（2026年8月27日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第三十九次会议上）

杭州市人大城乡建设环境保护委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

《杭州市国土空间规划条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）列为市人大常委会2026年正式立法项目。暨军民主任、陈卫强副主任高度重视，多次专题听取立法工作情况汇报，研究推动解决相关立法难点、重点问题。在立法起草过程中，市人大城建环保委、法委在积极与市规划和自然资源局、市司法局等职能部门做好沟通协调，确保立法进度的同时，城建环保委还先后赴西湖区、富阳区、淳安县等地多次专题调研国土空间规划实施情况，并赴西湖区西溪街道、萧山区楼塔街道等代表联络站听取基层代表和群众意见。7月31日，市政府常务会议审议通过《条例（草案）》后，城建环保委书面征求了市政府各相关职能部门、各区（县、市）人大常委会的意见，并于8月12日专题听取市发改委、经信局、司法局、规划和自然资源局、市建委、综合执法局、临空经济示范区管委会、城西科创大走廊管委会以及上城区、滨江区、建德市人大和相关领域专家的意见，力求立法工作更具科学性、可操作性。8月14日，市人大城建环保委召开专委会对征集到的意见建议及《条例（草案）》内容进行了讨论研究，形成审议报告。现将有关情况报告如下：

一、制定《条例（草案）》的必要性

（一）加快制定《条例（草案）》是贯彻落实党中央、国务院关于国土空间规划有关部署和中央城市工作会议精神的必然要求。2019年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）明确要求重构国土空间规划体系、强化监督实施，加快国土空间规划领域立法工作。2025年中央城市工作会议立足城市发展 “两个转变”定位，对国土空间规划立法作出进一步的工作部署，为我市推进相关地方立法提供重要遵循。

（二）加快制定《条例（草案）》是贯彻落实省条例有关要求的具体举措。我市现行《杭州市城乡规划条例》于2011年实施，2017年修订，已明显不适应当前国土空间规划体制改革实际需要。2025年1月，《浙江省国土空间规划条例》正式实施，为我市加快开展《条例（草案）》立法提供了明确的上位法依据。通过制定《条例（草案）》，既进一步强化落实了省条例有关要求，也进一步补充完善了省条例对规划调整、城市更新、产业空间保障、数智化治理等方面的制度空白。

（三）加快制定《条例（草案）》是总结固化我市国土空间规划领域改革实践成果的需要。近年来，我市围绕国土空间规划体系改革，积极探索实践了一大批卓有成效的好经验好做法，如在保障产业发展中探索实施的工业用地精准配置机制和土地混合开发利用制度等，审批制度改革方面在全省率先实施的“专项规划清单化管理 + 一致性审查”制度；在数字化治理方面全面升级国土空间 “一张图”实施监督系统等。这些好的制度和做法都需要通过立法进行固化。

二、对《条例（草案）》的意见建议

《杭州市国土空间规划（草案）》共五章59条，作为一部注重实施性、补充性、探索性的“小切口”立法，既衔接了上位法又体现了杭州特色，既注重规划实施审批的程序性要求，也注重对产业发展、城市更新等保障性的需求。城建环保委认为，《条例（草案）》立法思路清晰、内容完整、重点突出、特色鲜明，但结合前期收集意见，对照高质量立法要求，《条例（草案）》还需围绕创新活力之支城、人工智能创新发展第一城等新时代发展目标需要，重点对“296X”产业集群发展所需的空间保障有关内容作进一步的补充完善。

