（2025年8月27日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上）
杭州市人大常委会调研组
杭州市人民代表大会常务委员会：
习近平总书记强调，有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。农村地区由于经济发展水平相对较低、基础设施不够完善、人口结构变化等因素，养老服务面临着诸多挑战。杭州作为经济较为发达的城市，在农村养老服务体系建设方面积极探索，取得了一定成效，但也存在一些亟待解决的问题。市人大常委会开展“农村养老服务体系建设工作情况”专题调研，是贯彻落实省、市委关于深化新时代“千万工程”、缩小“三大差距”及推进养老服务高质量发展决策部署的一项重要举措。
市人大常委会高度重视这次专题调研。调研组由市人大常委会副主任陈卫强任组长，社会委全体委员参加，先后赴临安、富阳、桐庐、淳安、建德等地（以下简称“西部地区”）实地调研，邀请部分市人大代表和有关部门全程参与。调研中，与民政、财政、医保、卫健等部门进行了座谈交流，与养老领域专家进行了研讨，力求在深入了解杭州农村养老服务体系建设实际情况的基础上，综合分析存在的短板弱项，提出务实有效的意见建议，助力养老服务改革发展与农村老年人需求增长同频同步、与共同富裕示范区建设同向同速。
本次专题调研有两个特点：一是与法规实施跟踪监督相结合。在去年市人大常委会《杭州市居家养老服务条例》执法检查基础上，对西部地区条例贯彻实施情况继续跟踪监督。二是与重大事项决定相结合。社会委牵头起草的“关于加强老年友好型社会建设的决定”，充分考虑了农村老年人的生产生活需要。现将调研情况报告如下。
一、主要工作与初步成效
近年来，我市各级政府高度重视农村养老服务工作，积极应对人口老龄化挑战，在构建与经济社会发展水平相适应、城乡统筹协调的养老服务体系方面取得阶段性成果。
（一）政策体系持续完善。市级层面制定出台了《杭州市居家养老服务条例》《关于推进新时代老龄事业高质量发展的实施意见》《杭州市人民政府办公厅关于推动农村地区老年助餐服务融合性发展的实施意见》等一系列法规政策文件，明确了农村养老服务体系建设的总体目标、重点任务和保障措施。西部地区也结合本地实际，在老年人助餐、适老化改造、养老护理员补助、失能老年人照护等方面细化了实施方案，政策框架基本形成。全市长护险参保人数已达1185余万，实现了包括西部地区在内的全市域覆盖。
（二）养老服务设施网络逐步健全。积极推进示范型居家养老服务中心建设，全市226家镇街级示范型居家养老服务中心与 2737家村社级居家养老服务中心错位发展、互为补充，为农村老年人提供了生活照料、康复护理、精神慰藉等多样化服务。盘活农村村集体配套用房、宅基地、农村会堂、闲置厂房等资源，无偿或低偿用于养老服务。通过西部公共服务优质提升工程，支持养老机构改造提升，西部地区养老机构护理型床位占比超过70%，认知障碍照护专区床位达到每万名老年人20张，有效提升了机构养老服务水平，使其逐步向具备综合照护能力的养老服务中心转型。调整特困供养服务机构区域布局，完善养老服务兜底保障体系，西部地区已全面完成区域化集中改革。
（三）服务供给能力有所增强。积极探索符合农村实际的养老服务模式，居家养老基础不断夯实，政府购买居家养老服务覆盖面持续扩大，重点保障高龄、失能、独居等特殊困难老年人。老年助餐服务广泛开展，打造出“幸福方桌”“村美团”等一批特色鲜明、示范效应突出的农村老年助餐服务品牌，有效缓解农村老年人“吃饭难”问题。2024年，西部地区新增老年助餐服务点374个，助餐服务网络进一步拓展。农村医养结合探索深化，乡镇卫生院、村卫生室与养老机构、居家养老服务中心签约合作，为老年人提供健康管理、慢病随访、便捷医疗服务。智慧养老应用初见成效，为农村低收入、高龄及失能老年人开通电子养老卡及全域通用电子津贴“爱心分”，手机端实时查询周边村级养老设施，点单式预约助餐、助浴、代办、康复等53项服务，打破城乡区域壁垒。
