杭州市人大常委会立法咨询委员会

杭州市人大常委会：

我委于2026年4月24日接受杭州市人大法制委下达的关于《杭州市机关运行资产管理规定》（以下简称《规定》）的论证任务后，即于当日落实了论证人与审定人。经论证人于4月24日-5月7日的论证、立法咨询委员会于5月8日的讨论及随后审定人的审定，现提出本《论证报告》，供审议参考。

目录

●论证法案

●论证范围

●论证依据

●论证参考文件

●论证意见

第一部分总体评价

一、《规定》制定的必要性和重要性

二、《规定》内容的合法性及总体评价

三、《规定》的逻辑性及文字表达

四、《规定》中需要重点考虑的几个问题

（一）关于适用范围

（二）关于基本原则

（三）关于部门职责

（四）关于不动产统一管理和办公用房管理

（五）关于新兴资产

（六）关于资产监督管理

第二部分关于《规定》的其他修改意见

●论证法案

《杭州市机关运行资产管理规定》

●论证范围

●1.本《规定》的必要性和重要性如何？

●2.本《规定》的内容与上位法是否抵触、与同位法是否一致？

●3.本《规定》的总体结构与内在逻辑是否明晰？

●4.本《规定》的语言、文字表达是否规范？

●5.其他需要论证的事项。

●（注：本《规定》所涉技术性内容不属论证范围）

●论证依据（包括但不限于）：

1.《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，自1982年12月4日起施行。经1988年4月12日、1993年3月29日、1999年3月15日、2004年3月14日和2018年3月11日全国人大修订）；

2.《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第一次修正；根据2023年3月13日第十四届全国人民代表大会第一次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第二次修正）；

3.《民法典》（中华人民共和国主席令第45号，2021年1月1日起施行）

4.《企业国有资产法》（中华人民共和国主席令第5号，2009年5月1日起施行）

5.《机关事务管理条例》（中华人民共和国国务院令第621号，2012年10月1日起施行）

6.《行政事业性国有资产管理条例》（中华人民共和国国务院令第738号，2021年2月1日起施行）

7.《浙江省机关运行保障工作条例》（浙江省第十四届人民代表大会常务委员会公告第12号，2024年1月1日起施行）

l论证参考性文件（包括但不限于）：

1.《党政机关厉行节约反对浪费条例》（2025年5月2日中共中央批准，2025年5月2日中共中央、国务院发布）

2.《党政机关办公用房管理办法》（2017年12月5日中共中央批准2017年12月5日中共中央办公厅、国务院办公厅发布）

3.《党政机关公务用车管理办法》（2017年12月5日中共中央批准2017年12月5日中共中央办公厅、国务院办公厅发布）

4.《浙江省机关事务管理办法》（浙江省人民政府令第339号，2015年10月1日起施行）

5.《杭州市机关事务管理办法》（杭州市人民政府令第298号，2017年1月1日起施行）

6.《国管局中直管理局关于进一步加强中央行政事业单位公物仓管理推进国有资产盘活共享的意见》（国管资〔2025〕204号）

7.《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于印发〈浙江省党政机关公务用车管理实施办法〉的通知》（浙委办发〔2018〕96号）

●论证意见

第一部分总体评价

一、《规定》制定的必要性和重要性

（一）贯彻中央决策部署，落实“过紧日子”要求。制定《规定》是全面对标2025年新修订的《党政机关厉行节约反对浪费条例》，落实党中央、习近平总书记关于厉行节约、反对浪费系列指示精神的必然要求，有利于从制度源头进一步降低机关运行成本、提升资产综合效能。

（二）执行上位法，细化机关运行资产管理规则。《浙江省机关运行保障工作条例》于2024年1月1日起实施，确立了系列新的制度导向和机制，如把“数字赋能”作为独立章节，推动办公用房、公务用车、公共机构节能等核心业务的数字化转型等。《杭州市机关事务管理办法》实施已近十年，部分规定已不适应实践的发展，为推动省条例的贯彻落实，需要细化上位法的规定，为机关运行资产管理提供可操作性规则。

（三）破解难题，固化经验。首先，当前机关运行资产管理中仍存在技术业务用房界限模糊、办公用房动态调整与腾退滞后等难题，亟待明确规范，加大制度引导，建立长效约束机制。其次，近年来，正在探索的多渠道盘活存量不动产、机关设施向社会有序开放等新的举措；公务用车精细化调配、公物仓全流程规范运转等改革经验荣获国家机关事务管理局多项奖励，改革探索与有效经验皆需要立法提供行为依据和制度保障。

