（2025年8月27日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上）
杭州市人大常委会法工委
杭州市人民代表大会常务委员会：
为促进法规有效实施，推动我市院前医疗急救工作发展，根据《杭州市人大常委会立法后评估办法》和市人大常委会2025年工作要点，近期，市人大常委会法工委对《杭州市院前医疗急救管理条例》（以下简称《条例》）组织开展了立法后评估。本次评估工作以《条例》实施成效和问题为核心，重点关注《条例》实施以来，立法目的实现情况、各项制度落实情况。6月，法工委制定评估方案，成立评估组，确定评估重点。7月，法工委委托第三方赴杭州市急救中心开展调研，调取了《条例》的贯彻实施情况以及对《条例》的意见建议等资料。评估组还收集查阅了《条例》配套文件、外地立法经验等书面资料。在此基础上，评估组召开评估会议，就《条例》提出评估意见，形成书面评估报告。
一、《条例》的立法质量
（一）总体评价
《条例》总体上立法质量较高，在合法性、合理性、操作性、规范性、协调性等方面较为完备，部分条款适应性有待提升。
在合法性上，《条例》基本不存在与上位法抵触、超越地方立法权限等问题，制定程序符合规定，具备合法性。在合理性上，《条例》为急救网络中的急救中心和急救网络医院的设立条件、义务、保障等都进行了较详尽的规定，符合权责一致原则。某些条款的规定充分考虑到急救场景的需求，合理权衡各类因素，具备合理性。如关于转运时急救医疗机构的选择，《条例》第二十条规定了“就近、就急、满足专业需要”的原则，并规定应结合当事人意愿，明确了各类考量因素的优先序位，符合《条例》规定的立法目的，又进行了妥适的利益衡量。在可操作性上，《条例》对关键问题的规定上十分明确，如第十七条规定本市行政区域内每五万常住人口至少配置一辆救护车，边远山区应当增配救护车；第十九条规定急救中心应当在接收完呼救信息后一分钟内发出调度指令等，尽管上述规定有些已经不适应新的发展要求，但因其十分明确而具备可操作性。在规范性上，《条例》结构完整，条文表述比较简洁，没有明显的歧义，符合规范要求。在协调性上，《条例》基本不存在与同位法不协调、不一致之处。在适应性上，由于上位法不断更新和院前医疗急救事业的不断发展，《条例》部分内容已不适应新的情况，需要修改。
（二）《条例》特色
杭州的院前医疗急救立法起步较早，在全国居于领先地位。在出台时，《条例》有鲜明的特征，一是率先规定公众救助免责，具有引领性。《条例》第三十条规定鼓励经过培训取得合格证书、具备急救专业技能的公民对急、危、重伤病员按照操作规范实施紧急现场救护，其紧急现场救护行为受法律保护，不承担法律责任。该规定打消了公众救护的顾虑，为社会急救力量的发展奠定了基础。该立法内容后续也被《民法典》第一百八十四条吸收，确立了自愿救助免责制度。二是具有较强的针对性。《条例》针对当时群众较为关注的院前医疗急救收费、急救车辆调度、转运机构选择等问题进行了规定，如第二十三条规定应当按照价格主管部门核定的项目和标准收取各项费用，不得因费用问题拒绝或者延误院前医疗急救服务等，为院前医疗急救服务的规范提供了法治基础。三是突出社会、公众参与的导向，具有前瞻性。如《条例》第七条鼓励、支持社会力量参与院前医疗急救事业，第六条强调公众的急救意识和自救、互救能力的培养，符合院前医疗急救事业发展的导向，迄今仍是各级各地急救立法的共通内容，具有前瞻性。
二、《条例》实施情况和成效
《条例》自2015年1月1日实施后，市政府出台《杭州市深化院前医疗急救体系建设三年行动计划（2018—2020年）》等配套文件，推动《条例》实施落地，院前急救体系建设进入发展快车道，成效显著，较好实现了立法目的。
