（2026年8月27日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第三十九次会议上）

市规划和自然资源局

主任、副主任、秘书长、各位委员：

受杭州市人民政府委托，我对市人民政府提请审议的《杭州市国土空间规划条例（草案）》作如下说明。

一、立法必要性

2025年中央城市工作会议明确城市发展“两个转向”，锚定内涵式高质量发展主线，要求以国土空间高效治理赋能城市提质、产业升级，依托法治化规划提升超大城市现代化治理水平。省、市城市工作会议对标国家部署，细化城市高质量发展与空间治理工作要求。制定《杭州市国土空间规划条例》（以下简称《条例》）是贯彻落实党中央决策部署和省市城市工作会议要求的重要法治举措。此外，必要性还体现在以下三方面：

（一）深化细化上位法规的要求。2025年1月，《浙江省国土空间规划条例》施行，为全省国土空间规划管理提供了上位法依据。杭州作为超大城市，在规划体系传导、存量更新弹性、产业空间保障、数智化治理等方面仍面临诸多挑战。广州、南京等地已相继出台国土空间规划条例，我市亦亟需结合自身实际，对上位法予以细化深化，为全市国土空间规划管理提供针对性、可操作的法治保障。

（二）固化改革实践成果的要求。近年来，我市在实施工商业用地改革、推动“智慧规划”实践、优化审批制度、加强城市风貌管控等方面持续探索创新，在超大城市规划全周期管理中形成了一批务实管用、行之有效的制度经验，亟需通过地方立法将成熟改革举措制度化、法治化。

（三）保障产业高质量发展要求。围绕构建杭州特色现代化产业体系、加快建设更高水平创新活力之城的目标，对全市产业空间保障、精准供给和高效利用提出了更高要求。亟需通过立法明确产业空间混合利用、弹性用地管理等规定，为新质生产力培育和产业高质量发展提供坚实法治支撑。

二、立法依据及过程

（一）立法依据

主要上位法依据：《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《浙江省国土空间规划条例》等法律法规。

主要参考依据：《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、中央城市工作会议精神、《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）、《杭州市国土空间总体规划（2021—2035年）》以及本市相关地方性法规、政府规章及规范性文件。

（二）起草过程

市规划资源局负责《条例（草案）》的起草工作，市司法局负责审查修改工作。起草审查过程中，一是广泛征求意见。向市级各部门、区县（市）政府、行业企业征求意见，并通过市政府门户网站、市司法局门户网站向社会公众征求意见；审查期间共收到意见建议150余条，系统梳理、逐条研究后吸收采纳80余条。二是精准研讨论证。多次组织召开部门协调会、基层座谈会、专家论证会，聚焦规划动态维护、城市更新管控、项目规划许可等重点难点问题专项研究讨论，统筹诉求、凝聚共识。三是贴合实践优化。紧扣国土空间规划编制、审批、实施、监督全流程痛点难点，结合杭州治理实际创新制度设计，历经二十余轮修改完善，形成草案送审稿，并经2026年7月31日市人民政府第101次常务会议审议通过。

三、主要内容和特色

《条例（草案）》体例结构与省级条例有效衔接，立足市域实际细化规则，共五章五十九条，含总则、国土空间规划制定和修改、国土空间规划实施、监督管理、附则。

（一）健全分级分类规划体系

一是明确三级三类规划体系。明确我市建立市、县、乡镇三级和总体规划、详细规划、专项规划三类国土空间规划架构，细化各类规划编制主体、审批程序和修改条件（第十七条、第十九条、第二十条、第二十二条、第二十四条、第二十七条、第二十八条）。二是实行分层编制模式。设置详细规划单元、街区（街坊）、地块三级层次编制模式，单元层次落实总体规划传导要求，街区（街坊）层次明确主导功能、规模容量，地块层次明确容积率等具体指标，衔接宏观管控与微观管理（第二十三条）。三是建立统筹管理机制。建立规划编制计划管理和专项规划清单管理机制，避免重复编制，保障规划严肃性、系统性（第十八条、第二十七条）。

（二）严守底线彰显杭州特色

一是严守空间底线。严格落实“三区三线”底线管控要求，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（第九条）。二是强化生态韧性。设置生态带保护管理，限制生态带内城市开发活动，构筑城市通风廊道；落实安全韧性要求，严格限制超高层建筑，优化城市防灾减灾空间格局（第十条、第十一条）。三是彰显文化风貌特色。严格落实西湖文化景观、大运河、良渚古城遗址等世界文化遗产保护管控要求；加强钱塘江、富春江及新安江两岸，西湖、西溪湿地等重点景观风貌区管理，执行城市色彩、天际线、建筑风貌等管控要求（第十二条、第十三条第一款）。

