（2025年8月27日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上）
余杭区人民政府区长杨建根
主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受杭州市人民政府的委托，对市人民政府提请审议的《杭州市良渚古城遗址世界文化遗产保护管理条例（草案）》（以下简称“《条例（草案）》”）的起草情况作如下说明。
一、立法必要性
一是贯彻落实习近平总书记指示批示精神的需要。习近平总书记高度重视良渚遗址保护工作，曾两次亲赴现场调研，多次作出“良渚遗址是实证中华五千年文明史的圣地，是不可多得的宝贵财富，我们必须把它保护好”“要让收藏在博物馆里的文物‘活’起来”“申报世界文化遗产工作要统筹安排，申报项目要有利于突出中华文明历史文化价值，有利于体现中华民族精神追求，有利于向世人展示全面真实的古代中国和现代中国”等重要指示批示。这些指示批示，回答了文化遗产保护传承利用的一系列重大问题，深化了对我国新时代文化遗产工作的规律性认识，指明了良渚遗址新时代文化遗产工作的发展方向。因此，需要从立法层面贯彻落实习近平总书记的指示批示精神。
二是构建具有杭州特色的三大世界遗产保护法规体系的需要。良渚古城遗址于2019年列入《世界遗产名录》，成为我市继西湖文化景观、中国大运河（杭州段）后的第三大世界遗产。西湖文化景观、中国大运河（杭州段）分别于2011年、2016年出台专项地方性法规。为构建具有杭州特色的三大世界遗产保护法规体系，需要对良渚古城遗址专项立法，进一步统筹推进良渚古城遗址保护传承，全面、系统规范良渚古城遗址保护管理工作，确保其真实性和完整性得到充分保护。
三是以法治方式加强良渚古城遗址保护、促进发展的需要。良渚古城遗址列入世界遗产名录后，需要履行《保护世界文化和自然遗产公约》的义务，并兑现申遗承诺。通过专项立法，实现国际公约向国内法的转化，以更高标准进行保护，以应对良渚古城遗址保护面临的挑战。同时，通过立法协调生产生活与保护的关系，维护当地居民的合法权益，兼顾长远利益与当前利益、全局利益与局部利益，统筹协调良渚古城遗址保护与城乡发展、民生改善的关系，以法定利益共享机制激活保护动力，促进社区参与和公众支持，确保遗产保护和发展利益由人民共享，从而为实现更广泛的可持续发展目标提供法治支撑。
二、起草过程
一是成立专班、明确立法重点。市人大常委会、市政府领导高度重视本条例立法工作，姚高员市长就有关问题作出专门批示，丁狄刚副市长多次专题研究。由分管副秘书长牵头，成立由市园文局、市司法局、市规划和自然资源局、余杭区人民政府、杭州良渚遗址管委会等单位参与的立法专班，共同参与草案起草工作，明确立法重点和思路。二是广纳民意、深入开展调研。整个立法期间，通过书面征求市政府各部门、各区县（市）意见，向社会公开征求意见，征求相关基层立法联系点意见，召开立法座谈会等方式广泛听取意见建议；实地调研良渚古城遗址，调研体制机制、规划管理、建设项目审批、农居建设、阐释展示、活化利用等重点问题，并专题听取余杭区政府有关部门、古城遗址所在地的良渚街道和瓶窑镇政府的意见建议。三是科学论证、不断修改完善。根据市人大常委会、市政府领导指示要求，结合征求到的意见建议，针对相关重难点问题、拟确立主要制度等，反复研究、科学论证，先后修改完善二十余稿。8月12日，市政府第78次常务会议原则通过了《条例（草案）》。
三、立法依据与参考
（一）立法依据
1.《中华人民共和国文物保护法》
2.《中华人民共和国文物保护法实施条例》
3.《浙江省文物保护管理条例》
4.《中华人民共和国城乡规划法》
5.《中华人民共和国土地管理法》
6.《中华人民共和国土地管理法实施条例》
（二）参考依据
1.《世界文化遗产保护管理办法》
2.《杭州市历史文化名城保护条例》
3.《杭州市大运河世界文化遗产保护条例》
4.《杭州西湖文化景观保护管理条例》
5.《内蒙古自治区元上都遗址保护条例》
6.《四川省三星堆遗址保护条例》
四、主要内容说明
《条例（草案）》以“小切口”方式，聚焦良渚古城遗址的保护管理，围绕管理体制、科学规划、强化保护、活化利用、阐释展示等方面展开，共六章三十六条。主要内容如下：
