（2025年10月28日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第三十次会议上）

杭州市人大财政经济委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

根据市人大常委会2025年工作要点、立法工作计划和调整决定，《杭州市促进具身智能机器人产业发展条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）为今年市人大常委会正式立法项目，拟提请本次市人大常委会会议进行初审。现将《条例（草案）》初审工作情况报告如下：

制定《条例（草案）》的必要性

（一）这是贯彻落实党和国家决策部署，加快建设人工智能创新高地的重要举措。以习近平同志为核心的党中央高度重视人工智能发展，去年中央经济工作会议提出开展“人工智能+”行动培育未来产业；今年8月国务院发布《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》。具身智能是人工智能发展的“下一个浪潮”，更是“人机共生”时代的起点。2025年“具身智能”首次被写入政府工作报告，作为国家重点培育的未来产业正式纳入国家战略。杭州在这一战略的引领下，依托数字经济发展优势，正在聚力建设具有全球竞争力和影响力的人工智能创新高地，特别是在具身智能机器人领域有较好的产业链基础，在“大脑”“小脑”“本体”等机器人各环节集聚700余家相关企业。当前具身智能正在由“虚”向“实”突破与挑战，应用前景广阔。通过《条例（草案）》将政策要求转化为制度保障，是助力我市抢占人工智能发展制高点的一项重要内容。

（二）这是抢抓科技革命和产业变革历史机遇，塑造城市竞争新动能新优势的重要抓手。习近平总书记指出当前是世界新一轮科技革命和产业变革同我国转变发展方式的历史性交汇期，既面临着千载难逢的历史机遇，又面临着差距拉大的严峻挑战。具身智能发展潜力巨大，被预测为继计算机、智能手机、新能源汽车之后的又一个颠覆性的万亿级产业赛道，目前全国主要城市中上海、北京、苏州、成都、深圳等均有2个及以上万亿级产业集群，是各城市经济高质量发展的强力引擎，而杭州尚未实现零的突破。发展具身智能机器人产业，是杭州抢抓具身智能技术爆发前夜的窗口机遇，是推动科技创新和产业创新深度融合的重要赛道，是破解新旧动能转换“成长的烦恼”的重要路径。《条例（草案）》以法治为产业发展筑基，为杭州抢抓机遇、前瞻布局，在激烈的城市竞争中重塑竞争力提供了坚实的法治保障。

（三）这是回应产业发展现实需求，为产业健康发展筑牢底线稳定预期的重要探索。加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法是国家“十四五”规划提出的重要任务，是以良法促进发展、保障善治的重要方面。作为一种影响面广的颠覆性技术，具身智能机器人的发展伴随着数据、伦理安全等潜在风险，但现有的法律法规无法完全适用。站在技术爆发与产业重构的关键节点之上，亟须通过立法进行前瞻预防与约束引导，让产业发展有法可依、有章可循。《条例（草案）》把握产业促进与安全监管的辩证关系，以制度设计充分释放创新活力，以科学监管筑牢发展底线，实现激发动能与预防风险的动态平衡，以法治的稳定性、确定性增强了主体预期的确定性、行为的规范性，回应了产业发展的现实需要，助力推进现代化产业集群建设、因地制宜发展新质生产力。

《条例（草案）》的主要制定过程

《条例（草案）》的起草坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，遵循党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，成立了以市人大常委会主要领导任组长，市人大常委会、市政府分管领导任副组长的立法工作领导小组，统筹推进科学立法、民主立法、依法立法。

（一）坚持党对立法工作的领导。紧紧围绕党和国家工作大局开展立法工作，旗帜鲜明讲政治。对具身智能机器人产业的促进性立法是杭州市贯彻落实党中央决策部署，深入实施“人工智能+”行动，积极发展新兴产业、超前布局未来产业，因地制宜发展新质生产力的重要举措。市人大常委会严格执行重大事项请示报告制度，在具身智能机器人立法项目的谋划、确立等重要环节及时向市委请示报告，把党的领导贯穿到立法工作全过程各方面。