（一）院前医疗急救网络建设日益完善
《条例》第八条提出应建立以市急救中心为主体，由各级急救中心和急救网络医院共同组成的院前医疗急救网络。《条例》实施以来，一是“市急救中心——区县（市）急救分中心——急救站（点）”的三级急救网络结构已经形成并不断完善。全市共设有1个市级急救中心，负责主城区范围内日常急救、突发公共卫生事件应急处置、重大活动医疗保障、公众急救培训等工作，并对区、县（市）急救分中心进行业务指导。萧山区、余杭区、临平区、富阳区、临安区、桐庐县、淳安县、建德市共设有8个急救分中心，各自负责辖区内120电话受理和日常急救等院前医疗急救工作。截至目前，全市共有急救站点155个，其中主城区41个，区、县（市）分中心114个。二是急救站点规划建设不断规范化。《条例》对急救中心和急救网络医院的职责、义务、设立条件作了规定。2017年，杭州发布《杭州市急救中心急救站点布局规划》，2019年，市卫健委、市发改委、市规资局、市建委联合发布《杭州市急救中心急救点建设标准》，上述规划和标准在全国范围内皆为首次发布，为其他地区提供了有益经验。
（二）院前医疗急救质量不断提升
一是院前医疗急救反应时间不断缩短。《条例》第十八条至第二十一条对急救调度、出车、转运等环节和资源调配都作了规定，如要求急救中心接到呼救信息后，应当按照是否为急、危、重伤病员进行分类和信息登记；急救中心应当在接收完呼救信息后一分钟内发出调度指令，并对伤病员或者现场其他人员给予必要的急救指导；急救人员、救护车应当在接到调度指令后迅速出车等。《条例》实施后，卫健等主管部门着力推进医疗优先分级调度系统建设，优化急救反应流程，加强部门联动和院前院内联动，2024年全市平均急救反应时间为城市地区10分12秒、农村地区11分40秒。二是院前医疗急救有效性不断增加。《条例》第二十五条要求保障和提高急救中心和急救网络医院承担医疗急救任务的能力和水平。2024年日均出车量870余车次，每年以10%-15%速度增长；完成各类大型会议、活动、赛事等医疗保障任务1000余场次。2024年全市心肺复苏成功256例（全省769例，约占全省1/3），其中脑复苏成功（康复出院）75例（全省160例，约占全省47%）。全市心肺复苏成功率7.12%。通过远程视频指导系统，调度员院外心脏骤停识别率达98%（全国平均17.6%），旁观者心肺复苏实施率达88%（无调度员指导实施率为4%左右），位居世界领先水平。
（三）院前医疗急救保障基本得到落实
一是救护车辆配置逐步增加。《条例》第十七条规定本市行政区域内每五万常住人口至少配置一辆救护车。《条例》实施后，全市救护车辆从2014年底110辆增加至目前465辆，增长了3.17倍，配置水平达到了每2.7万人一辆，高于国家、省每3万人一辆配置要求，负压救护车占比73.2%，高于国家、省40%的配置标准。二是AED配置数量大幅增加。《杭州市公共场所自动体外除颤器管理办法》于2021年实施，这是《条例》的配套立法，也是全国首部以AED为主题的规章。上述规定实施后，公共场所AED配置总数从2014年立法前15台增长至2025年6月份8510台，使用AED救治案例达410余例，使用AED救治成功率超65%，位于全国前列。三是急救队伍不断壮大。依照《条例》第二十六条的规定，急救人员的配置、培训和演练经费应当足额保障。目前全市院前医疗急救机构共有编制213个，实际院前医疗急救从业人员2028人，其中急救医生697人、驾驶员519人、担架员390人、调度员等其他人员约420余人。院前医疗急救事业人员投入较充分。四是部门间协作保障顺畅。《条例》第二十七条规定公安机关交通管理部门、交通运输主管部门等应当为院前医疗急救工作提供保障。《条例》实施后，部门联动运行顺畅，如“一键护航”等功能开发能保障执行急救任务的急救车辆优先通行。对因让行执行急救任务的救护车而导致的违反交通规则的行为，经查证属实后，免予处罚。