（四）社会多元参与格局初步形成。在政府主导下，积极引导社会组织、自治组织、爱心企业等社会公益力量参与农村养老服务。部分乡镇引入专业养老服务机构运营区域性居家养老服务中心或村社站点，提升农村养老服务社会化水平。农村集体经济组织在场地提供、资金补助方面发挥重要作用。志愿服务、邻里互助等形式的互助养老在基层实践中焕发活力，党员、村干部、志愿者开展帮厨和送餐等志愿活动，形成多方参与的良好局面。
在积极应对人口老龄化过程中，各地结合实际、勇于探索，形成了一些特色做法和新鲜经验。例如：临安区湍口镇采取“政府贴一点、集体担一点、乡邻捐一点、个人出一点”的“邻里共享厨房”助餐模式，打通了偏远山区老年人助餐最后一公里；富阳区八一村利用科技赋能智慧助老，建成首个村级A类智慧卫生服务站，老年人不出村即可享受“医、康、养、护”全方位的健康服务；桐庐县凤联村借助快递企业力量，创新开展无人机送餐服务，只要4分钟热乎饭菜就能翻山直达老人手中；淳安县富泽村老年食堂坚持为独居老人送餐，微博话题阅读量达1.4亿；建德市大同镇立足老幼需求、整合多方资源，打造“朝夕相伴”双龄共养服务综合体，形成资源共享、情感共融的“老幼同堂”互动模式。这些探索和实践，为在新阶段加强农村养老服务工作奠定了坚实基础。
二、存在的主要问题
对照高质量发展建设共同富裕示范区城市范例的要求，对标农村老年人对美好晚年生活的期盼，我市农村养老服务体系建设仍存在一些亟待解决的问题。
（一）老年人收入相对偏低制约养老选择。基本养老保障是实现老有所养的基石。从西部地区调研情况看：以城乡居民基本养老保险（含新农保）作为养老金来源的占比约41.6%，最高的占比约74.8%；城乡居民基本养老保险（含新农保）平均约520元/人月，其中最高3364元/人月、最低202元/人月；城镇职工养老保险人均月养老金约3095元，是城乡居民养老金的近6倍。相当一部分农村老年人养老金收入只能勉强维持基本生活，难以满足养老服务需求。另外，还有部分农村老年人由于各种原因没有购买任何养老保险，达到退休年龄后经济较为窘迫。医疗保障方面，西部地区参加城乡居民基本医疗保险的老年人占比约62.3%，最高的占比约74.8%，因年缴费较低，医保报销待遇远不及职工基本医疗保险。农村老年人收入水平相对偏低、保障能力偏弱，制约了农村老年人的养老支出和养老消费水平，成为大部分农村老年人养老面临的最主要问题。
（二）农村养老服务供给质量不高。一是养老服务供给不足。多数农村老年人处于居家自然生活状态，基本养老服务供给较少。西部地区绝大部分居家养老服务设施为村自营，在一些偏远地区，养老服务设施匮乏，部分村仅有简单的居家养老服务照料中心，面积狭小、功能单一。村里主要提供助餐服务，对于老年人的医疗康复、精神文化、个性化护理等拓展性服务关注不够。二是养老服务机构市场化运维能力偏低。农村老年人口居住相对分散，服务供给难成规模，加上农村老年人收入水平普遍偏低和养老观念等问题，对于收费养老服务需求不高，资金缺乏、人才短缺等问题长期存在，社会资本参与的积极性较低，缺乏多元化的资金投入渠道，这在一定程度上抑制了养老服务机构的发展。一些农村老年食堂市场化运营能力较弱，长效运营遇到困难，服务效果不理想。三是农村养老机构服务水平整体不高。乡镇（街道）养老机构的设施设备配置比较基础，管理和服务专业化、规范化水平不高，有的缺少老年人必要的医疗护理、应急、急救、无障碍等设施设备，服务内容不够丰富，日常生活照顾、专业护理不足，医疗、康复护理服务欠缺。面向失能、半失能、认知症老人的专业照护服务供给不足，机构护理型床位占比有待提高。
