杭州市人大常委会：

我委于2026年8月21日接受杭州市人大法制委下达的关于《杭州市创新活力之城促进条例（草案）》（以下简称为《条例》）的论证任务后，即于当日落实了论证人与审定人。经论证人于8月23日-9月2日的论证、立法咨询委员会于9月3日的集体论证及随后审定人的审定，现提出本《论证报告》，供审议参考。

目录

●论证法案

●论证范围

●论证依据

●论证参考文件

●论证意见

第一部分 总体评价

一、《条例》修订的必要性和可行性

二、《条例》内容的合法性及总体评价

三、《条例》的名称、逻辑性及文字表达

四、《条例》中需要重点考虑的几个问题

第二部分关于《条例》的具体修改意见

●论证法案

《杭州市创新活力之城促进条例（草案）》

●论证范围

●1.本《条例》修订的必要性和可行性如何？

●2.本《条例》的内容与上位法是否抵触、与同位法是否一致？

●3.本《条例》的总体结构与内在逻辑是否明晰？

●4.本《条例》的语言、文字表达是否规范？

●5.其他需要论证的事项。

（注：本《条例》所涉技术性内容不属论证范围）

●论证依据（包括但不限于）：

1.《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，自1982年12月4日起施行。经1988年4月12日、1993年3月29日、1999年3月15日、2004年3月14日和2018年3月11日全国人大修订）；

2.《中华人民共和国民法典》（2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过，自2021年1月1日起施行）；

3.《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第一次修正；根据2023年3月13日第十四届全国人民代表大会第一次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第二次修正）；

4.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过，1979年7月4日公布，自1980年1月1日起施行，根据1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的若干规定的决议》第一次修正，根据1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第二次修正，根据1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第三次修正，根据2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第四次修正，根据2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉的决定》第五次修正，根据2022年3月11日第十三届全国人民代表大会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第六次修正）；

5.《中华人民共和国行政许可法》（2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过　根据2019年4月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改〈中华人民共和国建筑法〉等八部法律的决定》修正）；

6.《中华人民共和国行政强制法》（２０１１年６月３０日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过）

7.《中华人民共和国行政处罚法》（1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过，根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》第一次修正，根据2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》第二次修正2021年1月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订）；

8.《中华人民共和国城乡规划法》（2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过　根据2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈中华人民共和国港口法〉等七部法律的决定》第一次修正　根据2019年4月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改〈中华人民共和国建筑法〉等八部法律的决定》第二次修正）；

9.《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修正，1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于修订通过，2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国土地管理法>、<中华人民共和国城市房地产管理法>的决定》通过修正）；

10.《浙江省科学技术进步条例》（1997年11月12日浙江省第八届人民代表大会常务委员会第四十次会议通过 根据2002年4月25日浙江省第九届人民代表大会常务委员会第三十四次会议《关于修改〈浙江省科学技术进步条例〉的决定》修正2011年5月25日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十五次会议第一次修订2023年9月28日浙江省第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议第二次修订）；

11.《浙江省促进科技成果转化条例》（2004年1月16日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第七次会议通过2017年3月30日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第三十九次会议修订 根据2021年9月29日浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议《关于修改〈浙江省促进科技成果转化条例〉等七件地方性法规的决定》修正）；

12.《浙江省知识产权保护和促进条例》（2022年9月29日经浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第三十八次会议通过，自2023年1月1日起施行）；

13.《浙江省促进中小微企业发展条例》（2023年1月16日经浙江省第十四届人民代表大会第一次会议通过，自2023年3月1日起施行）；

14.《浙江省国土空间规划条例》（2024年9月27日浙江省第十四届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，2025年1月1日起施行。《浙江省土地利用总体规划条例》《浙江省城乡规划条例》同时废止）；

l论证参考性文件（包括但不限于）：

1.《立法技术规范（试行）（一）》（全国人大法工委2009年10月26日发布）；

2.《立法技术规范（试行）（二）》（全国人大法工委2011年1月30日发布）；

3.《杭州市立法条例》（2016年2月5日杭州市第十二届人民代表大会第六次会议通过，自2016年5月1日起施行）；

4.《科技部国家发展改革委关于印发建设创新型城市工作指引的通知》（国科发创〔2016〕370号）；

5.《中共杭州市委杭州市人民政府印发〈关于打造更高水平创新活力之城因地制宜发展新质生产力的行动方案〉的通知》（2025年4月23日）；

6.《杭州市人民政府关于印发杭州市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要的通知》（杭政函〔2026〕24号）；

