（2026年8月27日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第三十九次会议上）

杭州市人大常委会调研组

杭州市人民代表大会常务委员会：

新就业群体是社会主义劳动者的重要组成部分，是经济社会发展不可或缺的重要力量。习近平总书记高度重视新就业群体发展，强调“各级党委和政府一定要关心他们，为他们的生活、工作、学习提供好服务”“一个时期有一个时期的问题，一个群体有一个群体的困难，我们要重视起来，不断解决”。为加强新就业形态劳动者权益保障，引导新业态健康发展，按照市人大常委会2026年监督计划，市人大常委会专门成立调研组，对我市新就业形态劳动者权益保障工作开展了专题调研。今年3至8月，调研组召开座谈会，听取人社、医保、工会等部门汇报；赴上城区、滨江区、钱塘区等地调研平台企业、工会驿站、骑手社区等；听取人大代表、新就业形态劳动者代表的意见建议；结合媒体联动监督机制，了解权益保障突出短板。在此基础上，调研组认真梳理情况，综合研判问题，针对性提出建议，现将有关情况报告如下。

一、我市新就业形态劳动者权益保障基本情况

（一）新就业形态劳动者概念

根据国家人力资源和社会保障部相关规定，新就业形态劳动者主要指线上接受互联网平台发布的配送、出行、运输、家政服务等工作任务，按照平台要求提供平台网约服务，通过劳动获取劳动报酬的劳动者。新就业形态劳动者群体规模庞大、行业分布广泛，总体看，主要集中在外卖配送、物流快递、网约车、网约货运、网约代驾、网络直播等领域，涉及的企业包括平台企业和平台用工合作企业。

（二）我市新就业形态劳动者群体发展概况

杭州作为全国数字经济第一城、平台经济集聚高地，拥有美团、饿了么、滴滴出行、曹操出行、货拉拉等一批头部平台企业区域运营主体，平台经济业态覆盖生活服务、同城配送、交通出行、网络零售、直播电商、智慧物流等多个重点领域，为新就业形态发展提供了坚实产业支撑。据不完全统计，当前我市新就业形态劳动者总量已突破155万人，广泛分布于各大平台新业态领域，主要集中在四大核心业态：即时配送行业、交通运输出行行业、网络电商与直播服务行业及其他新兴服务行业，行业分布集中度高、民生服务属性突出。群体结构呈现出年轻化、外来化、灵活化、流动化的鲜明结构特征，与传统就业群体差异显著。

（三）我市新就业形态劳动者权益保障工作情况

近年来，市政府高度重视新就业形态劳动者权益保障工作，采取多种措施加强对这一群体基本权益的保护，并取得了积极成效。

一是政策制度体系逐步完善。2023年2月，市政府出台全国首部针对网约配送行业的专项地方政府规章《杭州市网络餐饮外卖配送监督管理办法》。此外，结合上级政策导向，市政府及相关职能部门相继出台政策文件，细化我市行业保障落地规则，如《杭州市维护新就业形态劳动者劳动保障权益实施办法（试行）》《部分特定人员参加工伤保险办法（试行）》《‌数字经济（平台经济）劳动用工合规指引‌》《杭州市新就业形态劳动者建会入会工作实施办法》《平台经济新业态市场监管领域合规指引（试行）》等，为维护新就业形态劳动者权益、促进平台经济健康有序发展提供了制度保障。

二是社会保险参保渠道畅通。破除参保壁垒，持续降低参保门槛，全面放开灵活就业人员参加社保和医保的户籍限制。非杭籍新就业形态人员，持我市核发有效的《浙江省居住证》，并在杭办理灵活就业登记后，社保可按规定以灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险（缴费时间可按月、按季、按半年、按年），医保可以灵活就业人员身份参加我市城镇职工医保。

三是职业伤害保障试点落地见效。2025年7月1日起，我市正式开展新就业形态人员职业伤害保障试点，将美团、饿了么、达达、闪送、货拉拉、滴滴出行、顺丰同城、滴滴货运、满帮省等11家平台企业的新就业形态人员纳入职业伤害保障范围。试点期间，采用“按单计费、一月一缴”的精细化管理模式，不同行业根据职业风险程度实行差别化费率标准：出行行业每单缴费0.01元，即时配送行业每单缴费0.07元，同城货运行业每单缴费0.18元，费用全部由平台企业承担，劳动者个人无需缴费，实现“每单必保、每人必保”，覆盖全职、兼职、临时用工等全类型从业人员，有效解决了此前灵活用工场景下参保难、理赔难、覆盖不全的行业痛点。截至今年5月底，累计参保93.12万余人，保障订单17.31亿单。