（一）聚焦世界文化遗产，明确适用范围和保护原则。一是明确适用范围。突出“世界文化遗产”属性，明确适用范围为列入《世界遗产名录》的良渚古城遗址的保护、管理、研究、阐释和利用；规定良渚古城遗址保护范围由遗产区和缓冲区组成，并对遗产区和缓冲区的具体范围进行明确。另外，因遗产保护范围小于全国重点文物保护单位“良渚遗址和鲤鱼山—老虎岭水坝遗址”范围，为做到全覆盖保护，《条例（草案）》对遗产保护范围以外，属于全国重点文物保护单位良渚遗址和鲤鱼山—老虎岭水坝遗址区域的保护管理，规定了转致条款，按照文物法律法规的规定执行（第二条）。二是明确保护原则。《条例（草案）》固化习近平总书记“三个有利于”重要批示精神，并明确应当遵循整体保护、科学规划、合理利用和可持续发展原则，真实、完整地保护良渚古城遗址的遗产要素（第四条）。
（二）坚持整体保护与规划管控，实现可持续发展。一是坚持整体保护。强调对良渚古城遗址及其环境的整体保护，保护对象包括城址、外围水利系统、分等级墓地（含祭坛）、出土器物以及相关自然环境等承载了良渚古城遗址突出普遍价值的各类遗产要素（第三条）。二是实行规划管控。明确良渚古城遗址保护管理规划、良渚遗址和鲤鱼山—老虎岭水坝遗址保护总体规划是良渚古城遗址保护、管理、研究、阐释和利用的依据，并对其编制程序、与杭州市国土空间总体规划的衔接等内容作出细化规定（第十二条）。
（三）细化保护措施，实现最小干预。一是设立保护标志。明确良渚遗址管理机构应当设置遗产区、缓冲区的界桩，建立良渚古城遗址遗产要素标识系统，向公众提供真实、完整的遗产要素信息（第十三条）。二是明确禁止行为。以分项细化规定的形式，明确良渚古城遗址遗产区、缓冲区内的禁止行为（第十五条）。三是规范建设管理。细化遗产区、缓冲区内建设工程的要求，并明确应当积极组织引导外迁，拆除遗产区、缓冲区内危及遗存安全的建（构）筑物和设施（第十六条）。明确遗产区和缓冲区内建设工程审批程序，并规定遗产区内占地面积超过三千平方米的重大建设项目，由市人民政府提请市人民代表大会常务委员会审议（第十七条）。在严格依法保护、加强管理的基础上，根据我市工程建设项目审批制度改革试点的有关规定，明确优化建设项目联合审批流程，提高审批效率（第十八条）。同时，充分考虑当地民生需求，对遗产区和缓冲区内农居建设，明确所在地乡镇人民政府、街道办事处应根据良渚古城遗址相关规划要求，编制农户建房片区计划，建立农户建房分类分批集中申报机制，在履行法定报批程序的同时加快报批进度（第十九条）。
（四）严格日常监管，确保遗址安全。一是规范考古勘探管理。新修订的《中华人民共和国文物保护法》于今年3月1日起施行，良渚古城遗址是全国重点文物保护单位，《条例（草案）》根据文物保护法的相关要求，对缓冲区内土地出让或者划拨前的考古调查、勘探，在良渚古城遗址开展考古发掘的审批，新发现文物或者遗存的处置等进行了明确（第二十条至第二十二条）。二是规范日常监测及应急处置。明确良渚遗址管理机构负责良渚古城遗址的日常监测工作，建立监测档案，加强人防、物防、技防建设，加强南方潮湿环境土遗址保护的研究，并对古城遗址保护应急预案以及发生危及遗址安全事件时的应急处置进行了规定（第二十三条至第二十五条）。
（五）协调生产生活与保护的关系，打造良渚文化金品牌。一是统筹发展、成果共享。立足良渚古城遗址保护的基础上，明确市区两级政府及其有关部门应当维护当地居民的合法权益，兼顾长远利益与当前利益、全局利益与局部利益，统筹协调良渚古城遗址保护与城乡发展、民生改善的关系；落实用地保障、建设资金、经济补偿等措施，缓解遗产区和缓冲区内生产、生活压力，优化业态分布，促进发展；建立补偿机制，在遗产区、缓冲区内，对因保护造成法人、其他组织或者村（居）民个人的损失给予补偿；推进良渚文化大走廊建设等（第二十六条至第二十九条）。二是阐释、展示、宣传良渚文化。为提升良渚古城遗址世界文化遗产品牌价值，打造展示中华文明的重要窗口，体现中华民族精神追求，对良渚文化的阐释展示，杭州良渚日和良渚古城遗址世界文化遗产宣传周，良渚论坛等内容作出细化规定（第三十条、第三十二条、第三十三条）。三是优化利用方式。明确合理有效利用良渚古城遗址资源，构建多元化、分层次的文化产品与社会服务供给体系（第三十一条）。
以上说明及条例草案，请予审议。