7.《杭州市人民政府印发关于推动经济高质量发展的若干政策（2026年版）的通知》（杭政函〔2026〕11号）。

8.《北京国际科技创新中心建设条例》（2024年1月25日北京市第十六届人民代表大会第二次会议通过）；

9.《上海市推进科技创新中心建设条例》（2020年1月20日上海市第十五届人民代表大会第三次会议通过）；

10.《深圳经济特区科技创新条例》）深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十四次会议于2020年8月26日通过，自2020年11月1日起施行）；

11.《重庆市推进科技创新中心建设条例》（2026年7月30日经重庆市第六届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，2026年10月1日起施行）；

12.《武汉市推进科技创新中心建设条例》（2025年4月23日武汉市第十五届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，2025年5月29日湖北省第十四届人民代表大会常务委员会第十七次会议批准，2025年8月1日施行）；

13.《四川省推进科技创新中心建设条例》（2026年7月29日，四川省十四届人大常委会第二十八次会议表决通过，2026年10月1日起施行）；

14.《广州市科技创新条例》（广州市第十五届人民代表大会常务委员会第四十四次会议于2020年12月30日通过，经广东省第十三届人民代表大会常务委员会第三十次会议于2021年3月18日批准，2021年4月7日广州市人民代表大会常务委员会公布，自2021年7月1日起施行）；

15.《杭州城西科创大走廊条例》（杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，浙江省第十四届人民代表大会常务委员会第十二次会议批准，2024年12月1日起施行）；

16.沪苏浙皖《关于促进长三角科技创新协同发展的决定》（2025年7月31日由沪苏浙皖共同表决通过，2025年8月1日共同发布，自2025年9月1日起施行，是以协同立法形式制定的跨省域科技创新地方性法规）。

●论证意见

第一部分总体评价

一、《条例》制定的必要性和可行性

《条例》制订的必要性主要体现在：破解制度瓶颈、固化创新经验、构建法规体系、保障国家战略落地及回应现实需求；可行性则建立在：立法权限充分、实践基础扎实、政策层面的制度框架已经成熟、程序推进规范及社会共识广泛等有利条件之上。

（一）必要性分析

首先是破解制度瓶颈的迫切需要：杭州在科技成果转化、人才引育、要素配置等方面仍存在堵点难点。例如，从“实验室”到“生产线”的衔接不顺畅，低空经济等新兴产业应用场景开放不足，部分创新领域存在“准入困境”，初创企业面临资金压力和政策获取等方面的问题。这些制度性障碍需要通过立法来系统破除，以法治力量推动创新真正成为高质量发展的第一动力。

其次是固化创新经验的内在要求：杭州在数字经济、民营经济、开源生态等领域已形成一批具有辨识度的创新经验，如“我负责阳光雨露、你负责茁壮成长”的创业创新服务理念、企业牵头承担科技攻关项目占比高达86%的创新主体模式等。将这些成熟的经验做法及时转化为法规条文，有利于保障先行先试、创新探索，推动中央和省市委的决策部署得到全面贯彻落实。

第三是构建法规体系的战略部署：习近平总书记赋予杭州“历史文化名城、创新活力之城、生态文明之都”的城市定位。市人大常委会采取“主干性立法+小切口立法”方式，系统谋划构建“两城一都”地方性法规体系。创新活力之城促进条例作为主干性立法，是构建完善“1+N”创新活力之城法规体系的核心，对于因地制宜发展新质生产力、以科技创新引领支撑经济社会高质量发展具有重要意义。

第四是保障国家战略落地的重要举措：开展创新活力之城立法，是深入贯彻落实习近平总书记关于科技创新的重要论述和对杭州重要指示精神的实际行动，也是将法治思维法治方式融入创新的各个环节、促进以科技创新塑造发展新优势的必然要求。

第五是回应现实需求的必然选择：随着城市快速发展，生活成本和商务成本持续上升，对初创企业和青年人才的吸引力可能受到影响。同时，在人工智能通用型人才储备充足的同时，对顶尖大模型人才的吸引力与其他城市存在差距。这些现实问题需要通过立法来系统回应，为创新发展提供全方位法治保障。

