杭州市人大常委会立法咨询委员会

杭州市人大常委会：

我委于2026年8月18日接受杭州市人大法制委下达的关于《杭州市国土空间规划条例（草案）》（以下简称《条例》）的论证任务后，便于当日落实了论证人与审定人。经论证人于8月18日-9月2日的论证、立法咨询委员会于9月3日开展讨论及随后审定人的审定，现提出本《论证报告》，供审议参考。

目录

● 论证法案

● 论证范围

● 论证依据

● 论证参考文件

● 论证意见

第一部分总体评价

一、《条例》制定的立法权限

二、《条例》制定的必要性和重要性

三、《条例》内容的合法性及总体评价

四、《条例》的总体结构、逻辑性及文字表达

五、《条例》的几处主要问题和意见

第二部分《条例》的具体修改意见

● 论证法案

《杭州市国土空间规划条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）

● 论证范围

1.制定《条例》的权限是否成立？

2.制定《条例》的必要性和重要性如何？

3.《条例（草案）》的内容与上位法是否抵触、与同位法是否一致？

4.《条例（草案）》的总体结构与内在逻辑是否明晰？

5.《条例（草案）》的语言、文字表达是否规范？

6.其他需要论证的事项。

（注：《条例（草案）》所涉技术性内容不属于论证范围）

● 论证依据（包括但不限于）

1.《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行；根据1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》和2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正）；

2.《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过；根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第一次修正；根据2023年3月13日第十四届全国人民代表大会第一次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第二次修正）；

3.《中华人民共和国城乡规划法》（2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过；根据2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈中华人民共和国港口法〉等七部法律的决定》第一次修正；根据2019年4月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改〈中华人民共和国建筑法〉等八部法律的决定》第二次修正）

4.《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过；根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正；1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订；根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正；根据2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》第三次修正）

5.《浙江省地方立法条例》（2001年2月16日浙江省第九届人民代表大会第四次会议通过；根据2004年1月16日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈浙江省地方立法条例〉的决定》第一次修正；根据2013年7月26日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议《关于修改〈浙江省地方立法条例〉的决定》第二次修正；根据2016年1月28日浙江省第十二届人民代表大会第四次会议《关于修改〈浙江省地方立法条例〉的决定》第三次修正；根据2023年9月28日浙江省第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈浙江省地方立法条例〉的决定》第四次修正）

6.《浙江省国土空间规划条例》（2024年9月27日浙江省第十四届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过）

●论证参考文件（包括但不限于）

1.《立法技术规范（试行）（一）》（全国人大法工委2009年10月26日发布）

2.《立法技术规范（试行）（二）》（全国人大法工委2011年1月30日发布）

3.《杭州市立法条例》（2016年2月5日杭州市第十二届人民代表大会第六次会议通过；2016年3月31日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准）

4.《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（2019年5月23日发布）

5.《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（2019年05月28日发布）

6.《广州市国土空间规划条例》（2025年7月22日广州市第十六届人民代表大会常务委员会第四十次会议通过；2025年10月11日广东省第十四届人民代表大会常务委员会第二十一次会议批准）

7.《南京市国土空间规划条例》（2022年10月27日南京市第十六届人民代表大会常务委员会第四十一次会议通过；2022年11月25日江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第三十三次会议批准）

● 论证意见

第一部分 总体评价

一、《条例》制定的立法权限

《中华人民共和国宪法》第一百条第二款规定“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”《中华人民共和国立法法》第八十一条第一款规定“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”

《条例（草案）》以国土空间规划为核心，而国土空间规划属于城乡规划管理的重要组成部分。因此，《条例（草案）》属于《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国立法法》规定的地方立法权限范围内。

