（2025年12月29日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第三十一次会议上）

杭州市人大常委会城建环保工委

杭州市人民代表大会常务委员会：

根据《浙江省国土空间规划条例》《杭州市人民代表大会常务委员会关于切实加强国土空间规划工作的决定》有关要求及市人大常委会年度工作安排，市十四届人大常委会第三十一次会议将听取和审议市政府关于2025年国土空间规划实施情况的报告（以下简称“报告”）。

为高质高效做好听取和审议工作，市人大常委会制定了专项工作方案，重点聚焦国土空间规划对创新活力之城、生态文明之都建设的空间要素保障情况，以及城市更新和重点区块规划实施情况等。暨军民主任高度重视，结合新质生产力发展调研工作，对深圳、宁波等地的产业空间保障情况进行了调研，并赴西湖、滨江、余杭等地就具身机器人等新兴产业发展需要与规划空间适配情况进行了专题调研。陈卫强副主任带领城建环保工委就大城北规划建设有关审议意见落实情况开展了“回头看”检查，对南湖未来科学园、良渚实验室等城西科创大走廊范围内的重点科创园区空间保障情况进行了调研，听取了市规划和自然资源局关于我市2025年度国土空间规划实施情况的汇报、市建委关于城市更新专项规划编制和实施情况的汇报，并结合进代表联络站等工作征求了部分区、县（市）人大常委会和基层人大代表的意见建议。现将有关情况报告如下：

一、总体情况

2025年，市政府深入贯彻落实党的二十届三中、四中全会精神，习近平总书记关于自然资源工作重要论述和考察浙江重要讲话精神，以及中央城市工作会议精神，紧扣“团结一致做好高质量落实和高水平谋划文章”主题，锚定“全面推进杭州空间治理现代化”总目标，聚焦高质量发展与共同富裕，强化规划引领，严格资源保护，优化要素保障，为全市经济社会高质量发展提供有力支撑，各项工作取得显著成效。

（一）国土空间规划管理体制机制不断健全完善。一是规划统筹管理力度不断加大。在全省率先推行专项规划编制清单化与一致性审查要求，初步构建“法定性、强约束、无冲突”的规划编制成果审查机制。在全面完成市、区两级国土空间总体规划编制报批工作的基础上，完成了97个城镇单元、全市域155个乡村单元详细规划编制和报批工作，统筹组织开展了16项专项规划编制和59项规划研究工作。二是规划实施政策制度不断完善。市规划和自然资源局先后制定《关于进一步做好规划资源要素保障工作的通知》《关于强化规划许可规范化管理的实施意见》《杭州市国土空间规划公共服务设施配套规定》等政策制度，不断提升规划管理的科学性和精准性。同时，按照《浙江省国土空间规划条例》要求，加快推进城镇低效用地认定办法和规划许可豁免清单等配套制度研究，并组织开展《杭州市国土空间规划条例》立法调研。三是数智赋能作用进一步高效发挥。以“一张图”试点为抓手，持续推动空间治理模式从“人工+经验”向“数据+算法”转变，初步完成规划“智能体”系统建设，进一步提升了我市国土空间规划实施情况监测的水平和能力。

（二）国土空间规划助力产业高质量发展力度持续加大。一是坚决守牢工业用地底线。在严守360平方公里工业用地规模底线的同时，新增工业用地重点保障16个省级及以上开发区（园区）内符合杭州市产业发展导向的战略性新兴产业、未来产业以及民间投资项目，为杭州市打造“296X”先进制造业集群提供坚实的空间保障。二是工商业用地改革持续推进。聚焦增量精准配置，制定了《关于推进工商业用地改革促进空间精准有效配置的实施意见》，通过分类供应商业服务业用地、加强土地的混合开发利用等创新举措，着力提升新质生产力空间保障水平。三是持续推进低效用地再开发。聚焦存量用地盘活利用，全年完成低效用地再开发36147亩，盘活低效工业用地14144亩，带动社会投资143亿元，新增高品质生产空间298万平方米，土地利用效率和效益实现双提升。