（二）可行性分析

1、立法权限与法律依据充分：杭州作为设区的市，拥有地方立法权。《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》等上位法为地方立法提供了法律依据。同时，杭州已先后制定、修改科技创新领域的地方性法规8件，积累了丰富的立法经验。

2、实践基础扎实：杭州创新实力稳居全国前列，2025年国家创新型城市创新能力评价中位居全国第四。已培育600家专精特新“小巨人”企业和309家上市公司，国家高新技术企业达1.63万家。全球创新百强集群排名从2017年第85位跃升至2025年第13位。这些实践成果为立法提供了坚实的现实基础。

3、制度框架已基本成熟：《条例（草案）》内容涵盖了创新主体、创新产业、创新空间、创新人才、创新科技、创新金融等核心领域。在创新主体方面，主张强化企业主体，分级分类培育，建立独角兽企业、专精特新企业和高新技术企业培育库或梯度培育机制。在人才体系方面，提出建立健全以创新能力、质量、实效、贡献为导向的人才评价体系。在创新环境上，强调实施包容审慎监管，探索沙盒监管等新模式。

4、立法程序规范推进：2024年2月，市人大常委会副主任罗卫红带队赴市科技局开展立法调研，研究谋划《杭州市创新活力之城促进条例》立法工作。2025年3月，市人大常委会党组书记暨军民带队赴市发改委、市科技局开展创新活力之城立法调研。2026年4月，市发展改革委发布《立法研究》项目采购公告。2026年6月12日，《条例（草案）》及起草说明公布，公开征求意见。2026年8月27日，《条例（草案）》正式提请市人大常委会审议。

5、社会共识广泛：市人大常委会坚持开门立法、问计于民，向部门及专家学者问“良方”、向企业代表问“需求”、向行业协会寻“路径”，共汇集代表建议7200余条。在审议过程中，还邀请了在杭高等学校、科研院所、科创平台和企业等创新主体代表参加审议，充分听取各方意见。

6、制度积累已经足以充实《条例》内容，近几年杭州市已经相继出台大量有关建设创新城市、激发城市活力的政策，形成规模巨大的规范性文件系列，该等政策是《条例》制定的直接素材，因此《条例》的制定是规定系列政策规范的法规化。

二、《条例》总体评价及其内容的合法性

（一）关于《条例》的总体评价

《条例》聚焦杭州市建设创新活力之城的关键问题，结合杭州市在创新活力城市建设过程中的优势与经验，通过立法为杭州市创建创新活力之城提供全方位多领域的法治保障。《条例》属于综合性主干型促进立法，定位是统领杭州创新领域，衔接后续人工智能、生产性服务业等“小切口”专项立法，框架采用“总则‑分则‑附则”常规体例，围绕创新全链条：“创新主体‑创新产业‑创新空间‑科技攻关‑成果转化‑人才‑创新要素（金融、数据等）‑创新生态‑保障监督”展开，整体逻辑完整，覆盖杭州创新核心要素，突出“教科人一体、AI第一城”杭州地方特色。立法定位精准，立意起点高，考虑全面，既立足当下，也谋划长远，在长期政策准备的基础上深度回应实践需求，《条例》不仅具有合法性，而且体现出突出的系统性、规范性与合理性，在文字表达与结构布局方面也考虑比较周到，总体而言，《条例》遵循创新活力之城立法的思路和重点，明确了目标、任务、支撑促进、实施推进、评价、激励约束六大体系，为创新发展提供全方位法治保障。《条例》从形式到内容均比较成熟，基本达到此次立法的目标。

（二）关于《条例》内容的合法性

经审查，《条例》除个别条文可以进行适当优化以避免与上位法的规定可能存在的不一致外(详见下文中的具体条款分析)，总体上不存在与上位法抵触的情形，《条例》具有合法性。

尽管《条例》与上位法没有明显的冲突，具有合法性，但以下几个条款如果能够更加准确表达，对于确保《条例》内容的合法性与稳定性具有实际的价值。具体条款分析如下：

1.关于避免“尽职减责免责”条款的冲突风险

《条例》第八十一条【尽职减责免责—公职人员】 市人民政府及其有关部门应当建立公职人员尽职减责免责机制。有关单位和个人在推进创新活力之城建设过程中，因缺乏经验、先行先试出现失误或者作出的决策未能实现预期目标，但符合法律法规以及国家、省和本市有关规定，且勤勉尽责、未牟取私利的，不作负面评价，依法不予、免予追究责任或者从轻、减轻追究责任。