二、《条例》制定的必要性和重要性

（一）制定《条例》，是摆脱现行制度困境、填补管理空白的现实需要。我市现行城乡规划领域的地方性法规为2017年修正的《杭州市城乡规划条例》，其制度框架已难以适配国土空间规划改革的整体要求。特别是随着2019年《中华人民共和国城乡规划法》修正及2024年《浙江省国土空间规划条例》发布，国家至省级层面已基本完成从城乡规划向国土空间规划的系统性重构，“多规合一”改革持续深入，规划管理的体制、对象及内涵均已发生根本性变化。尽管杭州市已初步搭建国土空间规划体系，但仍存在部分制度空白与规范缺位，制定《条例》可进行系统性回应与补强。

（二）制定《条例》，是将成熟改革经验上升为制度优势，进而引领城市高质量发展的内在要求。近年来，我市在工商业用地改革、“智慧规划”建设、审批流程优化及城市风貌管控等领域已积累一批行之有效的实践经验。通过制定《条例》，覆盖规划编制、实施到监督全生命周期，将探索成果制度化，系统强化产业空间的精准供给与高效利用，为杭州从规模扩张转向高质量、内涵式发展提供坚实法治支撑。

总之，《条例》既是落实上级决策部署、填补制度空白的必然要求，也是破解发展难题、固化改革成果、引领城市转型的现实需要，将为杭州国土空间管理提供坚实法治保障。

三、《条例（草案）》内容的合法性及总体评价

《条例（草案）》内容部分具有相关上位法依据，部分属于创设性立法。经查阅和论证，比较相关法律、行政法规及其他规范性文件，《条例（草案）》的相关条款未见与上位法明显抵触的内容。但是个别条款与相关上位法需要进一步协调一致的问题则有待进一步予以明确。具体说明请参见本部分“五、关于《条例（草案）》的几处主要问题和意见”和本论证报告第二部分“《条例（草案）》的具体修改意见”中的相关内容。

四、《条例（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表达

《条例（草案）》以国土空间规划制定和修改、国土空间规划实施、监督管理为主线，但总体结构和内在逻辑有待完善，文字表达有待规范，建议进一步斟酌、推敲。具体参见本部分“五、关于《条例（草案）》的几处主要问题和意见”和本论证报告第二部分“《条例（草案）》的具体修改意见”中的相关内容。

五、《条例（草案）》的几处主要问题和意见

（一）条文表述的规范性、准确性与一致性有待强化

政策性、宣示性表述过重，法律规范性不足。例如《条例（草案）》第一条、第七条至第十五条大量使用“龙头领跑”“彰显特色”“唱好杭甬双城记”“共建世界级城市群”“人民城市理念”“推动城市公共中心提质扩容”“提升区域服务能级”等口号性用语，以及“构建……格局”“统筹……保障”等概括性句式，缺乏明确的法律行为规范与主体责任设定。第七条“世界级”与“国际级”的差异如何，第九条“落实主体功能区战略”的“战略”是否妥当，第十四条“品质生活”是中性词、是否妥当？

个别名词缺乏定义。城市功能中心、综合服务中心、特色服务中心、城市建设安全韧性及防灾减灾弹性空间等关键概念，缺乏明确的定义或内涵。

个别条款表述冗余，并列成分堆叠。例如《条例（草案）》第十四条第二款“统筹安排、分级分类配置公共服务设施，推动公共服务设施的集中布局、复合利用和功能合理转换”，语义重复、结构臃肿。

授权性、委任性规定过多，法律确定性不足。《条例（草案）》多次出现“具体办法由市人民政府（或市规划和自然资源主管部门）另行制定”“具体适用情形由……另行制定”，核心规则未在法规中明确。

术语使用前后不一，逻辑不严谨。例如《条例（草案）》第九条表述为“生态保护红线”，第三十条表述为“生态红线”。两种表述并存，称谓不一致。

个别句子表达不畅。例如《条例（草案）》第四十五条第一款“建设单位或者个人建设应当持使用集体所有土地决定书等……”，句式杂糅、语序不当。

地方性法规应当将政策导向转化为清晰的权利义务、程序规则与责任条款，减少宣示性、目标性语言，增强条文的可操作性与约束力。建议全面打磨《条例（草案）》语言，强化规范性、准确性与一致性，不宜过度依赖后续细化，应在《条例（草案）》中设定基本标准再作授权，对表述不一、逻辑不顺之处，须统一规范、修改理顺、精简整合。

