（2025年8月27日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上）

杭州市城乡建设委员会主任董天乐

主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受杭州市人民政府的委托，对市人民政府提请审议的《杭州市城市地下管线建设管理条例（修订草案）》（以下简称“《条例（修订草案）》”）的起草情况作如下说明。

一、立法必要性

城市地下管线是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。原《杭州市城市地下管线建设管理条例》（以下简称“原《条例》”）自2009年1月1日起施行至今从未修订。随着城市建设的快速发展，地下管线种类日益增多、管线总量十分庞大、布局愈发复杂，原有的制度设计已明显滞后于当前城市精细化管理与安全发展需要。因此，迫切需要通过立法对于原《条例》中与上位法不一致、与实际不相适应的内容进行全面修订，并将近年来实践中行之有效的创新举措上升为法规予以固化。具体表现为以下三方面：

（一）消除法规冲突，确保法制统一。原《条例》第二十七条、第四十三条和第四十四条关于“由建设行政主管部门代为委托测量”的规定，实质上构成了行政强制执行中的“代履行”。2012年施行的《行政强制法》第十三条明确规定“行政强制执行由法律设定”，地方性法规无权设定，原《条例》存在与上位法抵触的情形。同时，随着规划体系改革，“城市总体规划”概念已更新为“国土空间规划”，相关表述需同步调整。

（二）完善制度设计，适应改革需求。原《条例》存在三方面不适应现实需求的情况：其一，适用范围局限问题突出。原规定仅适用于主城区，难以满足当前全市域地下管线一体化管理需求，亟需扩展适用范围。其二，新型管线管理缺位。综合管廊作为现代化城市基础设施的重要组成部分，原《条例》尚未将其纳入规范范畴。其三，审批管理机制滞后。随着工程建设项目审批制度改革推进，原《条例》中关于“建设单位备案许可资料”等规定已与现行信息共享机制和数字化管理方式脱节。

（三）固化保护机制，保障管线安全。当前城市地下管线安全事故时有发生，主要原因之一是施工过程中对管线保护不到位，突出表现为与道路等主体工程同步实施的管线工程审批管理边界模糊、责任主体不明确等问题。针对这些问题，我市2021年发布了《杭州市人民政府办公厅关于加强工程施工期间地下管线保护管理的通知》，建立了包括责任划分、签订保护协议等在内的管理机制，取得了显著成效。本次修订将这些经过实践检验的有效措施上升为法律制度，为城市“生命线”提供更坚实的法治保障。

二、立法依据及过程

（一）立法依据

1.主要上位法依据：《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》《浙江省国土空间规划条例》

2.主要参考依据：《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）、《住房和城乡建设部关于进一步加强城市地下管线保护工作的通知》（建质〔2010〕126号）、《住房和城乡建设部关于加强城市地下市政基础设施建设的指导意见》（建城〔2020〕111号）、《杭州市城市地下综合管廊管理办法》《杭州市人民政府办公厅关于加强工程施工期间地下管线保护管理的通知》（杭政办函〔2021〕35号）

（二）起草过程

《条例（修订草案）》由市建委起草，市司法局审查修改。根据科学立法、民主立法、依法立法的原则，一是广泛征求意见。四次书面向市政府各部门、区县（市）政府、立法联系点、立法志愿者等征求意见；通过市政府门户网站、市司法局门户网站等公开征求社会公众的意见；召开市政府相关部门立法座谈会、专题协调会，赴富阳区开展实地调研并召开立法座谈会听取意见；审查期间共收到意见建议200余条，系统梳理、逐条研究后吸收采纳110余条。二是充分研究论证。收集梳理与城市地下管线有关的法律法规、政策文件、标准规范以及其他省市相关立法等30余件，逐一分析、借鉴，形成立法相关文字材料，并多次组织集中研讨，针对相关重点难点问题、拟确立的主要制度、草案框架结构和条文表述等，与相关单位一起反复研究。三是回应实际需求。就原《条例》与当前实际不相适应的部分内容、近年来实际管理中存在的主要问题，设计相关制度与条文进行针对性地破题，并结合相关意见建议对草案进行反复打磨，先后修改完善二十余稿。7月1日，市政府第75次常务会议审议通过《条例（修订草案）》。