(三)医养结合发展深度不够。医疗健康是农村老年人和家属最为关注的问题。虽然我市在推进医养结合方面采取了系列措施，但医疗机构与养老服务机构之间的合作仍不够紧密，医养分设、各管一块，体制机制瓶颈障碍明显，政策融合、资源整合不够。一是医疗机构参与养老服务积极性不高。由于养老服务业投入大、回报慢，以及医养结合的相关配套补助和激励机制不全，医疗机构参与意愿不强。一些与养老机构合作的医疗机构，只是定期派医生到养老机构进行简单的体检和问诊，无法实现医疗服务的常态化和连续性。家庭签约医生服务没有达到预期值，获得感不强。二是养老机构医疗力量配置不足。部分农村养老机构虽对内设医疗机构有较高积极性，但因条件有限，难以达到医养结合机构的设备、技术要求，也无法长期配备专业的医护人员和养老服务人员，不能提供全面的医疗服务。大部分农村养老机构缺乏必要的医疗设施和专业医护人员，无法为老年人提供及时、有效的医疗服务。三是医保协同有待加强。医疗服务是否纳入医保报销范围是老年人就医考虑的最重要因素之一，目前医保政策在医养结合全面纳入医保报销方面较为审慎。由于一些康复护理服务项目未能纳入医保报销范围，经济条件较差的农村老年人无法享受医养结合服务待遇。
（四）养老服务队伍建设薄弱。农村养老服务队伍存在数量短缺、专业素质不高、流动性大等问题，制约了农村养老服务质量的提升。一是年龄结构偏大。由于农村地区经济发展水平相对较低，工作环境和待遇条件有限，西部地区养老机构中护理员多为本地或外地来杭务工的中老年妇女居多，有的已经60岁以上，本身就是老年人。二是专业素养偏低。养老服务领域难以吸引和留住专业的人才，许多养老服务机构招聘困难，只能聘请一些文化程度较低、没有经过专业培训的人员从事养老服务工作，这些人员缺乏基本的护理知识和技能，养老服务和护理主要凭生活经验和实践积累，无法为老年人提供高质量的服务。三是专业医护人员缺乏。养老机构在发展前景、从业人员身份及福利待遇方面较医疗机构有较大差距，专业医师和护士更倾向于选择医疗机构就业。四是队伍流动性大。农村养老服务人员薪酬待遇水平较低、工作环境较为艰苦，导致养老服务人员队伍不稳定，人员流失率较高，一些对口院校和专业毕业生从事养老服务意愿也较低，影响了养老服务的稳定性和连续性。
三、加强和改进工作的建议
习近平总书记强调，“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。推动农村养老服务高质量发展，是践行以人民为中心发展思想、促进共同富裕的必然要求，也是实现社会和谐发展的重要基础。
（一）着力构建农村养老服务体系新格局。一是建立资金投入稳定增长机制。政府要按照地方财政收入的增长比例相应加大对农村养老服务业的资金投入，福彩公益金分配要进一步向农村养老服务薄弱地区、特殊困难老年群体倾斜，建立多渠道筹资机制。完善政府购买服务目录和标准。二是加强农村养老基础设施建设。鼓励支持农村集体经济组织依法盘活资源发展养老事业。根据老年人数量和养老服务需求统筹利用农村集体闲置用房优先用于建设老年食堂、居家养老照料中心、医疗服务站等养老设施。三是增强农村养老服务保障能力。加大服务供给主体培育，健全完善多主体参与、多力量共融共建共治的农村养老服务供给体制机制，增强居家养老、社区养老、机构养老服务保障能力，以满足农村老年人不同层次、不同阶段的养老需求。四是完善农村养老服务长效运行机制。盘活农村劳动力、产业等内部养老资源，引导鼓励有条件的村集体经济组织预留一定集体股，专项用于发展农村养老服务，促进养老服务可持续发展。建立落实与养老服务工作运行成本相适应的运营补贴机制，运营补贴资金实行绩效管理和分档分级补助办法，有效解决运行艰难、管理不规范等问题。五是加强养老服务市场监管。建立健全职责明确、分工协作、科学有效的综合监管制度，加强对社会资本参与农村养老服务的监管，建立健全监管机制，规范社会资本的经营行为，依法查处各类违规违法行为，确保养老服务质量和安全，切实维护老年人合法权益。