（一）要进一步彰显《条例（草案）》的特色性。要紧扣杭州“两城一都”城市定位和“四个杭州、四个一流”工作要求，进一步突出《条例（草案）》的杭州特色。一是要进一步突出对科创空间的规划保障。要对照杭州市打造创新活力之城和人工智能创新发展第一城的目标，进一步总结西湖区魔搭社区、萧山区数搭社区等经验做法，重点围绕“高品质、低成本、定制化”创新产业空间需求，以打造“龙头企业+主导产业链+创新载体+公共服务平台+产业基金+产业社区”六位一体融合发展的高品质产业园区为目标，就科创用地空间规划设立专门篇章，并参照深圳不低于100平方公里的集中连片科创研发空间布局的做法，科学合理设定我市集中连片科创用地的面积底线约束要求。二是要进一步突出对历史文化名城传承、保护和利用的规划保障。要进一步强化国土空间规划对城市风貌的管控要求，特别是在历史城区的管控中要进一步体现江南韵味、吴越宋风的城市特质要求，切实加强城市色彩、天际线、建筑立面等管控，进一步提升杭州城市辨识度，避免“千城一面”。三是要进一步突出杭州市生态文明之都建设的规划保障。要进一步强化通风廊道、高架和铁路等两侧绿化防护带等生态廊道刚性控制要求，进一步明确对玻璃幕墙等光污染防治、“两高一铁”沿线噪声污染防治相关规划要求，进一步突出高标准农田、永久基本农田等“多田套合”要求。

（二）要进一步提升《条例（草案）》的规范性。《条例（草案）》对国土空间规划的编制、审批、实施、监督做出较为明确的规定，但仍存在一些内容要求还需进一步明确。一是关于土地混合开发和复合利用机制。《条例（草案）》第十四条提出“推动公共服务设施的集中布局、复合利用和功能合理转换”，第十五条明确提出“健全土地混合开发利用机制，促进产业空间复符合高效利用”，但如何进行复合利用和混合利用，哪些土地性质和土地用途可以复合利用或混合利用还不够清晰。二是关于景观风貌管控。《条例（草案）》第十三条提出“应当加强钱塘江、富春江、新安江两岸，西湖、湘湖、西溪湿地、千岛湖等城市重点景观风貌区的管理”，建议要进一步增加城市高架道路、城市高速公路出入口、延安路等重要城市道路沿线作为重点景观风貌管控重点区。三是关于专项规划编制管理。《条例（草案）》第二十七条提出“市、县（市）规划和自然资源主管部门会同相关部门制定本级专项规划清单，明确编制类别和组织编制机关，报本级人民政府批准后实施”，为切实加强全市专项规划编制的统筹管理，避免多头管理和重复编制，建议县（市）牵头编制的专项规划也应纳入全市专项规划清单管理范畴。四是关于人大监督。建议参考建德市将各单元国土空间规划纳入代表联络站公示内容，大大切实提升群众代表积极参与规划监督积极性的工作模式，在《条例（草案）》第五十六条中增加“经批准的各单元国土空间详细规划应在所在乡镇（街道）代表联络站进行公开”的要求。

（三）要进一步增强《条例（草案）》的约束性。在对《条例（草案）》审议过程中，部分代表、委员认为《条例（草案）》倡导性内容较多，刚性和约束性内容不足。建议对以下三方面内容适当增加刚性约束性要求。一是关于工业用地控制线。《条例（草案）》第十五条提出“组织划定工业用地控制线”，建议参照国务院批复的我市新一轮国土空间总体规划，将工业用地不少于300平方公里作为工业用地控制线的底线要求，同时要明确工业用地控制线内是否仅允许布局工业用地。二是关于城市更新中的建筑面积奖励。《条例（草案）》第三十五条提出“城市更新项目在落实详细规划要求的前提下，为补齐片区民生短板所增配的公共服务设施、市政基础设施，建成后无偿移交相关主管部门的，可以按照规定给予建筑面积奖励”，建议要进一步明确该部分奖励建筑面积是否可以用于居民住宅扩面以及是否设定奖励面积上限。三是关于存量低效土地盘活。《条例（草案）》第四十一条提出“已纳入城镇低效用地开发范围的国有建设用地且符合省有关规定的，土地使用权人可以依法向市、县（市）规划和自然资源主管部门申请变更土地开发强度或者变更用地性质，但不得申请将其他性质的建设用地变更为商品住宅、商业服务业用地等经营性房地产用地”，建议对于依申请变更土地开发强度或者用地性质后，但对于经论证确实需要复合利用的部分或全部实际用途为商品住宅、商业服务业用房等经营性房地产用地等情形，如何进行处理要予以明确的规定。