该条建议将宽容失败精神拓展到科研项目研究全过程，对公职人员实行尽职减责免责。但是，《监察法》及《中国共产党问责条例》等法律法规对失职失责行为有明确的界定，《公职人员政务处分法》对公职人员履职行为有严格法定追责情形。地方性法规不能简单地以“创新”为由，排除监察机关依法进行的监督和调查。如果“失误”被界定得过于宽泛，可能与上位法关于从严治党的要求相抵触。地方性法规无权创设免除公职人员法定责任的条款，否则涉嫌违反《立法法》关于立法权限的规定，抵触上位法关于行政问责的强制性规定。

建议修改为：“在科技创新管理工作中，已履行法定职责且未牟取非法利益的，因政策界限不明或不可预见因素造成失误的，可以按照国家和省有关规定予以免责或从轻处理”。这样严格限定免责范围，以避免与《立法法》的规定不相容。

2.关于“科技成果赋权改革”与国有资产管理规定的可能冲突

《条例》第五十一条【科技成果赋权改革】 全部或者主要利用财政性资金取得的职务科技成果，在不损害国家安全、国家利益和重大公共利益的前提下，高等学校、研究开发机构、医疗卫生机构等成果所有权单位可以依法赋予成果完成人职务科技成果所有权或者长期使用权，并书面约定权属比例、使用权期限、衍生权益归属、收益分配比例等事项。国有企业应当按照国有企业职务科技成果赋权改革规定，赋予科研人员职务科技成果所有权、长期使用权。

根据《促进科技成果转化法》及国有资产管理相关规定，对科技成果（属于国有资产）的使用、处置和收益有严格的评估和审批程序。简单化直接赋权可能导致国有资产在未完成评估作价前即被占用或使用，存在国有资产流失的法律风险，与上位法关于国有资产保值增值的要求存在潜在冲突。

建议增加限制性条款，明确赋权应当在符合国有资产管理规定、保障国有资产安全的前提下进行。

“国有企业应当按照国有企业职务科技成果赋权改革规定，赋予科研人员职务科技成果所有权、长期使用权。”建议修改为“国有企事业单位应当按照国有企事业单位职务科技成果赋权规定，经法定程序赋予科研人员职务科技成果所有权、长期使用权。”

3.关于人才认定与职称评审方面对于企业的赋权应当防止与行政给付、行政确认相关规定发生冲突

《条例》第四十三条赋予用人单位更大的人才认定与职称评审方面的自主权，如果该等赋权的后果涉及到后续可能产生的财政补贴、落户指标、编制等行政给付或行政确认事项，直接赋权企业而取消政府部门的审核权，可能违反行政给付的相关规定。政府不能简单地将在人才或者职称等方面依法享有的行政确认权完全让渡给市场主体。

因此建议修改为“建立以用人单位为主体的人才评价机制，政府部门依据用人单位的评价结果，按照规定程序给予相应的人才政策支持”。

4.关于“数据要素流通”与上位法关于数据安全规定的可能冲突

《条例》第六十三条、第六十四条的内容有关整合公共数据资源授权运营、数据要素流通体系。

《数据安全法》和《个人信息保护法》对数据流通、特别是公共数据授权运营和个人信息处理有严格的合规要求。若草案过于强调“流通”而忽视了“安全审查”和“个人信息保护”的前置条件，将有可能与上位法冲突。

建议在有关数据要素的供给方面必须增加“数据流通应当遵守国家安全、公共利益及个人信息保护相关规定”的表述，以确保数据要素的流通符合上位法的刚性规定。

5.关于“财政奖补”与公平竞争审查制度的可能冲突

《条例》第五十五条、第五十七条、第五十八条、第六十条、第七十一条等条款包含对特定企业、特定产业给予直接财政补贴、补助、补偿、优先采购等优惠条款，该等条款必须避免与公平竞争审查制度的可能冲突。

根据《反垄断法》及国家关于公平竞争审查制度的相关规定，明确要求行政机关在制定市场准入、产业发展、招商引资等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件时，不得含有限制或排除竞争的内容。若草案直接规定对特定主体进行排他性奖补，可能构成行政垄断，违反公平竞争原则。

