杭州市人大常委会立法咨询委员会

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杭州市人大常委会：

我委于2026年6月23日接受杭州市人大法制委下达的关于《杭州市河湖保护治理条例》（以下简称《条例》）的论证任务后，即于当日落实了论证人与审定人。经论证人于6月24日-7月8日的论证、立法咨询委员会于7月9日的讨论及随后审定人的审定，现提出本《论证报告》，供审议参考。

目录

●论证法案

●论证范围

●论证依据

●论证参考文件

●论证意见

第一部分 总体评价

一、《条例》制定的必要性和重要性

二、《条例》内容的合法性及总体评价

三、《条例》的逻辑性及文字表达

四、《条例》中需要重点考虑的几个问题

（一）关于定义条款

（二）关于城市河道纳管范围

（三）关于规划编制

（四）关于接收管理界定、登记手续

（五）关于行洪空间

（六）关于城市河道设施保护范围

第二部分 关于《条例》的其他修改意见

●论证法案

《杭州市河湖保护治理条例》

●论证范围

●1.本《条例》的必要性和重要性如何？

●2.本《条例》的内容与上位法是否抵触、与同位法是否一致？

●3.本《条例》的总体结构与内在逻辑是否明晰？

●4.本《条例》的语言、文字表达是否规范？

●5.其他需要论证的事项。

●（注：本《条例》所涉技术性内容不属论证范围）

●论证依据（包括但不限于）：

1.《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，自1982年12月4日起施行。经1988年4月12日、1993年3月29日、1999年3月15日、2004年3月14日和2018年3月11日全国人大修订）；

2.《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第一次修正；根据2023年3月13日第十四届全国人民代表大会第一次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第二次修正）；

3.《中华人民共和国生态环境法典》（中华人民共和国主席令第七十号，2026年8月15日起施行）

4.《中华人民共和国水法》（中华人民共和国主席令第61号，1988年7月1日起施行）

5.《中华人民共和国防洪法》（中华人民共和国主席令第八十八号，1998年1月1日起施行）

6.《中华人民共和国河道管理条例》（中华人民共和国国务院令第3号，1988年6月10日起施行）

7.《浙江省河湖保护治理条例》（浙江省第十四届人民代表大会常务委员会公告第44号，2026年3月1日起施行）

●论证参考性文件（包括但不限于）：

1.《关于进一步强化河长湖长履职尽责的指导意见》（2025年5月2日中共中央批准，2025年5月2日中共中央、国务院发布）

2.《关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》（2022年5月20日水利部印发）

3.《关于一以贯之深化河湖长制的实施意见》（2024年6月28日浙江省总河长令发布实施）

4.《关于进一步提升涉河涉堤建设项目审批服务质效的通知》（2024年12月9日浙江省水利厅印发）

5.《关于开展2025年全域幸福河湖项目建设的通知》（2024年10月30日浙江省水利厅印发）

6.《关于调整杭州市市级河长湖长的通知》（2022年5月30日美丽杭州建设领导小组印发）

7.《水利部、财政部、自然资源部、交通运输部、农业农村部、国家林草局关于全面推进幸福河湖建设的意见（水河湖〔2024〕344号，2024年12月31日实施）

8.《中共中央办公厅 国务院办公厅关于全面推进江河保护治理的意见》（2025年6月17日）

9.《北京市河湖保护管理条例》(2012年7月27日北京市第十三届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过　根据2016年11月25日北京市第十四届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《关于修改部分地方性法规的决定》修正)

10.《宁夏回族自治区河湖管理保护条例》（2019年7月17日宁夏回族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过）

11.《河北省河湖保护和治理条例》（2020年1月11日河北省第十三届人民代表大会第三次会议高票表决通过的条例，于2020年3月22日起实施）。

●论证意见

第一部分总体评价

一、《条例》制定的必要性和重要性

（一）贯彻总书记关于治水的重要论述的需要

制定《条例》是全面贯彻习近平总书记关于治水重要论述和国家“江河战略”的具体举措，有利于将“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”等理念转化为地方制度规范，推动中央关于河湖保护治理的决策部署在杭州落地落实。通过地方立法强化制度支撑，有助于提升河湖治理体系法治化、现代化水平，持续推动人民满意的幸福河湖建设。

