（2025年5月29日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第二十七次会议上）
杭州市富阳区人民政府区长 谢渐升
主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受杭州市人民政府的委托，对市人民政府提请审议的《杭州市富阳新登古城墙保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作说明。
一、立法必要性
新登古城墙位于富阳区新登镇，始建于唐大顺二年（891年），明嘉靖三十五年（1556年）为防倭寇入侵再度筑城，整体保留明代风格。城墙依山而筑、护城河完整，墙体由条石砌筑，原周长2100米（现长2054米）、高约5～7米，为中国明清城墙申遗项目中唯一的县城级城墙。本次起草工作，主要有两方面考虑：
（一）联合申遗的需要。根据联合国教育、科学及文化组织保护世界文化与自然遗产政府间委员会世界遗产中心颁布的《实施〈世界遗产公约〉操作指南》“立法、规范和契约性的保护措施”章节第98条规定“国家和地方级的立法、规范措施应确保遗产的保护完好，使其突出的普遍性价值包括完整性和/或真实性不因社会经济发展及其他压力而受到负面影响。缔约国还需要保证这些措施得到切实有效的实施”和《国家文物局关于印发<世界申报工作规程（试行）>的通知》（文物保函〔2013〕1595号）第19条规定“颁布实施文化遗产保护的地方专项法规和规章”，需要制定相应的保护《条例》。2024年12月，经国家文物局批准，由南京市政府牵头，新登古城墙将与南京、西安等15个城市的古城墙一起，以“中国明清城墙”项目申报世界文化遗产。2015年1月，《南京城墙保护条例》经江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第14次会议批准，自2015年4月1日起施行，其他城市相关条例均已颁布实施。因此新登古城墙需加快完成立法工作，争取申报成功，成为杭州市第四大世界文化遗产。
（二）遗迹保护的需要。新登古城墙属于省级文物保护单位。为高质量做好遗迹保护，2017年起，区政府先后开展了相关区域的9轮搬迁工作，累计搬迁住户1790户、商铺602户、企事业单位94家，共计完成徐玉兰艺术馆建设工程和秉贤街、新城街特色街区改造工程等保护整治项目9个。2023年2月，成立新登古城墙保护管理所，按照“考古一处、保护一处”要求，厘清唐代、宋代和明清等不同时期遗迹，系统开展城墙、城门及护城河考古及保护工作。其中南门考古被评为省十大优秀重要考古发现，城门保护工程被评为省优秀文保监测案例，连续三年在省级千年古城复兴试点考核中取得优秀等次。为进一步做好新登古城墙的依法保护，迫切需要从地方性法规层面制定《条例》。
二、起草依据
《条例（草案）》主要参考了以下法律法规，分别为：一是《中华人民共和国文物保护法》；二是《中华人民共和国刑法》；三是《中华人民共和国治安管理处罚法》；四是《中华人民共和国安全生产法》；五是《中华人民共和国文物保护法实施条例》；六是《浙江省文物保护管理条例》；七是《杭州市文物保护管理若干规定》等。
三、起草过程
（一）区级层面：自2024年3月《条例》立项以来，富阳区政府组建立法工作组，系统梳理世界文化遗产保护领域国内外法律法规、政策文件及兄弟省市立法案例，形成资料汇编并逐一研究。重点开展三方面工作：一是考察学习。围绕“分级保护标准”“权责清单机制”等重点问题赴南京、宁波、台州等地考察，学习城墙保护立法的经验做法。二是意见征求。设立“流动代表联络站”，发布公开征集意见公告，邀请法学、文物保护等方面专家座谈，收集群众意见、专家建议79条。三是向上对接。立法工作组多次向市人大常委会法工委、市人大常委会教科文卫工委、杭州市司法局、杭州市园文局等上级单位作专题汇报，听取并吸收专业建议。《条例（草案）》起草历时一年，先后修改17稿，于今年1月16日通过区政府常务会议审议，1月24日向市司法局报送《条例（送审稿）》。
（二）市级层面：1月24日，市司法局启动审查程序，开展审查和修改完善工作。主要经历三个阶段：一是实地调研。市司法局会同市人大常委会法工委、起草单位（富阳区人民政府、新登镇人民政府）赴武汉、荆州、襄阳等地，调研古城墙管理体制、保护规划、保护措施、利用方式等情况。二是意见征求。通过书面征求意见、向社会公示草案、召开立法座谈会等方式广泛听取意见建议。三是论证修改。结合意见建议，针对相关重点问题、拟确立主要制度、具体条文表述等反复研究论证，多轮修改后形成草案审议稿。4月21日，市政府常务会议审议通过了《条例（草案）》，现按规定提请市人大常委会审议。
四、内容说明