因此建议增加“政府制定产业扶持政策应当进行公平竞争审查”的表述，并将针对特定企业的奖补修改为“对符合……条件的主体给予支持”，确保政策普惠性和功能性。更为重要的是确保《条例》的合法性。

6.关于“新型研发机构编制管理”与机构编制管理法规的冲突

《条例》第二十一条规定“本市支持各类创新主体聚焦本市重点产业建设新型研究开发机构。新型研究开发机构在资金投入、运行管理、人员聘用、经费使用、成果激励等方面，按照有关规定可以采取灵活有效的体制机制，在科研项目承担、职称评聘、人才引进、建设用地、投资融资等方面，按照有关规定适用国有研究开发机构政策。”

由于国有研究开发机构适用机构编制管理，必须严格遵守《中国共产党机构编制工作条例》及国家关于事业单位改革的有关规定。地方性法规无权擅自突破上级关于编制管理的刚性约束。新型研究开发机构适用国有研究开发机构政策，可能与机构编制管理的法定权限冲突。

因此建议将该条表述调整为“按照国家和省有关规定，支持新型研发机构探索实行更加灵活的人事管理和薪酬分配制度”，避免直接使用适用国有研究开发机构政策的笼统表述，在执行时可能无法兑现。

7.关于“土地用途混合利用”与土地管理法的可能冲突

《条例》第三十二条规定：【产业空间】 规划和自然资源、建设等主管部门应当会同有关部门，结合城市更新，盘活存量低效用地，优化工商业土地利用，增加创新产业空间供给，建设高品质、低成本、定制化创新创业空间。在确保产业用地主导功能与公共安全的前提下，探索土地混合利用的规划弹性表达、土地短期利用，统筹建设创新型产业社区与商务社区。。

根据《中华人民共和国土地管理法》及自然资源部关于国土空间规划的规定，对土地用途管制有严格要求。虽然国家鼓励盘活存量用地，但地方性法规若擅自大幅调整工商业用地中配套设施的比例，建设创新型产业社区与商务社区，则有可能违反上位法关于土地用途管制的强制性规定。

因此建议将此条规定加上限制性规定，即“在符合国土空间规划和国家有关标准的前提下，探索产业用地功能混合和用途兼容”，确保不突破国家关于土地用途管制的红线。

三、《条例》的名称、逻辑性及文字表达

（一）关于《条例》的名称

《条例》名称为《杭州市创新活力之城促进条例（草案）》，就整体《条例》内容而言，针对杭州市建设创新活力之城的各个关键因素均作出了全面规定，因此立法涉及面广，也具有相当的前瞻性。但是从中文的表达习惯考察，创新活力之城是需要建设的，是建设一个城市，而不是促进一个城市，促进的是创新活力之城的建设，因此，《条例》的名称如果修改为：“《杭州市创新活力之城建设促进条例》”，这样也许更加精准恰当，符合中文的正常表达，也与《条例》的内容相匹配。

（二）关于《条例》的逻辑性及文字表达

《条例》主线清晰，遵循创新生成逻辑：从创新主体起步，接续产业载体、空间载体，再到科技攻关、成果转化，配置人才、金融、数据要素，最后落到创新的生态环境与监督保障，基本遵循“主体‑载体‑攻关‑要素‑环境‑保障”创新链条，符合促进类立法的一般叙事逻辑。《条例》突出杭州城市辨识度：将“296X”产业集群、人工智能作为核心变量、“我负责阳光雨露，你负责茁壮成长”创业理念、沙盒监管、柔性引才等本地实践经验制度化为法条，把城市战略转化为法律规范，体现创制性地方立法的定位。《条例》兼顾多元主体：覆盖企业、高校科研院所、新型研发机构、中小企业、平台主体，兼顾政府、市场、社会多方角色，不局限于科技部门单一视角，统筹发改、科技、经信、人才多部门协同职责，基本厘清了建设创新活力之城的相关法律关系。