（四）要进一步体现《条例（草案）》的前瞻性。国土空间规划是城市未来发展的重要保障，在《条例（草案）》立法中，必须立足于“四个杭州”“四个一流”等城市定位，为城市发展提供空间保障。一是要立足于城市人口增长预期，对照2035年规划人口1500万人需求，统筹考虑“水网、电网、算力网、通信网、地下管网、物流网”等“六张网”规划建设需要，统筹考虑地下、地上和空中各类规划空间的统筹使用，进一步提升市政基础设施对科技发展和民生需求的支撑保障水平，并对规划留白空间和弹性空间的管控和使用做出进一步明确的规定。二是要立足于城市新型未来产业发展需要，建议进一步强化对杭州“六小龙”等新质生产力代表企业和“296X”产业集群，特别是人工智能创新发展产业的特殊空间保障，进一步强化低空经济、绿色低碳经济等未来产业发展所需的空间保障。三是要立足于乡村经济发展实际需要，建议明确对乡村农文旅产业发展所必须的仓储、物流等基础配套设施空间保障，同时对《条例（草案）》第三十六条提出的土地短期利用相关政策是否适用于农村集体建设用地作进一步研究。

三、部分条款的具体修改建议

结合前期征集到的意见建议，经梳理，对部分条文具体修改建议如下：

1.第七条修改为：市和区（县、市）人民政府应当落实长江经济带……，推动杭州都市圈同城化发展，共建长三角世界级城市群。（删除：唱好杭甬“双城记”）。

2.第九条增加一款：区、县（市）规划和自然资源主管部门应当会同农业农村主管部门，按照“多田套合”要求，加强永久基本农田和高标准农田管控。

3.第十一条修改为：市和区、县（市）人民政府应当落实城市建设安全韧性要求，……，强化水网、电网、算力网、通信网、地下管网、物流网等城市“六张网”安全运行保障能力……

43.第十二条修改为：市和区、县（市）人民政府应当严格落实西湖文化景观、大运河、良渚古城遗址等世界文化遗产，以及历史城区、历史文化街区、历史文化名镇名村等重要区域的保护管控要求，开发建设活动不得破坏历史文化遗产本体、传统格局、整体风貌、历史文脉和各类历史文化资源。

5.第十五条第一款修改为：……，组织划定工业用地控制线，优化产业集群空间布局，增加集中连片创新产业空间供给，加大新质生产力发展保障。

6.第十五条第三款修改为：国土空间规划应当围绕高等院校、科研院所及其他重大创新平台，优先规划建设与区域产业布局相适配的规模化创新生态圈，……。

4.第十五条第一款修改为：……，组织划定工业用地控制线，优化产业集群空间布局，增加创新产业空间供给，加大新质生产力发展保障。

75.第十六条增加一款：市发改、建委、经信、教育、卫生、民政等部门应按要求主动提供项目建设有关数据资料。

86.第十七条第三款修改为：……。详细规划是核发建设项目规划许可、进行各项建设和更新等活动的依据。

97.第二十五条修改为：在符合国土空间规划强制性管控要求的前提下，因公共服务设施、市政基础设施布局优化，创新产业用地需要及其他用地指标优化等简易调整和深化细化优化需要……

108.第二十六条第一款修改为：……，由区、县（市）人民政府组织相关部门，结合城市更新片区策划方案和项目实施方案，编制详细规划深化细化方案。经市城市更新主管部门审核同意后，报市、县（市）规划和自然资源主管部门组织审查确认，并以详细规划动态维护方式纳入国土空间规划一张图。

119.第三十八条第一款修改为：城乡建设、城市管理、园林文物等相关部门应当通过国土空间治理数字化平台依法提出建设项目的建设要求，由规划和自然资源主管部门统筹明确各项规划指标。相关部门应会同规划和自然资源主管部门按照各自职责督促建设单位或者个人落实建设要求。

综上所述，城建环保委员会认为，该《条例（草案）》立法指导思想明确，依据充分，突出了杭州新时期经济社会发展空间规划特色，比较符合我市实际，具有较强一定的针针对性和可操作性。建议将《条例（草案）》提请市十四届人大常委会第三十九次会议审议。

以上报告，请予审议。