（四）社会急救氛围日渐浓厚
《条例》第六条要求行政主管部门、红十字会及急救中心等单位应当采取多种形式面向社区、农村、学校、机关、企事业单位，组织开展医疗急救知识和技能的宣传教育和公益培训，增强公众的急救意识和自救、互救能力。《条例》第十二条规定密集场所等单位应当建立群众性救护组织，组织相关人员参加急救知识和技能的培训。同时，《条例》第三十二条还规定符合条件的公民紧急救护行为不承担法律责任。《条例》实施后，“人人学急救、急救为人人”的氛围逐渐形成，2024年，全市普及培训人数123.8万余人；市卫健部门搭建了急救志愿者平台，联动志愿者开展急救，打通急救“最后一公里”，目前急救志愿者注册人数1.9万余人，推送急救任务1.7万余次。
（五）院前医疗急救数字化建设不断推进
《条例》实施以来，院前医疗急救数字化建设收效明显。如引入医疗优先分级调度系统（MPDS），实现急救呼叫分级分类，调度员远程视频指导报警人或现场参与救治的志愿者，实现“接报就施救”；启动“双向定位”功能，通过短信链接获取报警人精准位置，缩短救护车到达时间，“上车即入院”协同救治系统，实现救护车与医院信息系统对接，实时传输患者生命体征、心电图等数据，医院提前准备抢救资源；急救调度平台与公安、交通、应急管理等部门及消防救援机构数据共享，实现“警医联动”“一键护航”等场景；建立急救志愿者调度平台，自动向事发地1公里内的注册志愿者推送任务，协助现场救护；AED设备联网管理，实时监控设备状态，并通过导航系统引导公众就近取用。开发“浙里急救”应用，上线心肺复苏、AED操作等急救操作视频。
三、《条例》实施中存在的问题
（一）急救站点建设和专职人员供给长效保障机制不足
急救站点规划、建设和后续运营需要充分的财政保障。目前急救站点建设主体责任未予明确，现有建设进程主要依赖卫健系统内部协调机制推进，受制于资源供给，站点建设进程容易受阻。同时，由于长效运行保障机制缺失，全市16个急救站点（含主城区10个）未能实现24小时运转，其运行经费缺口由各网络站点医院代为承担。此外，院前医疗急救医师专职化比例低，目前80%急救医生为短期医院轮转的非专职人员。急救医生招聘难，人员流动性大，薪酬待遇与工作强度不匹配，对急救质量造成较大影响。
（二）急救响应时间仍有提升空间
2024年城市地区10分12秒的反应时间，距离国内天津市、上海市（8分钟左右）等兄弟城市存在较大差距。由于急救站点还存在总体数量不足、布局不均衡的情况、部分急救站点急救通道不畅，如钱塘大江东、西湖转塘等区域。淳安、建德、临安等西部山区急救服务半径过长，导致该区域急救反应时间过长，平均而言，农村地区急救反应时间为11分40秒，淳安超过13分钟。需要进一步提升院前医疗急救服务水平和质量，缩短急救反应时间。
（三）公众急救参与率不高
社会侧救护力量是公共急救服务的重要组成部分，也是缓解急救资源压力的重要支撑，需要加强培训普及，强化公众急救技能。目前居民应急救护知识培训数量大，但转化率不高，经过培训的公民后续通过考核成为持证志愿者的比例仍不高，学生急救技能掌握率较低、现场施救意愿仍不足，导致公众自救互救能力较弱，需要以各类“促进性”措施鼓励、支持社会力量参与急救。
（四）院前医疗急救数字化改革仍需不断推进
当前杭州院前医疗急救数字化建设虽具备基础框架，但仍存在系统整合不足、数据联通不畅等问题。一是市和区、县（市）的急救调度信息平台仍缺乏深度整合。二是急救志愿者资源离线化，还需创新激励机制进一步提升持证急救志愿者在线率，以发挥更大作用。
