（2026年7月6日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第三十七次会议上）

杭州市林水局局长马 骏

主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受杭州市人民政府委托，对市人民政府提请审议的《杭州市河湖保护治理条例（草案）》（以下简称“《条例（草案）》”）的起草情况作如下说明。

一、立法必要性

（一）适应国家河湖保护的新形势

党的十八大以来，习近平总书记就治水发表一系列重要讲话、作出一系列重要指示批示，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，擘画国家“江河战略”，发出建设造福人民的幸福河的伟大号召。2025年，中办、国办印发《关于全面推进江河保护治理的意见》，对河湖保护治理作出了系统部署。2026年，水利部提出建设安澜江河、生命江河、幸福江河“三个江河”。这些都为《条例（草案）》立法指明了方向、提供了根本遵循。本次《条例（草案）》立法，就是将习近平总书记关于治水重要论述和党中央决策部署以法规形式予以贯彻落实。

（二）落实省、市河湖保护的新规定

2025年12月，省十四届人大常委会第二十一次会议审议通过《浙江省河湖保护治理条例》，并于2026年3月1日开始施行，对我省河湖保护治理工作提出了新要求。我省连续三年以总河长令形式推动河湖长制、幸福河湖等重要工作。近年来，我市先后发布“一以贯之河湖长制”“全域建设幸福河湖”市级总河长令，推动市域范围内河湖保护治理工作。通过《条例（草案）》立法，提升河湖治理能力和水平，推动幸福河湖建设，助力缩小“三大差距”，为城乡一体融合高质量发展提供坚实的河湖要素保障。

（三）回应我市河湖治理的新需求

《杭州市河道管理条例》《杭州市城市河道建设和管理条例》颁布较早，分别于2000年、2013年施行，法规制定时的经济社会发展形势和治水实践发生了重大变化，现行两部法规已难以满足治水新形势新需求。通过《条例（草案）》立法，一方面对现行两个条例进行整合，优化河湖管理法规体系，在省条例的基础上，更加突出杭州特色，增强可操作性；另一方面回应人民群众亲水乐水需求，推进河湖岸线有序利用，提升老百姓的安全感、幸福感和获得感。

二、起草过程

今年2月中旬，市林水局提交《条例（草案）》送审稿，市司法局开展了一系列审查修改、征求意见、协调论证工作。一是开展现状调查。对13个区、县（市）的河湖管理现状进行全面摸底，赴四个区、县现场调研，听取部门和镇街、村社等一线管理人员的意见。二是专题对接会商。与市林水局、市城管局、市建委就城市河道管理体制问题进行四次专题对接，厘清管理现状，查找管理难点。三是全面征求意见。通过书面征求、座谈会等形式，先后五次征求市直部门和区、县（市）意见，并通过网络公布草案征求社会公众意见。四是专题协调。就城市河道管理争议问题，市司法局先后两次召开专题协调会，并上报市政府领导请求协调。5月14日，经市领导协调，各方达成一致意见。审查过程中共处理意见建议300余条。

三、立法依据

《条例（草案）》主要依据《中华人民共和国水生态环境法典》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》《浙江省河湖保护治理条例》《浙江省水资源条例》《杭州市市政设施管理条例》等法律法规，参考了《杭州市城市河道保护管理办法》等规章。

四、主要内容

本着“不重复、可操作、有特色”的立法原则，《浙江省河湖保护治理条例》已有规定的，《条例（草案）》尽量避免重复，根据我市实际和问题导向，作出细化和补充规定。本次立法后，《杭州市河道管理条例》和《杭州市城市河道建设和管理条例》将废止，故《条例（草案）》融合承接两部法规重要制度。《条例（草案）》共7章43条，分为总则、河湖规划与建设、河湖保护、河湖治理、河湖利用、法律责任和附则。

（一）在规划方面补充上位法规定，突出我市特色

一方面细化落实上位法规定，明确水行政主管部门牵头建立河湖基础数据库，制定河湖名录，开展河湖动态监测，定期公布河湖公报（第十一条）。另一方面，对我市特有的河湖空间保护专项规划进行规定，指明其是全市河湖保护、治理和利用的基本依据（第十二条）。对我市特有的城市河道的整治与建设要求进行明确，规定从建设计划到建成移交的一系列制度（第十四条）。