（二）衔接上位法的需要

目前《浙江省河湖保护治理条例》等上位法陆续出台实施，对河湖空间管控、保护治理、开发利用等提出了更加系统、严格的制度要求，我市亟需在地方层面进行细化落实。现行《杭州市河道管理条例》《杭州市城市河道建设和管理条例》先后出台于2000年与2013年，制度体系分散、部分规定存在滞后问题，已难以适应当前建设治理的需要。将《杭州市河道管理条例》《杭州市城市河道建设和管理条例》的相关内容通过整合统一到《条例》，有利于吸纳既有制度成果，构建衔接顺畅、逻辑一致、操作性强的河湖管理规范体系，为依法治水提供更加明确、更具有可操作性的制度依据。

（三）回应治理实践问题的需要

当前我市河湖保护治理仍面临一些困难，存在河湖管理范围界定不够清晰、城市河道管理体制不够统一等问题，亟需通过立法加以规范和约束。制定《条例》，能针对突出问题建立长效机制，推动河湖治理由经验型向法治化、精细化转型，不断提升人民群众的获得感和满意度。

二、《条例》内容的合法性及总体评价

合法性方面，经审查，除个别条文外，《条例》总体上不存在与上位法抵触的情形，具有合法性。

总体评价方面，《条例》针对河湖的规划、保护、治理、利用等活动，对河道建设、河湖保护范围、涉河湖建设许可等关键制度进行了规范，具备合理性、可操作性。《条例》整合了原《杭州市河道管理条例》和《杭州市城市河道建设和管理条例》的内容，但仍在水行政主管部门、城市河道管理部门间分配河湖的监管职责，由此也引发职责分工、相互协调的难题。

首先，《条例》第六条、第七条规定了水行政主管部门负责全市河湖的监督管理、城市河道管理部门负责城市河道的保护管理、城市河道建设管理部门负责城市河道的建设管理，监督管理、保护管理和建设管理之间是何关系，可否区分？委员们认为现有的规范方式容易引发职责边界不清的问题，建议采用列举方式明确各管理部门的具体职责内涵。

其次，涉及具体职责分工时，《条例》以地域范围、是否移交等为标准划分按城市河道管理的河道与其他河道，前者由城市河道管理部门主管，其他河道由水行政主管部门主管，但在具体职权分配上又呈现出两种逻辑。一是委托实施。如《河道管理条例》第二十五条明确规定，在河道管理范围内进行采砂、取土等活动，“必须报经河道主管机关批准”，涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准。而《浙江省河湖保护治理条例》第七条规定，水行政主管部门负责本行政区域内河湖的监督管理。因此在国家、省级立法视野中，水行政主管部门就是河道主管机关，负责上述审批事项。省条例第二十六条进一步确认了该事项权限：“因建设项目施工需要在河湖管理范围内临时筑坝围堰、开挖堤坝、管道穿越堤坝、修建阻水便道便桥等设施，或者钻探、爆破、临时堆放物料等的，建设单位应当编制包括作业时间、作业范围、河湖保护措施等具体内容的作业方案，并按照河湖管理权限报水行政主管部门批准。”杭州为了适应本地实际，在《条例》第二十三条规定了委托制度，“因建设项目施工需要在河湖管理范围内临时筑坝围堰、开挖堤坝、管道穿越堤坝、修建阻水便道便桥等设施，或者钻探、爆破、临时堆放物料等情形，建设单位应当编制包括作业时间、作业范围、河湖保护措施等具体内容的作业方案，报水行政主管部门批准。属于城市河道的，水行政主管部门委托城市河道管理部门审批。”二是直接授权。如关于水量调度权，《中华人民共和国水法》第四十六条明确规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构实施“水量统一调度”。《浙江省河湖保护治理条例》第三十九条规定：“水行政主管部门根据调度权限，负责本行政区域内水工程统一联合调度的组织实施和监督管理”。但《条例》第二十八条规定：“城市河道景观水位由水行政主管部门和城市河道管理部门按职责进行控制和调度”。水资源的调度（包含景观水位调控）涉及防洪、排涝、生态和供水等全局利益，应当实行“统一调度”。《条例》将城市河道的景观水位调度权一分为二，部分赋予了“城市河道管理部门”，以法规直接授权的方式，与上述委托的逻辑不一致。对上位法明确的具体职权直接以法规授权的方式改变权力归属，容易造成水量调度协调不畅等问题。综上，需要梳理双部门管理的职权确定方式，避免内部矛盾和不协调。