三、关于修订内容的说明

《条例（修订草案）》共七章五十一条，包括总则、规划和建设、管线保护、运营维护、智慧化管理、法律责任、附则。就总体框架而言，在原《条例》基础上新增“管线保护”专章，强化建设工程施工期间既有管线保护；拆分原“城市地下管线建设管理”章节为“规划和建设”与“运营维护”两章；将原“城市地下管线信息管理”章节修改为“智慧化管理”。

（一）扩大适用范围

《条例（修订草案）》将适用范围从原《条例》规定的“上城区、下城区、西湖区、拱墅区、江干区、滨江区”扩展至“本市行政区域内城市规划区、镇规划区”。此项调整主要基于以下两方面原因：一是由于杭州市行政区划已于2021年进行调整，原适用区域名称及范围已发生变化；二是随着城市化进程加速，杭州市其他区、县（市）的城市地下管线建设管理同样面临日益复杂的挑战，亟需纳入统一规范体系。原《条例》限定的适用范围已与现实管理需求存在脱节。因此，有必要将适用范围扩展至全市域城市规划区、镇规划区范围。

（二）加强建设管理

一是全流程规范地下管线工程审批与建设管理。针对实践中城市地下管线工程管理难点，实行管线建设年度计划管理，并在《条例（修订草案）》第二章中对工程立项、规划许可、施工许可、工程质量监督、规划检验、竣工测量、规划核实、竣工验收、竣工档案移交、竣工验收备案等全链条管理进行规范，提升城市地下管线工程建设管理的规范性和系统性。同时创新规定将管线纳入不动产登记。

二是细化规范结建工程的施工管理。为加强与道路结建的地下管线工程的管理，推进主体建设工程与管线工程的协同，《条例（修订草案）》新增以下规定：主体建设工程建设单位组织管线建设单位同步开展工程技术前期工作（第十六条）；结建工程由主体建设工程建设单位统一委托管线综合设计（第十七条）；主体建设工程施工单位会同管线施工单位编制总体施工组织方案并督促做好文明施工（第十八条），以促进地下管线工程与主体建设工程在建设计划、设计方案、施工组织、施工时序等方面的协同。

三是规范规划核实与竣工验收管理。针对原《条例》对与道路等主体工程同步实施的地下管线工程规划核实缺乏明确规定的问题，《条例（修订草案）》增加要求：与道路等主体工程同步实施的城市地下管线工程，由主体工程建设单位一并申请竣工规划核实（第二十条）。同时，为应对建设和监管衔接难问题，《条例（修订草案）》规定竣工验收环节管线建设单位邀请管线运营维护的主管部门、主体工程建设单位或入廊管线产权单位参加竣工验收（第二十一条）。

（三）加强管线保护

《条例（修订草案）》设“管线保护”专章，旨在加强建设工程施工期间对既有城市地下管线的保护，解决实践中既有城市地下管线保护力度不足，造成城市地下管线破损事故的问题。

一是建立施工过程中既有管线保护机制，明确各方责任。建设工程的建设、勘察、设计、施工、监理等单位应当落实城市地下管线安全保护责任（第二十五条）。同时，要求建设单位组织相关单位编制既有城市地下管线保护方案，签订安全监护协议，并设置相对应的罚则，压实各方的管线保护责任（第二十八条）。

二是增加查明管线现状和不明管线的规定。要求各类工程施工前做好既有地下管线的查明。要求建设单位在工程设计前要取得既有管线现状资料。对既有地下管线资料缺失或者与现状不符的情况，要求建设单位应当在补充探测后方可继续施工（第二十六条）。同时规定，建设工程施工过程中发现不明地下管线的，施工单位应当立即停止施工，采取安全保护措施并报告建设单位。建设单位应当牵头组织查明不明地下管线权属（第二十九条）。