但是《条例》在结构、逻辑层面仍然有完善调整的空间。具体如下：

1、关于章节体例：《条例》存在链条顺序局部错位，部分板块边界交叉，归类不够严谨的问题，可以通过调整章节安排，使《条例》的逻辑结构更加合理。科技攻关与成果转化排布可以优化，草案将创新科技（协同攻关）放在人才之后。现实逻辑是：策源性创新攻关在前，人才是攻关核心要素。当前把人才章节前置，科技攻关后置，出现“要素前置、行为后置”，链条顺序略有颠倒。

优化思路：可以调整为：创新主体→创新空间→创新策源与科技攻关→成果转化→创新人才→创新金融与数据要素，回归“谁来创新、在哪创新、开展攻关、转化落地、人才支撑、要素保障”的自然逻辑。

创新要素板块碎片化：人才、金融、数据分散于不同章节，数据要素、人工智能场景散落在不同条款，没有形成统一要素章节，部分AI条款散见于产业、生态，容易造成创新要素分散，制度重复、查找适用不便。

部分章节内容混杂，实体规范与实施机制交织。例如部门职责条款条文冗长，多个主管部门并列罗列，而各自的职责边界不够清晰；倡导性政策宣示、工作举措、法律规范混在同一条款，促进类立法虽允许大量鼓励性条款，但应区分法定职责、义务性规范、倡导引导性政策表述，减少工作报告式语言，提升法规文本纯度。

2、关于《条例》的逻辑关系：《条例》作为主干立法与后续专项立法的分工边界有待进一步厘清

《条例》是主干综合条例，但部分领域（人工智能、生产性服务业）同时已有或者将要出台专项条例。因此如果在《条例》中写入较多人工智能、产业集群等方面的具体制度，容易出现主干条例与后续专项立法条文重复、权责冲突等方面的问题；

没有专门条文厘清：本条例重在原则、通用制度、协同机制；专项条例承担具体行业细化规则。目前仅靠立法规划文件体现，法规文本本身没有做出衔接指引条款。

建议：总则或附则增设立法衔接条款：“本市人工智能、生产性服务业等相关专项地方性法规另有规定的，从其规定；本条例确立的通用创新制度，适用于各创新领域。”明确主干立法管通用规则，专项管后续行业细化。

3、关于规范逻辑：《条例》作为促进型立法，偏重于鼓励、弱约束、弱评估、缺乏责任落实，难以使各方在促进创新活力之城建设活动中所承担的义务得到自觉切实履行。

促进类立法天然以鼓励、引导、支持为主，《条例》绝大多数是“鼓励、支持”倡导性条款，对政府义务基本属于一种宣示，缺少程序性约束；无法律责任章节，对于政府履职不到位、创新活动失范、滥用创新资源扶持市场主体的责任条款偏少。促进型立法固然不要求设置严苛的罚则，但应当配备基础的追责、纠错机制。

4、关于概念与总则逻辑：核心概念定义不足

“创新活力之城”在文本里描述为四大抓手、四个更强、三大标识，均属于政策话语，但在法规文本中并没有法律层面的基础定义，对于什么是本《条例》所称创新活力、创新主体、新型创新主体、柔性引才等重要概念缺少术语解释，解释性规范供给明显不足。

建议：是否在总则中增加关键术语的定义；将政策化、口号式描述适当转化为法律语言，把“四大抓手、四个更”转化为本条例的立法目标与基本原则，减少动员报告、宣传鼓劲式表述。

5、关于创新主体的逻辑：对中小微创新主体、新型创新主体的关注权重不足

《条例》侧重于高新技术企业、专精特新、独角兽梯度培育，对中小微型创新主体、开源创新、个体创新创业者、新型研发机构、创新联合体的制度供给相对薄弱；现有条款更多面向规模以上创新企业，小微创新主体的普惠性制度条款偏少。

《浙江省知识产权保护和促进条例》已经规定部分小微主体保护，本条例不宜重复照搬，但可设置框架性、指引性的普惠支持规则。

6、空间与区域协同逻辑：市域统筹‑区县错位发展逻辑有待强化

草案提及多中心网络化空间格局、区县产业错位，但市级统筹、区县分工、跨区县创新资源流转机制方面的条文较为原则。创新资源容易出现区县同质化竞争，缺少条例层面的框架性协同机制。