（三）发挥规划委员会统筹审议作用

一是明确市、县（市）设立国土空间规划委员会，负责审议、论证、指导国土空间规划管理的重大事项，办公室设在规划和自然资源主管部门（第六条）。二是明确市国土空间总体规划、县（市）总体规划、乡镇总体规划、城镇详细规划、专项规划在报批前均需经规划委员会审议，通过专业论证、民主协商，提升重大规划决策的科学性、规范性与公信力（第十九条、第二十二条第二款、第二十七条第二款）。

（四）建立规划动态维护机制

针对规划实施中大量出现的局部调整需求，《条例（草案）》设置动态维护路径：总体规划在不突破约束性指标和底线管控要求前提下，由规划和自然资源主管部门组织编制动态维护方案（第二十一条）；详细规划在符合强制性管控要求前提下，因公共服务设施、市政基础设施布局优化等简易调整和深化细化优化需要，可以进行动态维护（第二十五条）；专项规划实施涉及局部调整等情形，在取得行业主管部门同意后进行动态维护（第二十九条）。动态维护机制在严守空间底线前提下简化局部优化调整流程，既保障规划刚性权威，又适配城市发展动态调整需求。

（五）细化规划实施管控规则

一是规范全流程管理。全面规范用地预审、规划条件、规划许可、用地管理等全流程实施环节（第三十六条至第三十九条、第四十二条至第四十四条）。二是细化村庄范围内用地管理。结合本市实际对省条例进行细化：村庄范围内使用集体土地进行乡镇企业、公共设施、公益事业建设的，核发建设使用集体所有土地决定书，明确建设用地位置、建设内容、建筑高度、建设规模等规划要求；村庄范围内使用国有土地进行工程建设的，按照城镇建设用地范围内的建设项目核发建设用地规划许可和建设工程规划许可（第四十五条第一款、第四十六条）。三是简化许可流程。建设用地规划许可和建设工程规划许可可以合并办理，建设使用集体所有土地许可和乡村建设规划许可可以合并办理，建设项目可分期申请核发建设工程规划许可证，减少审批环节、降低企业成本、提升服务效能（第四十八条、第四十九条）。

（六）推动国土空间数智化治理

一是明确全过程智慧管理。依托城市大脑建设并完善国土空间规划一张图，强化人工智能赋能，开展规划编制、审查、实施、监测、评估、维护等全过程智慧管理（第十六条第一款）。二是建立监测预警机制。建立规划实施监测评估制度，衔接国民经济和社会发展规划，分析规划实施情况并提出对策建议；依托国土空间规划一张图，对国土空间开发保护建设的各项行为进行动态监测，并根据监测情况及时预警、治理整改（第五十四条）。三是完善公众参与机制。建立全过程公众参与机制，通过互联网政务媒体、线上公示、意见征集系统等数字化渠道接受社会监督（第五十七条）。

（七）健全城市更新规划调控机制

一是衔接规划刚性管控与城市更新弹性需求，明确城市更新地区可以若干个地块为单位，结合片区策划方案和项目实施方案编制详细规划深化细化方案，经审查后以动态维护方式纳入一张图管理；地块规模容量可以跨街区（街坊）调配，优先保障老旧住宅更新、公共服务设施、新产业新业态新模式等用地空间需求（第二十六条）。二是优化更新激励政策。城市更新项目确因改善居住环境、完善公共服务配套等需要，经论证并征求利害关系人意见，可以适当调整建筑间距、退让、密度、绿地率等指标，但不得减损周边地块相邻权益；为补齐民生短板增配的公共服务设施、市政基础设施建成后无偿移交的，可按规定给予建筑面积奖励（第三十五条）。

（八）强化创新产业空间供给与存量盘活

一是优化产业空间保障。明确按照总量保障、产业集聚、提质增效要求划定工业用地控制线，增加创新产业空间供给，加大新质生产力发展保障；围绕高等学校、科研院所及重大创新平台，规划建设创新生态圈，科学布局研发创新、成果转化、创业孵化与产业承载空间（第十五条）。二是盘活存量低效用地。建立存量低效用地盘活机制，已纳入城镇低效用地开发范围的国有建设用地，土地使用权人可依法申请变更土地开发强度或用地性质（第四十一条）。三是拓展灵活利用方式。推行灵活供地方式，健全土地混合开发利用机制。同时，规定确因发展国家、省、市支持的产业和行业，完善公共服务设施、市政基础设施以及区域配套需要，可以依法临时改变房屋用途；支持依法进行土地短期利用，助力新质生产力发展（第五十二条、第五十三条）。

以上说明及条例草案，请予审议。