（三）国土空间规划助力城乡高水平发展作用不断显现。一是东部地区重要中心城市地位进一步突出。杭州中心城市辐射带动能力持续提升，基本形成“网络化、多中心、组团式、集约型”空间格局。在融入长三角方面，沪杭交通廊道提升工程与杭甬高质量发展示范带建设稳步推进；在打造杭州都市圈方面，杭湖、杭嘉、杭绍轨道交通一体化持续深化。二是规划坚决落实守牢生态安全底线要求。坚决守牢174万亩耕地和145万亩永久基本农田红线不突破，坚决守牢生态保护红线，持续加大废弃矿山修复利用工作力度。三是规划引领城乡发展作用进一步凸显。大城北等八大重点发展区块内之江安澜隧道、杭钢公园、京杭运河博物院等重大项目，以及轨道交通15号线、18号线等项目稳步推进。城西科创大走廊范围内良渚实验室、南湖科学园引领区域发展作用进一步发挥。燃气一体化、公交一体化、水务一体化等全市公共服务设施规划建设管理“一体化”持续推进，城镇基础设施进一步向农村地区延伸辐射，城乡公共服务均等化水平不断提升。四是历史文化名城保护规划报批工作顺利推进。全面加快新一轮杭州市历史文化名城保护规划报批进度，完成小河直街、笕桥老街等历史街区规划编制和报批工作。

二、存在问题

我市国土空间规划体系日益完善，规划引领作用持续增强，城市规划建设取得积极成效。但对照建设世界一流的社会主义现代化国际大都市的目标，对标人民群众对美好生活的期盼，我市国土空间规划工作在制度体系、要素保障等方面仍存在一些短板和不足。

（一）国土空间规划的制度体系还需进一步完善。一是国土空间规划相关法制建设还有所滞后。市人大常委会于2023年制定的《杭州市人大常委会关于切实加强国土空间规划工作的决定》，为我市国土空间规划体系建设提供了一定的法治保障，但现行《杭州市城乡规划条例》已与国土空间规划体系不相适应。同时，《浙江省国土空间规划条例》要求地方政府配套制定的低效用地认定办法和规划许可豁免制度尚未出台。二是规划和土地相关政策制度的融合还需进一步加强。自上一轮机构改革以来，市规划和自然资源局主动对标对表国内先进城市经验，不断完善规划和土地管理政策制度，取得一定成效。但我市土地审批和规划许可尚未有效整合，建设项目前期手续仍较为复杂，对照打造一流营商环境的要求还有一定的优化提升空间。三是各类规划的衔接仍需进一步增强。虽然我市已建立“一张图”系统，并加强各类规划与“一张图”底图的校核工作，有效避免了规划冲突，但由于各类专项规划多以部门牵头编制，且受规划编制时序、调整程序等因素影响，部分专项规划仍存在落地难问题。

（二）国土空间规划对产业发展的要素保障还需进一步增强。一是规划统筹与引领作用有待强化。对比城西科创大走廊发展情况，城东智造大走廊范围涉及萧山、钱塘、临平、富阳等城区，走廊内各平台块状分割、工业园区多而散、土地绩效偏低，土地资源配置有待优化、创新活力有待加强。二是空间规划与企业发展需求不够匹配。人工智能、生物医药等新兴产业所需的混合弹性空间保障不足，新兴产业所需的集研发、中试、轻型生产于一体的多元化、混合化空间供给不足，现有传统产业的空间布局也难以适应数字化转型需求。三是工业用地集中连片水平还需进一步提升。桐庐县为充分利用产业发展支持政策，将高新区采用“一园四区”布局，总面积虽有10.12平方公里，但分散在4个中心镇，存在一定的产业用地碎片化、连片开发空间少、产业承载力有限等问题。四是全市低效用地问题仍较突出。我市近年来持续加大低效用地治理力度，2025年共完成低效用地再开发36147亩（其中盘活低效工业用地14144亩），带动社会投资约143亿元。但我市现有低效用地总面积仍达55.40万亩，其中低效工业用地约17万亩。