四是行业管理数字化水平提升。充分发挥杭州数字经济优势，针对网约配送行业，创新推出“杭州小哥码”，构建线上线下融合的服务保障体系。目前已覆盖7个平台、13个区、县（市）的1000余个小区，服务骑手超5万名。在此基础上，积极探索“小哥码”与养老、医保等社会保障的有效衔接，督促平台落实用工主体责任，畅通劳动者维权渠道，切实提升新就业群体的职业获得感。优化平台算法监管，引导平台建立算法动态调整机制，保障劳动者基本休息权和健康安全权。人社、交通运输、市场监管等部门建立行业运行监测体系，以数字赋能提升监管的精准性和实效性。

五是保障服务体系持续完善。坚持“保障与服务并举”，围绕新就业形态劳动者的工作、生活、发展需求，在全国率先推进“小哥友好城市”建设，推动公共服务向新就业形态群体延伸，以精准服务凝聚社会共识。整合社区、企业、行业协会等多方资源，在全市范畴内持续推进标准化“小哥驿站”建设，目前全市累计建成服务驿站3000余个，覆盖主要配送路线、网约车候单区及劳动者集中居住区。优化行业收入保障体系，细化劳动报酬监管，引导平台建立合理收入分配机制，督促平台公开、透明、合理制定抽成规则，保障劳动者合理劳动所得。完善劳动纠纷多元化调解机制，全市建立和谐劳动关系综合服务站114家，建立人社、法院、工会、行业协会多方联动的劳动争议调处机制，不断优化仲裁诉讼服务。

二、当前存在的主要问题

调研发现，由于平台用工模式的特殊性，传统劳动保障体系难以完全适配新就业形态的发展节奏，我市新就业形态劳动者权益保障工作仍面临一些突出问题与深层挑战。

（一）劳动法律关系界定标准模糊。这是新就业形态劳动者权益保障领域最突出、最根源性的问题。平台企业凭借用工优势地位，将用工环节分割外包，导致“平台－合作企业－劳动者”之间的劳动关系主体资格模糊，劳动保障责任在平台企业、合作企业、劳动者之间的界定存在弹性空间；部分平台刻意规避用工责任，将原本应由企业承担的经营风险、职业安全成本转移给劳动者个人，从根源上弱化了劳动者应有的保障权益。虽然国家已对平台用工类型作出大致分类，但在实际监管过程中，“不完全符合确立劳动关系情形”的界定标准仍缺乏明确可落地的细则依据。部分平台企业与合作企业之间，存在用工管理职责交叉、劳动保障责任划分不明确的问题，出险后双方相互推诿，导致劳动者权益保障处于“真空地带”，也给后续行政监管、争议处理带来很大阻碍。

（二）平台算法规则存在缺陷。调研中，平台算法规则不科学不合理是新就业形态劳动者反映较为集中的问题。虽然相关政策明确要求平台“算法取中”，但实际执行中，部分平台仍以“配送效率、接单数量、行驶速度”为单一核心考核导向，通过自身算法优势不合理压缩配餐时长、提高接单数量、优化送达路线，客观上迫使劳动者为了多接单、减少超时差评罚款，长期存在超速、逆行、随意变道、闯红灯等交通违法行为，严重威胁自身和公共交通安全。外卖骑手、网约车司机、同城货运司机的收入，高度依赖接单数量、接单单价及平台补贴，收入标准缺乏正常增长机制；部分平台企业变相调整计价规则、降低接单单价、提高任务考核标准，导致劳动者实际收入水平出现明显波动。

（三）社会保险参保存在困境。目前新就业形态群体以年轻人居多，群体因为流动性强、不确定因素多而普遍关注眼前经济利益，对养老和医疗等问题重视不够，导致个人社会保险参保意识不强，虽然参保政策和渠道都已畅通，但实际参保人数仍有限（截至今年5月底，以灵活就业人员身份参加我市职工养老保险的非杭籍人员15万余人；医保参保人数21万余人）。另一方面，经济压力和收入不稳定也影响了群体参保积极性。2026年1月至6月，灵活就业人员社保每月最低缴费为997.2元。2026年医保每月缴费为473.67元。此外，职业伤害保障试点目前仅覆盖11家头部平台，其他中小规模平台，以及平台下游的第三方用工合作企业未被纳入保障范畴。

