营难度大，可持续发展面临困难多；此外，嘉兴作为配水工程受益地，相关“飞地”要求落实难度大。三是民生保障水平还需进一步提升。《条例》第二十九条明确“市人民政府、淳安县人民政府应当推动优质公共服务、民生保障事业资源向淳安特别生态功能区延伸，按照要求实现淳安特别生态功能区民生保障和公共服务达到或者高于全市平均水平”。但目前淳安城乡公交一体化率等部分民生保障和公共服务标准还未达到全市平均水平，且民生保障和公共服务提高标准所需新增支出均需县级财政承担，造成淳安县级财政压力较大。四是分质供水要求需进一步落实。《条例》第三十三条明确“千岛湖配水供水工程仅用于受益区城市生活饮用水等需要。市人民政府应当将分类供水纳入城市供水管网建设、改造计划，逐步实现优质饮用水、一般生活用水、工业用水分类供应”。但杭州市规划工业水厂建设进度明显滞后，部分工业企业用水也以千岛湖配水为主。另一方面，千岛湖配水工程江南线今年建成通水后，整体供水不足的矛盾将更加突出。
三、相关意见建议
（一）进一步提高站位，切实提升淳安特别生态功能区建设水平。淳安特别生态功能区不仅是淳安的特别生态功能区，更是杭州市、浙江省的特别生态功能区，是长三角地区的重要生态屏障。一是市政府及有关部门、淳安县要进一步深入学习习近平总书记生态文明思想和习近平总书记关于千岛湖保护与发展的重要批示指示精神，以“绿水青山就是金山银山”理念为指导，以高水平保护推动淳安特别生态功能区高质量发展。二是市政府要切实加强对淳安特别生态功能区建设的指导与协调，要进一步明确市级牵头部门，明晰各部门职责，将淳安特别生态功能区建设成效纳入各部门年度考核内容，推动形成市县共建淳安特别生态功能区的体制机制，切实提升特别生态功能区各项政策执行的系统性、协同性和实效性。三是淳安县要进一步发挥好淳安特别生态功能区管委会作用，要重点在制度创新上争取市委深化改革委员会的支持，并及时协调解决特别生态功能区建设中遇到的实际问题，进一步探索形成具有杭州特色的生态价值转化实现路径。
（二）进一步加强保护，坚决守牢淳安特别生态功能区生态安全底线。一是要进一步完善区域联保共治合作机制。市政府要进一步推动新安江—千岛湖生态环境共同保护合作区建设，加强与周边黄山、宣城等地合作，全面落实《新安江流域生态环境共同保护规划》各项要求。二是要进一步加强千岛湖水质监管。市生态环境局要会同淳安县有关部门在加强上游来水监测的同时，进一步加大对淳安县境内相关河道支流水质的监测，加强对农村污水处理设施尾水水质监管，有序推动解决山核桃林等经济林和沿湖耕地农药化肥污染问题、千岛湖渔业过度养殖等问题，确保千岛湖总体水质稳定，并逐步提高。三是要进一步发挥数字赋能作用。淳安县在建立国内首个湖泊全域护水智治应用场景“秀水卫士”数字平台的基础上，要进一步提升水质自动化监测覆盖面，进一步深化“一支队伍管千岛湖”综合行政执法改革，全面提升大数据分析研判水平，切实提升淳安特别生态功能区全域智治水平。
（三）进一步落实保障，全面助力淳安特别生态功能区高质量发展。一是市发改委在编制本市产业发展导向目录以及项目布局统筹时，应当按《条例》要求进一步体现淳安特别生态功能区保护与发展的特殊需求。市规划和自然资源局要会同淳安县有关部门切实加强对列入目录产业项目的空间保障，确保引进项目顺利落地。二是市政府要进一步加强对淳安县“飞地”的支持，确保市内“飞地”经济可持续发展，同时要积极与省政府、嘉兴市沟通，进一步落实相关“飞地”有关政策。三是市政府要按《条例》要求，在钱塘区等工业企业集中区域加快谋划建设工业水厂，同时要进一步加强“节水”宣传，培养全民节水意识，确保千岛湖引水“优水优用”。四是市财政局等部门要会同淳安县加强对民生保障和公共服务设施建设有关资金保障研究，确保淳安特别生态功能区民生保障和公共服务达到或者高于全市平均水平。五是淳安县要结合《杭州市水上交通条例》立法等工作，进一步谋划好千岛湖水上旅游等产业发展规划，切实提升淳安特别生态功能区生态成果价值实现能效和经济发展“自我造血”功能和水平。
以上报告，请予审议。
附件：《杭州市淳安特别生态功能区条例》执法检查中
基层代表关注的重点问题清单
附件
《杭州市淳安特别生态功能区条例》执法
检查中基层代表关注的重点问题清单
1.千岛湖配水工程成本补偿机制未建立。《条例》第三十三条第二款规定“千岛湖配水供水工程受益区水价应当优水优价，体现水源区水源涵养、水生态保护、水环境整治等投入”。淳安每年向下游1500万市民提供近10亿立方优质饮用水。为加强千岛湖水资源保护，近六年来淳安投入生态保护资金累计76.5亿元，并因环保门槛而婉拒各类招商引资项目，但水资源税的缴费标准仅0.2元/立方米并按照95%返还给淳安县。但根据淳安县委托第三方测算，千岛湖配水工程水源地保护成本为0.748-2.003元/立方米。