（三）国土空间规划服务保障城乡高质量发展的水平还需进一步提升。一是城市更新专项规划的指导性还不够强。我市城市更新专项规划虽强化了更新规划统筹管理和审批协调的要求，但该规划对城市更新项目的启动原则、更新策略等方面的指导性还不够足，城市更新项目普遍存在项目启动难、资金筹集难等问题。二是部分领域城市公共基础设施规划还需进一步深化研究。如之江区块与主城连接通道，主城区范围的跨江通道，富阳、临安、桐庐等区县融杭通道规划还需进一步深化与细化，现有轨道交通线网的布局在便利性和覆盖面上也还有提升空间；未来科技城等区域按规划建成的商业办公用房、住宅等闲置比例比较高，部分区域新建成幼儿园闲置问题较突出；现场调研的Loft49地块与地铁5号线大运河站紧邻但地下空间未联通；部分地铁站点、医院、商场周边非机动车停车问题仍较突出；部分规划用于建筑渣土填埋的竖向标高抬升项目实施难度大。三是城乡融合发展相关规划保障还不够到位。部分区域农民宅基地落实难度大，已成为农村居民关注的热点问题；部分区域农村产业设施所需的建设用地及其配套道路、停车场仍存在落地难情形，在一定程度上影响农村经济发展；部分区域城镇供水、污水处理设施向乡村延伸的规划路径和责任主体等还不够明确。

三、相关建议

（一）进一步完善国土空间规划制度体系。一是要加快制定省条例配套制度。按照省国土空间规划条例要求，加快制定出台由地方政府负责的低效用地认定办法和规划许可豁免清单等配套制度。积极总结我市开展规划编制清单化管理、详细规划动态维护等工作中取得的经验，进一步加快《杭州市国土空间规划条例》立法工作进度，确保国土空间规划工作有法可依。二是要进一步完善规划调整变更的政策制度。要就总体规划、专项规划、详细规划调整分别明确各自不同的审批流程和工作要求，强化国土空间规划服务保障社会经济高质量发展的能力和水平，深化弹性用地等改革创新举措。三是要进一步健全从规划编制到实施监督的全流程管理机制。切实发挥规划体检评估作用，完善国土空间规划全周期管理制度体系。要研究出台适应新业态、新模式的规划管理政策，为城市功能优化与活力提升提供制度支撑。

（二）进一步提升规划编制的前瞻性和引领性。要对照中央城市工作会议指出的“两个转变”要求，以及我市2024年城镇化水平已达到84.8%的实际，要进一步适应超大城市发展进入存量发展阶段的新形势，结合“十五五”规划纲要编制工作，一是要强化国土空间规划对城市能级提升引领作用。对照建设世界一流的社会主义现代化国际大都市的目标，助力杭州进一步融入长江经济带和长三角一体化发展等国家战略，深化落实唱好杭甬“双城记”要求、不断推进杭州都市圈同城化发展。二是要切实推动国土空间规划编制工作从重增量向重存量转变。要重点围绕存量空间存在的问题，有针对性进行规划优化、调整和完善；要重点围绕提升城市功能品质需求，着力完善公共服务配套设施。三是要坚持问题导向，科学谋划空间布局。要进一步突出守牢生态安全底线要求，提升空间规划对人口结构和产业发展变化的响应能力，构建以问题为导向、以实效为目标的规划编制机制，从源头增强规划的系统性和可实施性。四是要进一步强化区县协作和城乡共富的空间保障，优化西部四县市产业空间布局，增强农业生产的配套空间保障，协调落实农村地区宅基地规划布局，健全生态产品价值实现机制。