（二）充分发挥人大主导作用。市人大常委会提前介入、主动跟进、深度参与、广泛调研，积极推进立法进程，在选题立项、起草调研、审议通过等重要节点全过程统筹安排、严格把关，切实提高了立法质量和效率。在起草环节坚持调研开路，市人大常委会暨军民主任、戚哮虎副主任、童定干副主任多次带队深入宇树科技、五八智能等产业链核心企业，浙江大学机器人研究院、海创人形机器人产业创新中心等科研院所开展调查研究，了解当前制约产业发展的突出问题。并带队赴上海、深圳、合肥、苏州等地学习考察，深入学习先进城市关于人工智能立法和促进具身智能机器人产业发展的探索经验。起草小组系统梳理国家、省、市关于具身智能相关法律法规和政策规划，以及其他省份的产业立法探索，做深行业研究。在论证环节坚持科学民主，召开多轮内部论证会，听取起草小组各成员单位意见，讨论研究后择优纳入草案文本；预算工委会同法工委、市发改委、市司法局联合召开专家论证会，邀请浙江大学、西湖大学、国科大杭州研究院3位人工智能领域专家，浙江大学、浙江财经大学、浙江工业大学3位法学领域专家开展论证，研究讨论概念界定、算力基础设施等12个方面问题，以进一步提高立法质量。同时坚持立法为民，倾听人民声音，体现人民意志，充分发挥代表联络站和基层立法联系点作用，收集代表意见建议；通过市政府门户网站向全社会公开征求意见，充分反映民意、广泛集中民智，保障公众有序参与民主立法。在协调环节发挥人大职能作用，市人大常委会领导多次召集领导小组成员单位开展专题协调会，就具身智能机器人概念定义、起草进度、政府部门职能划分等问题协调解决。对调研过程中企业提出的问题如应用场景落地难，积极在《条例（草案）》中加以明确，以精准破题。

（三）有效发挥政府依托作用。一是立足实践经验，市发改委等部门依托我市推进人工智能和具身智能机器人产业发展工作经验和特色做法，为《条例（草案）》的起草开展了充分的基础性、前期性工作。二是坚持问题导向。收集当前具身智能机器人产业发展堵点形成问题清单提高立法针对性，使《条例（草案）》与产业发展现实痛点有效衔接，确保立法立得住、行得通、真管用。三是协调部门职责。在起草过程中多次组织部门就立法内容和职责划分等开展交流研讨，多轮征求部门意见，形成发展合力。

对《条例（草案）》的主要审议意见

《条例（草案）》分为总则、技术创新、基础设施、产业发展、应用赋能、安全管理和附则，共七章四十五条。主要有以下几方面特点：

一是“小”：人工智能作为新一轮科技革命和产业变革的重要驱动力量，拥有众多分支领域，我市精准选取了具身智能这一新兴领域，并将切口进一步细化到具身智能机器人领域，就是要紧密衔接市委市政府通用人工智能、人形机器人既定产业政策和我市现有产业基础，为细分赛道的产业发展“滴灌式”护航。

二是“快”：新兴技术的颠覆性与快速迭代性对立法需求急迫，但国内外其他城市在具身智能机器人这一细分赛道上尚未有成熟的立法经验。杭州快人一步开展创制性立法，不仅力求通过探索适应新技术、新形态、新模式发展规律的推进机制和治理模式，提升杭州在全国具身智能机器人产业中的规则主导权与产业首位度，更致力于为全国具身智能机器人产业的制度建设和发展实践提供“杭州经验”。

三是“灵”：法规设计注重回应产业发展需求，突出问题导向，着力破解我市发展具身智能产业中面临的核心技术攻关需重点突破、产业基础设施建设需系统布局、创新链产业链供应链协同需深度协同、产品应用场景需真实落地、标准体系与治理能力需加快完善等瓶颈，助力产业高质量发展。

四是“促”：法规坚持有效市场和有为政府相结合，全力打造“政府搭台、企业唱戏、市场运作”的产业协同发展机制。通过探索构建分级分类监管体系与沙盒监管机制，建立包容审慎、鼓励创新的监管生态，激发各类主体创新活力。坚持“刚柔并济”明确合规履责、伦理安全、数据安全等基本的底线、原则问题，发挥管理性、约束性规范作用，提供稳定、可预期的产业发展环境，实现硬法软法兼顾的综合治理效应。

为进一步提高立法质量，市人大财经委对前期征集的意见建议做了全面梳理。经市人大财经委研究，建议《条例（草案）》对以下几方面问题再做进一步修改完善：

一是建议补充算力高效利用的相关内容。要在通过加强全市算力基础设施建设规划的基础上，争取纳入国家规划；特别是要有效激活现有算力，提高算力激励政策的实效，夯实算力这一产业底座。

二是建议突出大模型优势赋能场景应用的相关内容。具身智能机器人在一定程度上存在着技术先行，场景滞后的现象。要放大杭州在大模型方面的优势，加快垂直大模型研发，将“技术驱动”转变为“场景驱动”，支持研发企业与终端用户共同开发解决方案，从需求角度出发支持和培育更多的创新产品、服务，赋能应用场景，形成科技创新和产业应用互相促进的良好发展局面。