（二）立法体例结构待完善

1.框架结构失衡问题

第二章“国土空间规划制定和修改”内容过于庞杂，将编制计划、审批、修改、动态维护及公示公开等多类程序性事项杂糅一处，篇幅失衡。其中，第三十条至第三十二条关于“衔接”“国土空间设计”“公示公开”等条款，性质上更接近总则性指引或实施性程序安排，置于第二章内逻辑关联不够紧密。建议将第三十二条的相关内容调整至总则部分，以增强章节的内在逻辑性，并强化公众参与规划编制的重要性。

第三章“国土空间规划实施”共二十一条，涵盖土地储备、城市更新、各类许可、竣工核实、房屋用途变更等事项，内容层级不一、事项繁多。建议将规划许可类条款归并整理，提升条文的概括性与体系性。

《条例（草案）》文本体量大而全，存在与上位法明显重复、针对性不足的问题。建议遵循地方立法“小切口、重实效”原则，聚焦本地突出问题，删减上位法已作详细规定的内容，对现行草案作精简优化。

2.第四章“监督管理”规定过于抽象，缺乏刚性约束条款

监督管理规范的设计逻辑，本质上是从源头（编制）、过程（审批）、结果（验收）、追溯（追责）四个环节形成闭环。这就需要建立一套覆盖编制者、审批者、实施者全链条的刚性约束制度，否则，监督管理便成了“没有牙齿的老虎”。委员们认为，为了使监督管理真正落到实处，建议在本章设置以下规范：一是“编”“审”分离与专家回避：建立编制与审查分离机制，规划审查需充分发挥规划委员会作用，实行参编单位专家回避制度，推动第三方独立技术审查。这打破了“自己编、自己审”的闭环；二是规划编制实行编制单位终身负责制：编制单位需对规划质量长期负责，提供全周期服务，这能促使编制者在规划时就要考虑其长期影响和可实施性；三是审批责任“终身负责”与全链条追责：建立规划全周期责任倒查和追究机制。经办人、审批人须在审批文件上签名盖章并终身负责，这意味着任何违规审批都不会因岗位变动而免责；四是全程留痕与自动强制留痕：建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度，在“一张图”系统中设置自动强制留痕功能，确保所有管理行为可回溯、可查询；五是竣工验收前置检查：明确将规划核实设为竣工验收的前置程序，未经规划核实或核实不合格的，不得组织竣工验收。如果在“监督管理”能增设这些规范，则再结合人大、政府、社会公众的体系化监督，便能形成全链条的监管网，使监督管理规范具有实践的可操作性。

3.“法律责任”专章缺失

《条例（草案）》仅凭第五十八条的概括性援引规定，难以形成系统性的法律责任体系。虽然上位法《浙江省国土空间规划条例》设有法律责任专章，杭州市可直接适用，但《条例（草案）》第五十条等属于创设性立法内容，上位法未设定相应罚则，若《条例（草案）》不增设法律责任，将导致相关规范缺乏执行依据。同时，现行《杭州市综合行政执法局行政裁量基准清单》的处罚依据多处援引《杭州市城乡规划条例》，《条例（草案）》如无法律责任条款，将削弱杭州市行政裁量的法律支撑。建议增设“法律责任”专章，进一步明确违反《条例（草案）》各项规定的法律后果，确保体例完整、权责清晰。

（三）理顺“修改”与“动态维护”逻辑体系

《条例（草案）》并行采用“修改”“重大修改”“一般修改”“动态维护”“深化细化方案”等多组概念，彼此关系交叉。第二十五条、第二十六条规定的“动态维护”、“深化细化方案”，与第二十四条规定的“修改”程序之间存在内容交叉，但《条例（草案）》未明确区分各自的适用情形、分级标准及程序衔接，易引发理解歧义和执行偏差。