（三）进一步强化规划对产业高质量发展的要素保障。一是要强化产业空间要素保障。对照“296X”现代产业集群发展需要，进一步强化城西科创大走廊和城东智造大走廊等重要区域规划统筹管理，按照“全市一盘棋”的要求，编制产业空间保障专项规划，严格落实“每年新出让工业用地1万亩以上”的要求，进一步明确工业用地总量底线和红线，积极推进连片开发、飞地入园，通过弹性年期出让、长期租赁、先租后让等方式灵活供地，确保工业用地规模不减少、质量有提高、成本再下降。二是要推动产业空间功能复合利用。要借鉴深圳等地经验为企业提供“高品质、低成本、定制化”空间，积极探索混合用地供给，有序推进集研发、生产、服务于一体的“产业社区”建设，促进产城人深度融合。三是要强化闲置用地监管和低效用地盘活利用。要结合我市数字经济和制造业等产业发展实际需要，建立健全闲置土地动态巡查和长效管理机制，统筹推进“工业上楼”等工作，进一步提升工业用地“亩均效益”。

（四）进一步强化规划对城市更新的要素保障。一是要进一步聚焦存量老旧小区改造的规划要素保障。要坚持以人为本，进一步完善支持老旧小区加装电梯、自主更新等项目实施的规划审批制度体系，进一步推动补齐养老、就医、教育等配套设施，切实提升居民生活品质。二是要进一步聚焦群众身边突出规划问题。加强在高架、高速、高铁沿线规划新建住宅项目的管控，减少噪声污染对居民日常生活的影响；进一步推动地铁站点与周边地块互联互通，切实提升群众出行便利性；重视新建地铁站点、医院、学校周边非机动车停放场所规划，避免非机动车乱停乱放，影响群众出行安全。三是要注重城市韧性安全相关规划问题。要全面落实新一轮供水节水专项规划要求，按照“一用一备”要求落实各水厂饮用水源，加强中水回用、工业水厂、分质供水等规划措施的落实，切实提升城市安全供水保障能力；要进一步发挥数字孪生城市作用，加大地下空间和地下管网的规划建设管理，减少城市运行安全隐患。

（五）进一步提升国土空间规划精细化管理水平。一是要加快建设全域全要素的智慧监测体系。深化拓展“空天地网”一体化的国土空间全时空监测体系。聚焦国家地理信息数据建设要求，打造高质量、高融合的时空信息平台底座，提升对自然资源变化、城市运行状态的实时感知和精准识别能力。二是要以AI技术赋能规划全流程管理。要重点深化跨部门及市、区（县）协同，推动数据共享、技术创新、流程优化与制度完善，持续迭代升级国土空间智治平台以及国土空间规划监督数字化场景，借助AI等技术强化多源数据联动分析，积极拓展人工智能在规划编制、审批、实施监督、评估预警、动态维护等全周期环节的应用，切实提升治理效能。

以上报告，请予审议。

附件：问题清单

问题清单

一、规划法规与政策制度方面

1.《浙江省国土空间规划条例》要求地方政府制定的低效用地认定办法和规划许可豁免制度等配套制度还未制定。

2.规划和土地相关政策制度的融合程度还不够高，建设项目规划许可和土地许可相关手续还未完全整合到位。

3.“多规合一”要求还需进一步落实，各类专项规划与详细规划的衔接还需进一步加强，详细规划调整程序还需进一步完善。

二、产业发展与空间保障方面

4.规划对产业发展的空间统筹引领作用还不够强，特别是城东智造大走廊内各平台块状分割、工业园区多而散、土地绩效偏低，土地资源配置有待优化、创新活力有待加强。

5.现行规划编制和实施体系还不能满足新兴产业动态多元复合用地需求，新兴产业的上下游关联产业的空间保障水平还需进一步提升。

6.存量低效用地面积总量仍较大，工业用地集中连片水平还不够高，产业空间的复合、立体利用水平还需进一步提升。

三、城市发展和建设管理方面

7.规划对城市更新的支撑还需进一步增强，规划指标统筹使用、公共设施用地复合利用等问题的解决路径还不够明确。

8.城市基础设施规划需进一步深化研究。之江区块与主城连接通道，主城区范围的跨江通道，富阳、临安、桐庐等区县融杭通道规划有待进一步深化与细化，轨道交通线网规划的便利性和覆盖面上还有提升空间。

9.部分区域农民宅基地落实难度大，部分区域农村产业设施的建设用地及其配套道路、停车场落地难；部分区域城镇供水、污水处理设施向乡村延伸的规划路径和责任主体等还不够明确。