三是明确施工造成管线破损的抢修责任。《条例（修订草案）》规定，发生破损事故须立即停工并启动应急预案；建设、施工单位须及时报告产权单位和主管部门，采取安全措施并配合现场抢修；管线产权单位须立即启动应急预案并报告主管部门（第三十条）。

（四）加强运营维护监管

地下管线的运营维护对保障管线安全有序运行至关重要。原《条例》对地下管线运营维护仅在总则作原则性规定，缺乏具体制度设计。因此，《条例（修订草案）》新设“运营维护”专章，明确各相关主体职责义务，建立健全地下管线故障和安全隐患排查、应急处置报告等制度，提升地下管线运营维护水平，提高城市综合承载能力和安全发展水平。

一是新增规定相关单位对地下管线安全运营的职责。《条例（修订草案）》明确管线运营维护的监管部门职责，包括制定城市地下管线行业应急预案，指导管线产权单位编制应急预案等（第三十一条）；明确管线产权单位在地下管线日常运营中的职责，包括建立安全管理制度，进行日常巡查和维护等（第三十二条）；明确综合管廊的运营单位相关职责（第三十三条），压实各方责任。

二是建立管线修缮计划制度。结合实践中城市地下管线运营管理的难点和现有法律法规中的空白点，《条例（修订草案）》新增城市地下管线修缮计划的管理制度。规定市城市管理主管部门和区、县（市）人民政府确定的部门应当依据城市道路修缮年度计划，结合日常巡查维护情况，会同相关部门，组织各管线产权单位编制城市地下管线修缮年度计划，减少城市道路重复开挖（第三十五条）。

三是规范管线工程信息和档案管理。《条例（修订草案）》对新查明管线和废弃、迁移管线的信息更新与报送等方面作出要求（第三十九条），以解决实务工作中由于管线信息和档案管理不规范导致的管线底数不清等问题。

（五）将综合管廊纳入调整范围

《条例（修订草案）》将综合管廊纳入调整范围，强化其规划、建设及运营管理，以适应城市地下管线发展新趋势。目前，综合管廊已经成为重要的城市地下管线类型，全市已建成综合管廊121.3565公里，在建综合管廊42.281公里。到2035年，规划建设综合管廊260.1公里，有必要将其纳入立法调整范围。具体举措包括：一是明确本条例所称城市地下管线包括管廊及其附属设施（第三条）；二是对城市新区和城市建成区的综合管廊规划建设提出要求，促进管线“应入廊尽入廊”（第九条、第十条）；三是规范综合管廊运营和有偿使用等内容（第三十三条、第三十四条）。通过立法保障，推动全市综合管廊科学有序发展，助力城市基础设施现代化。

（六）加强地下管线智慧化管理

《条例（修订草案）》通过建立统一数据管理系统和规范数据管理，强化地下管线智慧化建设，以数字技术赋能地下管线全生命周期管理。具体措施包括：一是要求市建设主管部门牵头建设全市城市地下管线数据管理系统，实现多部门协同管理（第四十一条）；二是规定管线产权单位建立专业数据库并按要求共享数据（第四十二条）；三是鼓励依托数据管理系统开发应用场景，提升管线规划、建设、保护、运营维护等各环节的智能化水平（第四十三条）。这些规定将推动地下管线管理向数字化、智能化转型，提高城市基础设施运行效率和服务能力。

（七）调整法律责任

对原《条例》违反《中华人民共和国行政强制法》的“代为测量”等规定予以删除。同时，《条例（修订草案）》对未经竣工测量即覆土、未配合收集整理归档竣工档案、未查明管线现状擅自施工、未签订安全监护协议、未及时报送新查明管线测量成果和废弃、迁移管线信息的行为设定了法律责任。

以上说明及条例草案，请予审议。