从立法技术角度看，规划“修改”应定位于对强制性内容或核心管控指标的调整，属于法定程序性事项，须遵循严格的审批程序；而“动态维护”、“深化细化方案”首次在规划类地方性法规中出现，具体操作边界尚不明确，应定位于技术性完善、数据更新，其法律效力、程序要求应与“修改”有明确区分。但《条例（草案）》将二者并列却未设置清晰的适用边界，客观上造成制度重复重叠、逻辑层次不清。

建议《条例（草案）》梳理相关概念的内涵与外延，明确分级标准、适用情形、程序规则及衔接，以“修改”适用实质性调整事项、以“动态维护”适用技术性完善事项，避免以“动态维护”之名行“修改”之实，确保规划管理体系逻辑清晰。

（四）土地短期开发利用仍存在堵点难点，上升地方性法规尚待评估

杭州市关于土地短期开发利用的规定，最早源于《杭州市人民政府办公厅关于推进工商业用地改革促进空间精准有效配置的实施意见》（杭政办函〔2025〕47号）。该模式在性质上不同于临时用地，其本质属于短期土地出让行为。尽管市规资局已组织开展土地短期开发利用项目申报工作，但在实际操作中仍面临诸多堵点和难点。

从可操作性层面看，以“保留建筑供应”为例，其前提为建筑须为合法建筑，但若相关地上构筑物系以临时用地方式形成，且根据相关规定应在退还前需自行拆除，则在此情形下如何实现保留建筑供应，尚缺乏明确路径；以使用年限为例，杭政办函〔2025〕47号规定“原则上不超过10年”，但《条例（草案）》对于使用年限、续期等均未规定，如何防止短期出让演变为实质上的长期出让，仍缺乏有效制度约束。

从制度成熟性层面看，土地短期开发利用尚无国家层面的法律依据，目前主要属于地方性探索实践。杭州市该项政策出台时间较短，尚未形成系统完备、运行成熟、可复制推广的制度经验。在此背景下，《条例（草案）》直接将其上升为地方性法规，制度基础尚显薄弱，稳妥性亦值得审慎评估。

（五）规划决策的科学化与民主化需进一步加强

长期以来，地方国土空间规划编制过程中的一个突出问题是：地方国土空间规划的编制易受行政意志干扰，随意性大，甚至出现“一任领导、一套规划”的现象，缺乏稳定性和延续性。为了使国土空间规划决策更加科学和民主，建议在总则部分增加两方面内容：

一是强化规划委员会的实质决策权。为避免规范委员会的审议流于形式，建议规定：政府规划决策应以规划委员会审议意见为首要参考；审议意见存在重大分歧的，政府应当暂缓决策，并组织进一步论证，以确保规划编制的科学性。同时，对规划委员会的组成，建议做相应的刚性规定：规划委员会成员中，专家等非政府委员占半数以上，以保障其专业性民主性。

二是立法应固化公众参与程序。虽然《条例（草案）》第三十二条规定“规划报送审批前应听取公众意见，并依法将规划草案进行公示”，但缺乏具体、可操作的程序性约束机制，容易使相关条款流于形式。建议将公众参与条款纳入总则，并作如下细化规定：“国土空间规划在报送审批前，组织编制机关应当通过座谈会、论证会、听证会或者其他方式，广泛征求专家和公众意见；除法律、法规规定不得公开的内容外，应当依法发布公告，公开征求社会意见，公告期限不得少于三十日。组织编制机关应当对收集到的意见进行充分研究，并在报送审批的材料中附意见采纳情况及其理由。”这样规定，既强化民主参与的制度保障，也有利于确保公众意见得到认真研究和有效吸纳。

第二部分《条例（草案）》的具体修改意见

论证主持人：孙勇龙

（签名）

审定人： 吴勇敏

（签名）

签发人：郑磊（签名）

杭州市人大立法咨询委员会（章）

日期：2026年9月3日