表1 2026年部分城市灵活就业人员每月社保缴费标准（最低档）

（单位：元）

（四）劳动者维权处理存在难点。虽然我市不断优化维权服务流程，但新就业形态劳动者维权仍面临诸多现实障碍。部分主流平台服务协议存在权利义务设置失衡问题，系统性将经营、安全、法律风险转移给骑手、司机，而平台高度集中控制权、收益权和规则制定权，平台内部申诉机制封闭或设置内部审核壁垒，导致骑手、司机维权举证难度大、成本高。从维权意愿看，劳动争议处理流程相对复杂、专业度要求较高，劳动者普遍维权能力较弱，出于时间和成本的考虑，对单位侵害自身权益的行为往往选择隐忍，主动维权的意愿普遍较低。从举证条件看，由于平台用工的数字化特征，劳动者的工作记录、收入证明、派单数据、考核标准、考勤记录等关键证据，几乎全部由平台企业掌握，劳动者往往缺乏有效举证材料，难以支撑维权诉求，进一步加大了劳动者维权难度。

（五）行业监管存在薄弱环节。部分平台企业注册地、实际运营地、用工场景、服务器所在地分离，使得部分新就业形态劳动者权益无法得到有效保障，比如平台公司或合作企业注册地在A区，劳动者实际工作场所在B区甚至外地，这给劳动监察、劳动争议仲裁的管辖权界定带来了很大障碍，导致实际监管威慑力不足；加上监管执法缺乏相应的技术支撑手段，监管部门难以及时获取平台用工的真实数据、实时交易记录，监管的滞后性突出。新就业形态劳动者权益保障涉及多个行业主管部门，实际工作中“职责交叉、信息壁垒、衔接不畅”等问题还不同程度存在。行业协会的自律作用发挥还不够充分，行业内部缺乏成熟的算法监督、纠纷调解、权益平衡机制。政策宣传解读还不到位，部分新就业形态劳动者对职业伤害保障、劳动报酬、休息休假、维权渠道等自身权益的认知不够清晰，对平台企业落实保障政策的实际情况监管不够有力，部分政策实际执行效果与预期存在差距。

三、下一步完善工作的对策建议

新就业形态是数字经济发展的重要载体，保障新就业形态劳动者权益是平台经济高质量发展的基础。结合我市实际，建议重点从以下几方面推进工作，构建适应新就业形态发展的劳动者权益保障长效机制。

（一）进一步健全法规制度体系。一是推动完善相关法律体系。从法律明确平台企业用工的三类认定标准、具体适用场景、核心依据，重新界定劳动关系与劳务关系认定标准，对不完全符合确立劳动关系情形的，确定劳动者享受权益保障范围，从制度层面厘清平台企业、合作企业、劳动者之间的权利义务边界，从根源上减少模糊地带。二是压实平台企业全链条用工责任。明确平台企业的用工主体责任，以及下游合作企业的直接用工责任，明确劳动保障、职业安全、健康管理等方面的责任划分；督促平台企业依法与符合确立劳动关系情形的劳动者订立书面劳动合同，对不完全符合确立劳动关系情形的劳动者，订立书面协议，合理确定企业与劳动者的权利义务。三是建立平台分类监管机制。根据平台用工规模、行业风险程度、合规管理水平等维度，对全市新就业形态平台企业进行分级分类管理，促进平台经济健康有序发展。

（二）进一步强化算法监管。一是全面落实“算法取中”要求。要求平台企业公开算法考核的基本运算逻辑、关键考核指标、标准调整条件、争议处理规则，保障劳动者和监管部门的知情权、参与权；引导平台企业建立合理考核机制，科学设定核心考核导向；建立算法动态调整机制。二是完善劳动报酬保障机制。督促平台企业建立合理的收入分配规则，公开计价规则、抽成比例、服务费率、任务考核标准，提高收入透明度；建立行业收入正常增长机制，适时调整劳动报酬标准，合理兼顾企业经营发展和劳动者收入权益；整治平台企业通过内部算法变相克扣劳动者收入、违规转嫁经营成本的行为。三是加强算法协商机制运行。严格落实新就业形态劳动者与平台企业及其用工合作企业开展劳动规则和算法协商制度，劳动规则和算法变动可能导致劳动者权益显著减损或劳动强度、劳动安全风险显著增大的，应及时开展集体协商。