《条例（草案）》以“小切口”立法方式重点聚焦古城墙保护，围绕管理体制、科学规划、强化保护、合理利用等方面展开，全文不分章节，共二十八条。主要内容如下：
（一）立法依据。立法依据是制定《条例（草案）》的规范标准所在。《条例（草案）》参考了《南京城墙保护条例》《西安城墙保护条例》《荆州古城保护条例》等文物和古城墙保护相关法律法规、规章和规范性文件90余件，明确立法依据为《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《浙江省文物保护管理条例》等法律法规。立法过程中，市园文局提出《条例（草案）》第一条“立法依据”应增加“世界文化遗产保护以及历史文化名城、名镇保护相关法律法规和规范性文件”。经研究，《条例（草案）》未涉及、规范历史文化名城、名镇相关内容，新登古城墙目前为省级文物保护单位，尚未确定为世界文化遗产。因此立法依据不适宜增加上述法律法规和文件。
（二）管理体制。理顺古城墙管理体制是开展保护工作的必要前提。《条例（草案）》第四条、第五条，分别明确了市区两级政府和相应政府部门的职责；第六条规定，富阳区人民政府确定的古城墙保护管理机构，对古城墙实施统一管理，依法履行组织古城墙保护规划的实施，制定古城墙保护和利用等具体措施，组织实施古城墙的安全检查和日常监测工作，负责古城墙的修缮、加固工作，负责古城墙的宣传、档案管理工作，开展有关学术研究和交流工作，其他与古城墙保护管理有关的工作等职责。
（三）保护规划。科学编制古城墙保护规划，对于加强古城墙保护具有重要意义。《条例（草案）》第十条细化规定保护规划相关内容，明确富阳区人民政府应当组织编制古城墙保护规划，按照有关规定经规划和自然资源行政部门规划一致性审查通过后，报请批准、公布、备案；古城墙保护规划应当与国土空间总体规划、新登单元详细规划、历史文化名镇保护规划等相衔接；古城墙保护规划应当确定保护范围、建设控制地带和环境控制区范围，提出保护措施，限定土地利用强度和建设规模，协调古城墙保护与城乡发展、居民生活的关系。
（四）强化保护。该部分是《条例（草案）》核心内容。《条例（草案）》第十一条至第二十条，从保护标志、城墙墙体保护、护城河保护、保护范围要求、建设控制地带要求、环境控制区要求、修缮要求、景观亮化要求、绿化管理、环境整治等十个方面进行规范，强化古城墙保护。重点内容有：明确城墙墙体的城砖、条石、内包夯土、碑石以及古建筑构件等，任何单位和个人不得买卖，古城墙上的城砖铭文不得擅自拓印；拆除以古城墙城砖、条石等为建筑材料的建筑物，建设单位应当及时通知保护管理机构，保护管理机构应当上门回收，集中保存，用于城墙墙体维修。明确保护管理机构应当加强护城河环境整治工作，改善护城河景观，开展截污和生态补水工程，防止水体对城墙墙体的腐蚀。明确古城墙保护范围内禁止行为；古城墙建设控制地带内不得建设工业项目和大型商业设施；古城墙环境控制区内控制新建建设项目。明确城墙墙体两侧不得种植危害城墙安全、遮挡城墙的植物。明确利用古城墙进行景观亮化的，应当采用安全低温、环保节能的灯具，严格控制照明亮度、范围，鼓励采用投光照明的方式等。
（五）合理利用。为发挥古城墙历史文化与经济社会的双重价值，《条例（草案）》第二十一条、第二十二条、第二十三条，分别对宣传推广、传统文化发掘、利用方案等内容作了规定，明确保护管理机构应当积极开展古城墙的展示和推广工作，通过古城墙博物馆等设施，展示古城墙文化、建造工艺；富阳区人民政府应当组织对古城墙有关的非物质文化遗产、传统民俗活动进行调查、发掘和整理，传承推广传统文化；富阳区人民政府应当组织编制古城墙利用方案，明确与古城墙保护相适应的利用方式和要求，发掘和合理利用古城墙的历史文化资源，发展文化旅游。
（六）法律责任。我国相关法律法规对于文物保护的法律责任作了细致规定。对于违反《条例（草案）》第十一条、第十二条、第十四条禁止性规范的，《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《浙江省文物保护管理条例》《杭州市文物保护管理若干规定》等均有明确的法律责任规定。如《刑法》第三百二十四条第一款规定“故意损毁国家保护的珍贵文物或者被确定为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位的文物的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”又如《治安管理处罚法》第六十三条规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款：（一）刻划、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的。”因此，根据地方立法技术规范，《条例（草案）》不重复设置法律责任。
以上说明及条例草案，请予说明。