2.威坪综合检查站开口问题未解决，存在安全隐患。《条例》第十八条第三款规定“公安机关应当加强危险化学品运输车辆的道路交通安全管理，依法划定危险化学品运输车辆限制通行的区域，并设置明显的标志”。2022年12月30日千黄高速全线通车，千黄高速威坪综合检查站、洋溪综合检查站同步投入使用后，县政府组建的工作专班进驻千黄高速威坪综合检查站指挥中心，实施24小时值守。但威坪综合检查站仅在杭州方向设置一个进口，在安徽方向设置一个出口，工作车辆进出检查站存在重大安全隐患。
3.农田生态拦截沟建设因地形、气候等原因面临挑战。《条例》第十九条第三款规定“淳安县人民政府应当推进千岛湖临湖生态缓冲带建设，依法科学设置入湖溪流及周边生态拦截带（沟）建设”。因淳安县地处浙西丘陵山区，受地形条件制约，农田氮磷生态拦截沟渠体系建设面临挑战。
4.深化新安江上下游生态环境共同保护工作机制有待进一步加强。《条例》第五条规定“市生态环境主管部门应当会同有关部门建立健全淳安特别生态功能区水生态系统保护体系，完善生态环境共建共保机制和保障措施”，第三十九条规定“市人民政府应当推进建立上下游区域共建共保机制，统筹推进淳安特别生态功能区建设”。杭黄两地应在共同建立重大环境科研课题合作机制，联合研究蓝藻防控、极端洪水对千岛湖水生态综合影响等关键问题，两地上下游在汛期时的气象、水情、水质等数据互通，对异常情况及时开展会商研判，强化极端天气上下游联合应急措施等方面还需加强。
5.农药包装废弃物和废弃农膜应按《国家危险废物名录》（2025年版）规定纳入危化品免责清单。《条例》第十四条规定“淳安县人民政府应当推广生态绿色农业，采取措施严格控制农药、化肥使用总量，推广科学用药、施肥；制定渔业生态养殖规划，优化水产养殖品种结构，控制养殖规模，推广生态循环养殖模式；科学处置和综合利用农作物秸秆、农用薄膜、农药包装、养殖废弃物等”。目前，杭州市农药包装废弃物和废弃农膜未执行危化品免责清单，辖区内处置企业到淳安县运输农废必须申请通行证，否则不能通行。由于通行证申请难度大，建议根据《国家危险废物名录》（2025年版）规定，“农药使用后被废弃的与农药直接接触或含有农药残余物的包装”的“收集、运输、利用、处置”环节均纳入“危险废物豁免管理清单”。
6.高附加值绿色服务业的发展有待进一步提升。《条例》第二十五条规定“淳安县人民政府应当采取措施促进以生态旅游业为特色的服务业发展，鼓励高附加值绿色服务业的发展。淳安县人民政府应当实施生态旅游高质量发展战略，通过旅游项目布局、旅游产品供给、旅游新业态培育、旅游基础设施建设等措施，推进淳安特别生态功能区生态旅游品质化、智慧化、融合化发展”。目前，淳安高附加值绿色服务业发展成效不突出，建议市级层面予以指导支持淳安发展相关产业。
7.秋口水库等重大工程资金缺口较大。《条例》第二十九条第二款规定“淳安县人民政府应当会同市级有关部门建立淳安特别生态功能区公共服务设施建设规范体系，统筹淳安特别生态功能区重大公共服务设施建设”。秋口水库工程是省“千项万亿”工程，已纳入国家《水利气象领域“两重”建设方案》《新安江–千岛湖生态环境共同保护合作区建设方案（2023—2027年）》，工程建成后将有效增强千岛湖供水保障能力和防洪能力，提升水源地生态保护和治理能力，是新安江流域防洪工程体系的重要补充。2025年4月10日该项目取得省发改委可研批复，批复估算投资44.7亿元，目前正开展初步设计报告编制工作，并积极申报超长期国债，但项目建设资金还存在较大缺口，需省市予以大力支持。
8.因地势等原因，多田套合任务进度滞后。淳安县属于浙西丘陵山区，是全省唯一的特别生态功能区，千岛湖是杭州、嘉兴地区1500万人口的现实饮用水水源地，每年为下游提供10亿立方米的优质饮用水，保护生态环境是淳安的头等大事。15度以上坡地基础薄弱，建设高标准农田需大开大挖，将严重影响千岛湖水质和生态环境安全，带来较大的水土流失隐患，建议充分考虑淳安实际情况，适当调整对淳安“多田套合”任务考核要求。
9.淳安特别生态功能区建设常态化联动机制需进一步完善落实。淳安特别生态功能区成立后，市委、市政府先后成立杭州市淳安特别生态功能区领导小组，设立淳安特别生态功能区管委会，形成了省市县三级共推的协调机制，有效推动了各项工作部署的落地落实。2024年3月省人民政府专题研究淳安特别生态功能区建设工作会议明确，每半年召开一次淳安特别生态功能区省级例会，协调建设过程中的重难点问题。《杭州市淳安特别生态功能区管理委员会工作细则》明确，市级联席会议原则上每季度召开一次。但在实际执行过程中，相关要求落实还不够到位，以2024年为例，省级例会和市联席会议召开的次数均未达到要求。省市县三级联动机制仍需进一步细化责任、强化管理，切实提升实效。