三是建议增加优化产业创新生态空间布局的相关内容。在当前统筹发展承载空间的基础上，精细梳理挖掘现有楼宇空间、土地资源，以市县协同、校地联建、校企共建等多元主体、多种方式，打造产业发展带、产业园区、产业创新单元等大、中、小空间。

四是建议补充构建开放创新的行业生态的相关内容。加强开源社区等开放平台建设，建立开源共享机制，鼓励开发从硬件到软件、从底层到应用层、从模型底座到数据集的通用开发套件，推动技术加速迭代，激发创业创新活力。

五是建议增加强化产业链韧性的相关内容。优化产业发展体系，依托龙头企业带动产业链上下游协作配套、协同发展，不断形成产业集聚，实现大中小企业融通发展。出台配套政策措施，建立企业梯度培育体系，加强产业短板如核心零部件企业的扶持，精准开展产业链“补链强链”项目招引，鼓励产业链就近循环，强化产业链韧性。

六是建议增加对具身智能科普教育和培训的相关内容。引导公众正确认识和看待具身智能机器人，提升公众对具身智能的认知和利用水平，培育具身智能素养，凝聚发展共识，避免身份和价值认同危机，努力弥合数字鸿沟与智能鸿沟，让人民群众共享人工智能发展红利。

对《条例（草案）》的具体修改意见

前期，市人大财经委在《条例（草案）》起草阶段充分参与，在具身智能机器人算力基础设施建设、基础研究投入机制、检测检验平台、空间布局和伦理规范等方面提出的意见均已被采纳吸收。另外，对现有版本的《条例（草案）》提出如下具体修改意见：

1.第七条“区域协同”，建议将最后一句改为“探索具身智能机器人技术标准和检验结果等跨区域互认机制”。

2.第八条“专家咨询”第二款提到的“高等院校、科研机构、企业和其他组织等”，草案中有多处相关表述，如在第十一条第二款、第十条、第二十一条第二款、第二十五条第二款、第二十七条第二款等均有涉及，建议将相关表述内容进行统一，保障行文一致性。

3.第十一条“基础研究”，建议增加“加强基础理论和关键共性技术的研发、鼓励跨学科交叉领域研究”。要加强基础理论研究，特别是关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新，扩大国际科技交流合作，持续提升原始创新能力。

4.第十二条“核心技术攻关”，建议增加“科学统筹、协同推进核心技术攻关，实现软硬件协同的技术突破。”具身智能机器人具有多学科综合、高度复杂的特征。软硬件协同创新坚持系统集成理念，从设计、研发等环节提升技术攻关的针对性、适配性和拓展性，提高技术攻关效率。

5.第十六条“科技成果转化”，建议增加一款“深化科研项目组织管理方式改革、职务科技成果权属制度改革，优化科技创新资源配置方式，充分激发科研人员创新创造活力，支持具身智能机器人领域取得变革性、颠覆性突破，促进科技成果转移转化。”

6.第十八条“统筹布局”，建议补充“科学规划布局新一代网络、智能算力、数据中心、应用中试、检测检验等具身智能机器人基础设施，建设提升传统基础设施智能化水平，加强信息、科技、物流等产业升级基础设施建设”。

7.第二十八条“人才引育”，建议增加“完善从职业教育到顶尖科研的多层次人才培养体系”。

8.第二十九条“财政金融支持”第二款，建议增加对高风险研发的补偿，即修改为“探索投补联动、投贷联动、高风险研发补偿机制等支持方式”。

9.第三十条“保险服务”第一款，建议将“使用”改为“应用”，以保证行文一致。

10.第三十二条“交流合作”，建议增加鼓励活动举办的主体，推动各主体广泛参与具身智能机器人交流合作，如修改为“鼓励企业、行业协会、产业联盟等”。

11.第三十三条“场景应用”，建议增加“定期公布具身智能机器人领域示范应用清单和应用场景需求清单”，增加“支持具身智能机器人创新产品推广”，引导鼓励各类新技术、新产品在杭“首发首秀”，鼓励创新产品“首购首用”，支持在工业制造、消费服务、科技研发、城市治理等领域形成标杆性新产品新场景，不断释放赋能作用，提升影响力。

12.第四十三条，建议在“分级分类监管体系与沙盒监管机制”后，增加“探索围绕管理目标、技术标准、检验检测规范实施的许可管理制度”。

以上报告，请予审议。