二、《规定》内容的合法性及总体评价

合法性方面，经审查，《规定》总体上不存在与上位法抵触的情形。

总体评价方面，《规定》坚持问题导向，以办公用房、公务用车、公务仓、设施设备、数据资产等为规范对象，较全面、细致地对机关运行资产进行了规范，具备合理性、可操作性。《规定》的下述问题仍有待改进：

首先，《规定》对机关运行资产的定义仍较为粗放，有待进一步斟酌。《规定》第二条第二款规定：“本规定所称机关运行资产，是指机关运行中占有、使用的，以及保障机关运行中形成的资产，包括办公用房、公务用车、设备设施等有形资产和数据资产等无形资产。”首先，机关运行中占有、使用的资产与保障机关运行中形成的资产可能大量重叠，如保障机关运行购置的车辆也可以是机关运行中使用的车辆，上述规定逻辑上不完备。其次，将机关运行中占有、使用的数据资产全都纳入机关运行资产，不符合实际。机关运行中占有、使用的数据，可能属于个人数据、企业数据、公共数据，全部将其纳入机关运行资产，有悖数据权益界分的基本原则。最后，各机关占有、使用的数据资产若都属于机关运行资产，按照《规定》第五条的规定，由机关事务主管部门履行所有权人职责，则所有机关数据资产的权益都归于机关事务主管部门，与《浙江省公共数据条例》确立的公共数据以“共享为原则、不共享为例外”的导向不符。故建议将机关运行资产定义为“根据机关正常运行的需要，为机关履行职责提供保障的各类资产，包括房屋、土地、车辆、设备、家具、大型仪器、软件等。”也有委员建议将本条改为：“机关运行中依法占有、使用的，以及为保障其自身运转、履行职能而配置的资产。”

再次，《规定》涉及的部分制度明确性不足。《规定》含多处转致规定，如第十二条“办公用房……确需大中修的，按照国家、省、市有关规定执行”；第二十一条，退仓的情形“按照国家、省、市关于资产管理的规定及时处理”；第三十二条，历史遗留问题“各机关应当按照国家、省、市有关规定妥善处理。”转致条款虽能保持法规的简洁性，但过度使用“按有关规定执行”使得本规范的独立性减弱，特别是针对“历史遗留问题”，若不给出具体的分类处理指引或原则性框架，仅作兜底性转致，往往会导致该条文沦为“宣示性条款”，难以实质性推动问题的化解。

复次，《规定》突出“厉行节约反对浪费”的导向，但相关机制设计仍有不足。《规定》目前在资源运行效率管理的绩效、监测与审计制度框架较完整，但在具体的监测手段、配套监督机制上的设计仍显薄弱。如绩效评价规定较为原则，缺乏关于引入第三方专业机构、社会公众参与满意度测评等多主体监督评价机制的设计。

最后，目前“国有资产法”“机关事务管理法”的立法进程逐步加快，近期将陆续出台，为防止《规定》出台后与新的上位法不一致，建议考虑《规定》的立法节奏和出台时机。

三、《规定》的结构、逻辑性及文字表达

部分委员认为结构上，关于不动产的规定过多，部分条款可以合并删减。也有委员认为《规定》的整体结构设计应配合机关运行资产的取得、占有、使用、维护、保值增值、处置全流程展开。逻辑上，个别条款在顺序上可适度调整，如奖励、监督条款可置于《规定》前段位置。

《规定》在文字表达上较规范、精准，个别条款表述上可适度斟酌（见具体修改意见部分）。

四、《规定》中需要重点考虑的几个问题

（一）关于适用范围

《规定》第二条规定：“法律、行政法规、省的地方性法规和国家另有规定的，从其规定。”法律、行政法规、省的地方性法规本属于上位法，若另有规定，依照法律效力位阶原则，本就应适用其规定，无须在此明确。国家规定若属于上位规定，逻辑同上；若不属于上位规定，则无必要从其规定，故建议删除。

（二）关于基本原则

《规定》第三条规定的原则包括“集约节约、务实高效、安全有序、数智赋能、公开透明”。由于《规定》多处体现了能耗、碳排双控等节能绿色价值导向，可在原则中对应体现，建议将“安全有序”改为“绿色安全”；同时部分委员认为“数智赋能”并非价值原则，只是体现高效的手段，建议删除；“集约节约”存在重复，建议修改。部分委员建议改为“权责一致、安全完整、集约高效、数智赋能”。