（三）进一步完善社会保障制度。一是优化职业伤害保障试点政策。进一步扩大职业伤害保障试点覆盖范围，将未纳入保障的中小规模平台企业，及平台用工合作企业全部纳入实施范畴，优化职业伤害保障待遇支付流程，提升保障水平。二是完善多层次社会保障体系。积极宣传引导新就业形态劳动者以灵活就业人员身份自愿参加企业职工养老、职工医疗保险；支持平台企业建立“职工基本保险+补充商业保险”的多层次保障架构，鼓励平台企业为劳动者购买各类商业保险，进一步提升职业风险保障水平；整治平台企业将社保、商业保险费用变相转嫁给劳动者行为。三是提升居住保障水平。强化政策支持，持续推进面向新就业形态劳动者的保障性租赁住房建设供应；科学布局房源，重点在新就业形态劳动者工作集聚区周边区域布点建设；推行便捷申请，通过数字赋能，在线完成政策查询、房源检索、在线申请等全流程操作。鼓励和支持社会机构或企业向新就业形态劳动者提供优质价廉的住宿和生活配套服务。

（四）进一步优化治理机制。一是优化劳动者维权机制。结合新就业形态发展实际，不断完善调解、信访、仲裁、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，并推动更多法治力量向引导端和疏导端用力，进一步降低劳动者维权成本。二是强化重点领域执法监管。政府相关职能部门要重点查处平台企业不签订劳动合同、不按时足额支付劳动报酬、非法罚款、强制特定长度工作时间、不提供必要劳动保护、不依法参保等违法行为；将新就业形态用工情况，纳入劳动监察重点范畴，定期开展专项执法检查；将平台企业用工的违法违规行为、行政处罚情况、劳动保障信用评价结果及时向社会公示，提升监管震慑力。三是提升智能监管能力。依托“小哥码”数字治理平台，推动建设杭州市新就业形态用工智能化监管系统，打通部门间数据壁垒，加强对平台企业用工情况、收入分配、算法机制、参保情况、安全保障等方面的实时动态监测，及时发现违法违规线索，以智能技术提升监管的精准性、实效性。

（五）进一步凝聚社会合力。一是细化新就业形态劳动者就业服务。政府相关部门要指导平台企业、物流园区、街道、社区根据新就业形态劳动者需求建设服务阵地，为新就业形态劳动者提供学习培训、子女入学、生活便利、公租房申请等暖心服务，改善其从业环境和生活环境。积极引导全社会健全对快递、外卖等末端服务人员、车辆的包容性管理，进一步解决“进小区难”“停车难”“如厕难”等问题。二是加强行业自律建设。发挥行业协会、平台企业示范作用，组织头部平台企业带头完善行业自律公约，规范企业用工管理等行为；鼓励行业协会建立行业标准，推动行业整体用工规范化。三是强化正面宣传引导。搭建“线上+线下”相结合的政策宣传体系，重点宣传新就业形态劳动者社会保障、职业安全、维权渠道等方面的政策法规；推动社会各界尊重新就业形态劳动者，倾听劳动者群体的诉求，形成全社会共同维护新就业形态劳动者权益保障的良好格局。

以上报告，请予审议。

附件：问题清单

1.劳动关系法律认定模糊。目前新就业形态劳动者多数未与平台企业或合作企业建立法定劳动关系，用工权责界定模糊，导致从业者无法享受传统劳动关系下法定权益，基础劳动保障覆盖面存在明显短板。

2.企业主体责任落实不到位。部分平台企业与合作企业用工管理水平不高、职责交叉、劳动保障责任划分不明确，出险后双方相互推诿，导致劳动者权益保障难以落实到位。

3.平台算法规则不透明。部分平台未落实“算法取中”要求，对平台订单计价标准、抽成比例、奖惩规则公示不全面、不清晰，存在算法隐性管控、超时扣款随意、降低接单单价、提高任务考核标准等问题。

4.社会保障覆盖不充分。全市职业伤害保障试点目前仅覆盖11家头部平台，其他中小规模平台，以及平台下游的第三方用工合作企业未被纳入保障范畴。同时，新就业群体自主参保养老保险、医疗保险等社会保险的意愿偏弱。

5.劳动者维权成本较高。部分平台企业系统性将经营、安全、法律风险转移给骑手、司机，且平台企业内部申诉机制封闭或设置内部审核壁垒，导致骑手、司机维权举证难度大、成本高，劳动者维权理赔耗时费力。

6.协同监管存在薄弱环节。新就业形态劳动者权益保障涉及多个行业主管部门，监管维权资源分散，实际工作中“职责交叉、信息壁垒、衔接不畅”等问题还不同程度存在。

7.政策宣传解读还不够到位。部分新就业形态劳动者对职业伤害保障、工伤认定、劳动报酬、休息休假、维权渠道等自身权益的认知不够清晰。