此外，由于《条例》实质取代以往两个关于河道的立法，旧立法中的工程建设条件、开工保护方案、养护定额等制度较为详细，《条例》将适用范围扩展至河湖后，某些规则反而较为粗放，建议评估废止相关条文的必要性、合理性。还有委员提出，鉴于《关于全面推进幸福河湖建设的意见》规定：“推进农村水系（含水塘沟渠）综合整治，加强乡村河湖管理维护，改善农村人居环境。”农村沟、渠、河、塘遍布城乡，这些小微水体不一定能纳入河湖名录，但作为区域水系的共同组成部分，承载着防汛抗旱、生态涵养、环境改善等多重功能。建议在《条例》中将此类小微水体一并纳入管理范围，并对其界定标准、分级管护要求、责任主体划分等作出明确规定，由此也可增加《条例》的地方特色。

三、《条例》的结构、逻辑性及文字表达

结构和逻辑方面，《条例》基本沿用了《浙江省河湖保护治理条例》的体例结构，以规划、建设、保护、治理、利用为主线，较系统规定了各部分的重点制度，逻辑安排合理。部分委员认为《条例》名称为“保护治理”，章节目录里除了保护、治理，还包括了利用、规划、建设，名称无法涵盖所有内容，建议《条例》名称改为“杭州市河湖保护管理条例”。

在具体的章节安排和条文顺序上，有委员提出第三十二条智慧治理，可以放入总则，因为智慧手段可以用于利用、保护、规划、建设等多个环节，不局限于治理。

《条例》在文字表达上较规范、精准，个别条款表述上可适度斟酌（详见具体修改意见部分）。

四、《条例》中需要重点考虑的几个问题

（一）关于定义条款

《条例》第三条将“蓄滞洪区”直接归入“河湖”统一定义。随后在第二十条统一规定：“河湖管理范围内建设项目……工程建设方案应当经水行政主管部门审查同意”。依据《防洪法》第三十三条的规定，“在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目……编制洪水影响评价报告。洪水影响评价报告未经有关水行政主管部门审查批准的，建设单位不得开工建设”。《条例》把蓄滞洪区也纳入“河湖”的范围，那么在蓄滞洪区内进行建设，按照《条例》规定只需履行常规的“工程建设方案审查”即可，可能会规避《防洪法》所要求的洪水影响评价报告审查，有违反上位法之嫌。其次，《浙江省河湖保护治理条例》第三条规定，“本条例所称河湖，包括江河、溪流、人工水道、湖泊、水库、山塘，以及列入河湖名录的池塘、塘坝等水体。其中，江河、溪流、人工水道统称为河道”，并未将蓄滞洪区纳入河湖范围。建议与省条例保持一致，并增加“其中，江河、溪流、人工水道统称为河道”的定义，便于后续“城市河道”“河道建设”等概念衔接。

（二）关于城市河道纳管范围

《条例》第八条规定：“本市绕城高速公路以内的河道，按照城市河道管理。至本条例生效时，尚未移交城市河道管理部门管理或者暂不具备城市河道养护管理条件的，经区、县（市）人民政府提出，市人民政府同意，可以暂不按照城市河道管理。本市绕城高速公路以外的河道，按照城市河道建设规范完成整治、建设且移交城市河道管理部门的，按照城市河道管理。城市河道管理名录由区、县（市）人民政府提出，经市水行政主管部门、市城市管理行政主管部门和市建设行政主管部门共同研究后，报市人民政府确定并公布。”该条确立了纳入城市河道管理的河道范围、移交条件和名录管理制度。由于管辖范围的确定直接关系到管理主体、监管目标和重点等，目前是否作为城市河道管理的标准包括“尚未移交城市河道管理部门”、“暂不具备城市河道养护管理条件”，后者反映了养护管理条件的实质因素，但前者只以是否移交为标准，主观随意性较大，草案说明中提到的条文版本为“尚未移交城市河道管理部门管理且暂不具备城市河道养护管理条件的”，即因不具备养护管理条件而暂不移交，更清晰、明确，建议改为与草案说明中的条文一致。此外，物理空间上以绕城高速为界限需要进一步论证其合理性，绕城高速本身在扩建，范围不确定；近些年杭州城市骨架不断拉伸，余杭分区、临安撤市设区，像良渚、未来科技城、临平、转塘等板块，均位于绕城高速外，但其间包括很多城市景观河道，如此划分不尽合理，且行政管理的职权行使往往以行政区划为属地管辖的依据，以不确定的绕城高速为界线，存在不匹配与不确定的可能，建议确立稳定、客观、可操作的纳管标准。