（三）关于《条例》体系结构的调整方案

基于前述对于《条例》在结构、逻辑层面所存在的问题的分析，多数委员认为《条例》草案原来在各章的命名上均冠以“创新”作为开头，看起来似乎非常整齐，但为了保持标题结构统一，免不了会出现章名与内容不匹配，生搬硬凑之情状。因此，建议回归《条例》创新核心的应然逻辑，根据规范内容之于主题的逻辑序列进行分章，根据各章的内容更精准表达各章的题目，为此，建议将《条例》的体系结构与各章名称调整为：

总则（内容涉立法目的、依据、适用范围、核心概念、基本原则、管理体制）

第一章 创新主体（企业、高校科研院所、新型研发机构、中小微创新主体）

第二章 创新空间载体（科创平台、产业园区、市域创新空间布局）

第三章 创新策源与科技攻关（基础研究、协同攻关机制）

第四章 科技成果转化（赋权改革、中试、产学研对接）

第五章 创新人才（引育、评价、柔性人才、人才服务）

第六章 创新要素保障（科创金融、数据要素、知识产权保护）

第七章 创新生态环境（包容审慎监管、沙盒监管、开放协同、创业文化）

第八章 实施监督与保障（考核评估、容错免责、公众参与、法律责任）

附则（条例与专项立法衔接、施行日期）

（四）关于《条例》的文字表达

《条例》在文字表达上较规范、精准，草案大量吸纳杭州既有政策话语，亮点突出，但部分条文存在政策语言与法言法语混杂、表述模糊、句式冗长、语义泛化、语体不一致等问题，地方性促进类立法文本，要兼顾三重目标：符合立法技术规范、保留地方政策实践内核、避免工作报告化，做到语义严谨、边界清晰、可执行、可解释，因此《条例》的个别条款在文字表述上可适度斟酌。（详见具体修改意见部分）

四、《条例》中需要重点考虑的几个问题

（一）关于《条例》的定位、名称与基本体例

1、《条例》定位于建设创新活力之城，但从草案全文考察，聚焦的是科技创新，城市的活力固然需要通过科技创新来推动产业更新、经济发展、社会进步、治理优化，但科技创新并非城市生活的全部，因此建议在《条例》中应当在聚焦科技创新的同时，适当增加城市活力相关的社会治理创新、城市更新等方面的内容，从而使《条例》的内容与其立法定位高度一致。

2、《条例》的名称建议准确表达为：《杭州市创新活力之城建设促进条例》

3、基本结构体例

如上所述，建议调整章节结构，此处不再赘述。

（二）关于为后续立法预留空间

鉴于杭州市人大已经将人工智能、生产性服务业等相关专项领域的创新纳入后续的立法计划，建议在此次确立普适性的一般创新机制的同时，为后续专项立法预留接口与空间。

（三）关于国际化与区域协同创新

杭州市虽然已经在科技创新方面取得了显著的成绩，但是与国内其他顶级的科技创新中心（如上海、深圳等）相比，仍然需要虚心学习、迎头赶上。而对比世界顶级的创新策源地、创新中心，更是存在巨大的差距。而且从科技创新的资源集聚与配置方面，杭州的创新发展需要有更加宏大的叙事与更高的站位与目标，为此，杭州市建设创新活力之城不仅需要更多的区域合作与强强联合，协同攻关，更需要集聚世界顶级的创新资源，集天下英才为杭州所用。《条例》目前在有关国际化与区域协同创新方面的促进与鼓励措施尤感不足，建议适当加强。

（四）关于《条例》的约束性与法律责任

《条例》促进类条例天然以鼓励、引导、支持为主，但草案存在：激励多，约束、容错、评估反馈机制偏弱：绝大多数是“鼓励、支持”倡导性条款，而对于创新容错、改革试错、尽职免责、创新绩效评估、区县协同考核、监督实施闭环制度供给不足；部分咨询委员会委员认为《条例》所设立的指标偏原则，缺少可落地的量化指引、评估机制。政府义务多为宣示，缺少程序性约束；市场主体义务偏少。例如包容审慎监管、沙盒监管只写鼓励探索，沙盒启动、退出、救济程序没有相应的可操作的规定。法律责任部分缺失：综合性促进条例，政府履职不到位、创新活动失范、滥用创新扶持资源的责任条款偏少。促进型立法固然不要求设置严苛的罚则，但应当配备基础的追责、纠错机制。

第二部分关于《条例》的具体修改意见

以上论证报告，请予审议。

（以下无正文）

论证人：翁国民

审定人：陈无风

签发人：方立新