（三）关于部门职责

《规定》第五条第一款明确“市和区、县（市）机关事务主管部门负责本级机关运行资产管理工作，根据本级人民政府授权履行本级机关运行资产所有权人职责。”机关运行资产属于国有资产，也属于国有财产。《民法典》第二百四十六条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。”《企业国有资产法》第四条明确规定：“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。”《行政事业性国有资产管理条例》第五条规定：“国务院机关事务管理部门和有关机关事务管理部门会同有关部门依法依规履行相关中央行政事业单位国有资产管理职责。”可见，在行政事业性国有资产领域，尚未确立由机关事务管理主管部门履行所有权人职责的规则，建议改为“市和区、县（市）机关事务主管部门负责本级机关运行资产管理工作，履行本级机关运行资产管理职责。”

（四）关于不动产统一管理和办公用房管理

《规定》第八条规定：“机关用地和办公室、服务用房、设备用房及附属用房等机关办公用房，实行统一规划、统一权属登记、统一配置、统一监督管理。” 而《党政机关办公用房管理办法》（以下简称两办文件）第四条规定：“建立健全党政机关办公用房集中统一管理制度，统一规划、统一权属、统一配置、统一处置。”处置环节对于机关办公用房管理非常关键，两办文件明确了统一处置的规则，建议本条相应改为：“机关用地和办公室、服务用房、设备用房及附属用房等机关办公用房，实行统一规划、统一权属登记、统一配置、统一处置、统一监督管理。”

同时，第九条规定的“对因资料缺失、权属不清等情形无法进行权属登记的不动产，使用单位应当按照规定强化财务核算、台账登记和实物管理，不得自行处置”与两办文件也有所不同，后者要求由机关事务管理部门协调有关部门进行办公用房权属备案，建议该条改为：“对因资料缺失、权属不清等情形无法进行权属登记的不动产，使用单位应当按照规定强化财务核算、备案登记和实物管理，不得自行处置”。

《规定》第十条“无法调剂或者置换的，可以借用或者租用办公用房。租用办公用房，由使用单位提出申请，经机关事务、发展改革、财政等部门审核后安排预算，或者由机关事务主管部门统筹需求统一租用并分配使用。”由于两办文件第十一条规定的机关办公用房配置方式包括调剂、置换、租用和建设，并未包括借用方式，且本条规定只明确了租用的程序，未明确借用程序，建议考虑是否保留借用方式，允许借用是否容易引发变相补偿问题，若允许借用的，建议进一步规定借用的程序。

（五）关于新兴资产

《规定》第二十三条第二款规定：“鼓励各机关将其在运行过程中持有或控制的、预期能够产生管理服务潜力或带来经济利益流入的数据资源作为数据资产，并推动数据资产有序共享。”数据资产的形成有赖于数据权益内涵的进一步厘清与数据权益登记制度的发展完善，本条规定容易让人误解为数据资源转化为数据资产取决于机关是否主观上将其作为数据资产管理，不仅未提供制度方案，反而使数据资产规则更为模糊。关于数据资产的有序共享则指向不明，数据资产化后，其开放共享往往受阻，如何有序共享，不够明晰，建议将本款规定改为“机关事务主管部门履职中收集、产生的数据应当经评估后，科学合理确定共享属性，探索开发用于产业发展、行业发展的经营性数据产品。”

（六）关于资产管理监督

《规定》第二十七条规定“财政、审计等部门及监察机关应当按照职责分工对机关运行资产管理工作进行监督检查，并加强与机关事务主管部门的信息共享和工作协同。”《浙江省机关运行保障工作条例》第三十七条规定：“县级以上人民政府机关事务主管部门应当会同发展改革、财政、自然资源、生态环境、住房城乡建设、审计等部门，加强对机关运行保障工作的监督检查，及时记录监督检查情况，并按照规定通报监督检查结果。”因此，机关运行保障工作的监督检查部门不限于本条提及的部门，建议修改为：“发展改革、财政、自然资源、生态环境、住房城乡建设、审计等部门及监察机关应当按照职责分工对机关运行资产管理工作进行监督检查，并加强与机关事务主管部门的信息共享和工作协同。”

第二部分关于《规定》的其他修改意见

论证人：陈无风

审定人：冯洋

签发人：人大立法咨询委员会

签发日期：2026年6月23日