（二）在保护方面强化刚性要求，提高保护力度

一是明确提出市县两级政府应当确保本行政区域内河湖水域面积不减少、功能不减退（第十六条）。二是统一划定河湖管理范围（第十七条），在该范围内除法律、法规规定禁止的行为外，新增三项禁止性行为，分别为在涵闸闸口、泵站进出水口管理范围内停船，电鱼、毒鱼、炸鱼等使用禁止使用的工具采集水生动物的行为，以及在城市河道沿河护栏、杆线、树木、绿篱等设施或者建（构）筑物上悬挂、晾晒有碍景观的物品（第十九条）。三是细化涉河建设项目审批，明确提出申请、获取同意的时间要求（第二十条）。从管理便利性出发，规定涉城市河道的建设项目临时作业方案许可由水行政主管部门委托城市河道管理部门审批（第二十三条），该规定是对市政府领导协调会决策的落实。四是要求等效替代工程或者功能补救工程应当与主体工程同步施工、验收（第二十一条）。

（三）在治理和利用方面统筹兼顾，明确部门分工

一是明确河湖治理应当优先保持河湖自然形态和满足水生态保护需求，兼顾市政交通、休闲观光、水上运动等社会需求（第二十六条、第二十七条）。二是针对具体工作细化部门分工，对生态流量调控、生态补水、城市河道景观水位调度、城市河道排涝、河湖保洁、清淤疏浚等明确部门职责（第二十八条至第三十一条）。三是规定河湖沿线应当将经济发展需求与河湖保护治理要求相结合，合理确定产业结构、布局和规模。支持探索河湖生态资源使用和反哺机制（第三十三条、第三十四条）。四是对于群众关心的滨水空间利用问题，考虑滨水活动种类繁多、各地管理实际各异，上位法也未设定专项行政许可，规定“开展经营性的生态旅游、体育运动、休闲娱乐等活动，区、县（市）人民政府应当建立联合监管工作机制，确定牵头部门，组织水利、体育、交通运输、文化旅游、城市管理等多部门制定监管方案，明确管理主体和管理措施”。同时，对活动组织经营者、参与者和监管部门的安全管理责任分别予以规定（第三十五条、第三十六条）。

（四）完善城市河道管理体制和纳管范围

1.关于管理主体。市级层面沿用统、分结合的管理体制，规定市水行政主管部门是全市河湖的主管机关，统一负责全市河湖的监督管理，市城市管理行政主管部门负责全市城市河道的保护管理，市建设行政主管部门负责全市城市河道的建设管理。区、县（市）层面尊重各地河湖管理分工的多样性，规定水行政主管部门是辖区的河湖主管机关，负责辖区内河湖的监督管理，城市河道的保护管理、建设管理分别由“区、县（市）人民政府指定的部门”负责（第六条、第七条）。

2.关于城市河道纳管范围。我市2009年出台《杭州市城市河道保护管理办法》，开创了城市河道这一特色管理体制，规定“城市河道是指市区绕城公路范围内的所有河道及其附属设施”，但实际执行中绕城内的河道并未全部移交按照城市河道管理，主要是西湖区、萧山区、余杭区、临平区、钱塘区。调研中各地表示希望考虑当地实情不要一刀切。基于历史决策和现状考虑，规定“本市绕城高速公路以内的河道，按照城市河道管理。至本条例生效时，尚未移交城市河道管理部门管理且暂不具备城市河道养护管理条件的，经区、县（市）人民政府提出，市人民政府同意，可以暂不按照城市河道管理”。为适应城市发展需要，同时规定“本市绕城高速公路以外的河道，按照城市河道建设规范整治、建设完毕且移交城市河道管理部门的，按照城市河道管理”。即绕城内河道原则上按照城市河道管理，绕城外河道“成熟一条、移交一条”。为实现精细化管理，规定“城市河道管理名录由区、县（市）人民政府提出，经市水行政主管部门、市城市管理行政主管部门和市建设行政主管部门共同研究后，报市人民政府确定并公布”（第八条）。该条规定经多次协调后达成一致，体现了河道的属地管理特点，兼顾未来发展需求。

（五）设置两个“范围”，避免混淆和误解

“河湖管理范围”是水行政管理法律规范中的概念，在该范围内，主要考虑行洪排涝功能，禁止或者限制其他用途，其划定标准由国家和省提出，具体范围由市政府公布。我市特有的城市河道管理机制，从市政设施管理角度综合考虑河道沿岸绿化、景观、通行、休闲等功能，往往种植林木并部署多种设施，《杭州市城市河道建设和管理条例》规定的“城市河道管理范围”，根据河道红线或者绿线确定，实际比水行政管理中的河道管理范围大。我市向水利部上报“河湖管理范围”时，城市河道管理范围按照河道红线、绿线上报，导致水利部卫星监测区域较大，要求整改的情形较多。

为从根源上避免该现象持续，本次立法明确河道管理范围统一根据国家和省有关规定划定（第十七条），另单设一条“城市河道设施保护范围”（第十八条），避免混淆。河湖管理范围之外、城市河道设施保护范围之内，临时占用、挖掘城市河道设施的，由城市河道管理部门审批和监管（第二十五条）。

以上说明及条例草案，请予审议。