四、《条例》有待改进之处
（一）《条例》部分内容已显滞后
《条例》实施已近十年，当时提出的急救网络建设要求、设施设备配置标准、服务管理要求等已经难以适应当下的需求。如急救车辆配置要求已超越《条例》的要求。又如目前对急救工作提出了更高的要求，主张加强立体急救网络建设、建造直升机停机坪、建立航空（医学）救援基地、探索无人机在急救中的运用。
（二）《条例》有的规定与上位法不一致
第十五条明确执行急救任务的救护车应当配备医师、驾驶员等。有条件的可以配备护士和医疗救护员等辅助人员参与院前医疗急救医疗服务工作。同时第十六条对救护员的工作范围进行规定。由于救护员的工作内容也属于医疗行为，在既有关于医师资格和执业医师规定外新设医疗救护员类别，与《执业医师法》规定不一致。
（三）《条例》部分内容缺失
《条例》共三十八条，较为精简。从急救制度体系看，急救站点是急救网络的重要节点，也是急救中心的延伸，其规划、建设、运营维护、监管等都需要相应的制度支撑，目前《条例》中该部分内容略显单薄。此外，提升院前医疗急救质量、精准施救的关键是推动院前医疗资源与医疗机构多跨协同响应、加强数据共享，引入人工智能，提高数智化水平，《条例》在这方面的规定也存在不足。
五、评估建议
（一）进一步加强保障，提高院前医疗急救质效
切实落实《条例》第四章规定的各项保障措施，建立稳定的院前医疗急救经费保障机制，将急救站点的建设与运行等经费按规定纳入财政预算并进行专项保障。整合急救哨点、巡回诊疗车等资源，加大乡镇村急救网络建设力度。推进院前医疗急救队伍专职化建设。强化院前医疗急救工作力量，优先保障急救医师和急救护士需求。将院前医疗急救医师列入急需紧缺人才岗位，完善人才培养引育模式，严格开展岗前培训，不断提升院前医疗急救队伍的医疗救护、突发事件处置能力。
（二）进一步破除数据壁垒，深化院前医疗急救数字化改革
深度整合市和区、县（市）的急救调度信息平台、提高急救志愿者的在线率、整合调度系统与AED、现场急救志愿者、社区健康驿站等资源，以实现联动。进一步开发多跨协同场景，推动院前医疗资源与医疗机构多跨协同响应、加大人工智能在在线交互指导、急救操作等方面的应用，切实提升院前医疗急救数智化水平。
（三）进一步加大宣传，提升公众急救意愿和技能
多管齐下推进社会侧救护力量建设，突破现有普及培训的低效模式，如引入游戏化学习和强制教育模块，提升急救实训课程的质量，普及急救知识。建立精准激励体系，对成功施救公民给予奖励。构建“人人愿救、人人敢救、人人能救”的良性生态，提升公众急救的意愿。
（四）进一步加强适应性，适时启动修法
因上位法的修改和新情况的出现，《条例》的部分条款已存在与上位法不一致、大量内容适应性不足等问题，建议一是在立法原则条款增加公平服务、城乡统筹等内容。二是将急救站点规划、建设、运营、自动体外除颤器的相关内容纳入《条例》，提升急救网络设施建设制度的完整性。三是修改《条例》中救护员的相关规定，改为对急救辅助人员加以规范。四是增加院前医疗急救的数字化改革相关条文，为纵深推进数字化改造提供依据。五是适时启动《条例》修改。目前《浙江省院前医疗急救条例》即将出台，其规定在立法目的、立法原则、院前急救数字化建设、社会参与等方面更为完备；新增了突发事件医疗救治协调机制、海上医疗救治协调机制、危险化学品联动机制等协同规定；“院前医疗急救呼叫电话录音、派车记录等资料的保存年限”有所变化；患者转运原则新增了急救医师特殊情形单独决定权；在急救费用支付上增加了患者拒绝接受急救服务的费用支付规定；明确了非急救医学专业医师需经培训考核；法律责任条款也有变动。建议待上位法出台后，适时启动《条例》的修改工作。
以上报告，请予审议。