另外，目前由市人民政府确定并公布名录的方式划定河湖纳入城市河道管理的范围，但静态的目录管理若不及时更新，将导致相关信息滞后，建议明确城市河道管理名录的动态调整程序、公开方式等，增加“河道移交城市河道管理部门的，应当同步更新城市河道管理名录并向社会公布。”

（三）关于规划编制

《条例》第十二条明确：“市水行政主管部门应当会同同级规划和自然资源、城市管理、建设等部门组织编制河湖空间保护专项规划……”。《浙江省河湖保护治理条例》第十四条第二款规定“设区的市、县（市、区）水行政主管部门应当根据流域综合规划、区域综合规划，组织编制河湖保护治理规划，经国土空间规划一致性审查，报本级人民政府同意后实施。”故省条例使用的是“河湖保护治理规划”，《条例》使用的是“河湖空间保护专项规划”。如果该规划是杭州特色专项规划，建议明确其与省条例“河湖保护治理规划”的关系：是其组成部分、细化规划，还是本市另设专项规划。否则可能造成规划体系重复。

（四）关于接收管理界定、登记手续

《条例》第十四条第三款规定“城市河道建设工程开工前，建设单位应当到城市河道管理部门办理接收管理界定、登记手续；竣工验收合格后，河道移交城市河道管理部门进行保护、管理。”此处接收管理界定、登记手续是建设的前置程序，是否属于基本建设程序外的新的前置要求，是否属于新设许可不明确，建议进一步说明。其次本款表达上，既然竣工后移交城市河道管理部门保护，则在开工前还不属于城市河道，不宜表述为“城市河道建设工程开工前”，建议改为“纳入城市河道建设计划的河道建设工程开工前……”。

（五）关于行洪空间

《条例》第二十一条规定，“河湖管理范围内建设项目占用行洪空间控制范围的，建设单位应当建设……等效替代工程或者功能补救工程”，但《浙江省河湖保护治理条例》第二十五条明确规定：“建设项目占用河湖水域的，建设单位应当建设符合水利相关技术标准、规范的等效替代工程或者功能补救工程”。建议进一步核对“行洪空间控制范围”与“河湖水域”的外延关系。占用行洪空间控制范围是否一定占用河湖水域，若前者范围更小，则容易缩小上位法规定的需要建设等效替代工程的范围，建议确认该表述是否准确。

（六）关于城市河道设施保护范围

《条例》第十八条规定“城市河道设施保护范围以城市河道规划用地红线为准；未按照规划实施的，以现有城市河道设施用地为准。”起草说明中明确，在河湖管理范围外创设河道设施保护范围是为了解决向水利部上报管理范围后，因“卫星监测区域较大，要求整改的情形较多”的问题。但第二十五条的规定，在“河湖管理范围之外、城市河道设施保护范围之内”的临时占用由城市河道管理部门（而非水行政主管部门）批准。综合上述两条可知，在河湖管理范围外，上位法并未设置许可，本条新设许可是否会导致将过多城市公共空间纳入河道设施保护范围，造成行政许可边界过宽的问题，是否对沿河道的居民、商户的权益造成影响等，在起草说明中未见明确表述，建议进一步考虑其合理性与合规性。

第二部分关于《条例》的其他修改意见（详见附件）

论证人：陈无风

审定人：翁国民

签发人：人大立法咨询委员会

签发日期：2026年7月10日

第二部分关于《条例》的其他修改意见