（二）稳步提高农村养老服务保障能力。一是强化农村老人子女赡养义务。子女因外出务工等原因不能履行赡养义务的，应通过寄送生活费、医疗费或者安排父母的生活照料和医疗护理等方式履行赡养义务。二是靶向托底特殊群体。整合民政、残联、卫健等养老服务职能，强化跨部门合作帮扶，分类分级开展好农村残困、孤寡老年群体的托底对象筛查，对于养老服务按需帮扶、精准帮扶。三是促进农村养老信息基础设施建设。加快推进农村养老服务数字化、智能化改革，创新智慧养老，整合养老服务、户籍、医疗、社会保险、社会救助等信息资源，推动养老服务平台迭代升级，鼓励资源共享、互联互通，避免重复建设和信息孤岛。四是推动适老化改造。民政、残联等相关部门就适老化改造中的无障碍设施、家具家装、辅助器具、智能化助老服务配备等提供技术支持。整合各类资源推动老年人家庭适老化改造，为经济困难的老年人家庭适老化改造提供一定的经济支持，提升居家老年人的自理能力和生活质量。五是促进农村“互联网+医疗健康”发展。鼓励上级医疗机构借助互联网、人工智能等技术手段，面向基层特别是农村偏远地区提供远程会诊、AI问诊等服务，推进医疗智能服务逐步向社区卫生服务机构、乡镇卫生院和村卫生室延伸，提升基层医疗服务能力和效率，为老年人群体提供更加便捷、高效的医疗服务。
（三）逐步增加农村养老服务有效供给。一是大力发展村（社）居家养老服务。目前居家养老仍是大多数老年人的首选养老方式。要依托乡镇（街道）示范型居家养老服务中心，为当地老年人提供餐饮、采购、康养等服务。鼓励各类养老服务机构积极开展居家养老延伸服务，让老年人在居住地享受基本养老服务供给。二是探索发展农村互助式养老服务。农村互助式养老服务具有“小投入、易操作、可持续”的特点，符合农村传统文化习俗，方便集中提供服务。通过“互助”“结对”等方式，促进农村老人与志愿者、村党员干部、邻里亲友结对帮扶，重点解决高龄、失能失智、独居、空巢等特殊困难老年人的养老服务问题。同时，可以通过政府购买部分服务或慈善资金落实积分兑换等方式，挖掘和撬动低龄活力老年人的互助热情，保障互助式养老服务可持续运行。三是发展机构养老服务提升服务质量。大力发展社会办养老机构，积极引进品牌化、连锁化、专业化运营服务机构或企业，改造提升养老机构服务质量，扩大优质服务供给，利用社会力量促进公办养老机构社会化、专业化发展。推动公办民营、民办公助，盘活养老资源。四是深化医养融合发展。以基层为重点，建立基层医疗卫生机构与养老机构协议合作机制。支持有需求的养老机构对接所在辖区的社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生室等基层医疗卫生机构，积极开展协议合作。推动优质医疗资源下沉延伸服务，在养老机构内部设立医疗服务站点，提供嵌入式服务。要加大医保支持力度，支持符合条件的医养结合机构内设医疗机构纳入医保定点范围。要健全完善协议管理、费用审核和监控、监督检查等机制，确保医保、长护险基金安全高效使用。要加强对纳入医保支付范围的医疗服务行为和医疗费用的监督，依法查处违法违规使用医保基金的行为；加大力度查处伪造医疗文书、虚构医药服务项目、过度诊疗、低标准住院等违法违规行为。
（四）增强养老服务队伍发展可持续性。一是优化养老服务人才供给。加强对涉老专业人才培养，支持养老服务机构与相关院校合作,根据不同需求开展订单式教学，培养专业化、个性化的养老服务人才，增强懂医疗、会护理的养老护理人员储备，从源头上加大具有专业能力素养的人才供给。二是提高从业人员的服务水平。支持养老机构与有关专业院校签订定向委培和岗位就业协议，加强岗前专业技能培训、对在岗人员进行定期轮训，提升从业人员综合素质和专业技能。倡导和支持对养老服务人员的继续教育，不断提升服务技能和职业素养，提高农村养老服务职业化、专业化程度。三是增强养老服务职业吸引力。提高农村养老服务人员的工资待遇，建立合理的薪酬体系。完善福利保障制度，提供必要的工作补贴和福利。建立职业发展通道，增强职业认同感和归属感，吸引更多优秀青年人才投身农村养老服务事业。四是加强养老服务志愿者队伍建设。加大宣传力度,鼓励更多人员参与养老志愿服务。依托来自共青团、妇联、工会、残联等各类组织和机构的志愿者，逐步建立培育一支综合素质优良、年龄结构合理、尊老敬业的农村养老服务队。加快农村养老“邻里互助”模式创新。提高志愿者服务活跃度,推动志愿者服务活动常态化、制度化。
以上报告，请予审议。