（2026年10月27日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第四十一次会议上）

杭州市城乡建设委员会

主任、副主任、秘书长、各位委员：

受杭州市人民政府委托，我对市人民政府提请审议的《杭州市城市更新条例（草案）》作如下说明：

一、立法必要性

（一）贯彻落实国家战略部署的迫切需要。党的二十大报告部署“实施城市更新行动”，党的二十届三中全会进一步强调要建立可持续的城市更新模式和政策法规。2025年，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》提出“加快推进城市更新相关立法工作”；中央城市工作会议及《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》明确以城市更新作为新时期适应“两个转向”、推动城市高质量发展的重要抓手。省级层面，2025年，省委办公厅、省政府办公厅印发有关实施城市更新行动推动城市建设高质量发展的指导意见，明确要求“加快推进城市更新立法工作”。杭州作为省会城市，迫切需要通过城市更新立法，有力贯彻落实党中央决策部署和省级工作要求。

（二）推动城市高质量发展的必然要求。2023年，杭州市GDP超2万亿元，城区总人口突破1000万，跻身超大城市行列，城市发展已进入由增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重的城市更新重要时期。以城市体检为前提，通过实施城市更新行动，有助于及时回应群众关切，着力解决“城市病”等突出问题，补齐基础设施和公共服务设施短板，盘活存量资产，优化空间布局，提升城市品质，提高规划、建设、治理水平。因此，需要通过立法从更高层级、以更大力度为高质量推进城市更新行动提供有力支撑。

（三）系统推进更新工作的重大举措。自本世纪初，杭州市就在城市更新上做了很多成功的探索和实践，近年来，又大力推进城中村、老旧小区改造、未来社区建设等专项工作。但我市城市更新的工作体系和制度建设仍存在一定不足，整体谋划、统筹推进和长效管理仍未有效落地，已有的政策文件主要针对更新具体专项工作出台，缺乏统筹谋划和系统整合。规划管控、土地供应、产权办理等管理手段和技术标准主要面向增量开发，难以适应新时代“留改拆并举、以留为主”的更新需求。因此，有必要从地方性法规层面进行制度创新，破解实践难题，总结提升经验做法，加快城市更新向纵深推进。

二、立法依据及过程

（一）立法依据

主要上位法依据：《中华人民共和国城乡规划法》《浙江省国土空间规划条例》《浙江省城镇社区更新条例》等法律法规。

主要参考依据：《中共中央办公厅、国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》《自然资源部、住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》以及本市相关地方性法规、政府规章及规范性文件。

（二）起草过程

我局全程参与草案起草，在审查环节对草案进行二十余轮修改完善，对相关部门争议进行多次协调，各方面已基本达成一致意见。一是广泛征求意见。面向市级各部门、各区县（市）、行业企业、立法志愿者、基层立法联系点征求意见，并通过政府官网向社会公众广泛征求意见，累计收集梳理意见建议300余条，吸纳采纳有效意见100余条。二是深入开展调研论证。赴外地开展立法调研，学习借鉴成熟制度经验，多次组织召开部门协调会、基层座谈会，并通过“我们圆桌会”聚焦重点难点问题专项研讨，统筹各方诉求、凝聚改革共识。三是立足实践创新制度。紧扣创新产业空间提质、存量资源盘活、项目实施流程优化、政策支持保障等城市更新的重点难点问题，结合杭州实际创新制度设计，固化行之有效的改革举措，提升条例针对性、实操性和系统性。

三、主要内容

《条例（草案）》共六章六十一条，包含总则、规划和计划、更新实施、创新产业空间更新、保障与监督、附则，立足本市城市更新实践，破解工作堵点难点，固化改革创新举措，构建全链条制度体系，为城市更新活动有序开展提供法治保障。

（一）明晰工作体系，强化统筹协同

一是明确各级政府与部门职责，各级政府履行城市更新统筹协调职责，厘清建设、规划和自然资源等相关主管部门在推进城市更新工作中的职责（第四条、第五条）。二是界定城市更新实施范围，明确城市更新包含居住类、产业类、设施类、公共空间类、文化与风貌类、片区类、智慧类七大更新类型（第二条）。三是健全多元参与与专家咨询机制，完善公众参与、市场主体资源对接机制，引导各类社会力量参与城市更新（第六条、第八条）。

（二）加强规划传导，明确实施路径

一是构建“城市体检评估—市级城市更新专项规划—区县级城市更新建设规划—更新片区策划方案—更新项目库—年度实施计划”完整闭环工作链条，打通规划编制到项目落地全流程，避免更新工作碎片化。二是细化各类规划方案编制报批要求，明确应当开展城市体检评估，涉及历史文化资源的同步开展历史文化资源调查评估（第十条）；明确更新专项规划、更新建设规划、片区策划方案、年度实施计划的编制重点与报批要求（第十一条—第十二条、第十四条）。三是建立更新项目库，实行常态申报、动态管理，物业权利人可自主申报入库，政府可基于公共安全、公共利益直接确定入库项目（第十三条）。

（三）细化更新导向，明确改造要求

一是明确七大类别更新要求，分别对居住类、产业类、设施类、公共空间类、文化与风貌类、片区类、智慧类城市更新设定改造重点，提出改善居住品质、盘活低效产业资源、补齐市政公共设施、提升公共空间效能、传承历史文化风貌、片区整体提质、智慧化改造等实施方向（第十五条—第二十一条）。二是明确更新基本遵循，对绿色低碳改造、微更新作出专门规定，推行低干预、织补式精细化渐进更新，落实绿色建筑、节能降碳相关要求（第二十二条—第二十三条）。

（四）规范项目实施，打通关键环节

一是建立片区统筹推进机制，由区、县（市）人民政府确定片区统筹主体，履行片区资源摸排、项目统筹实施等工作职责（第二十四条）。二是分类确定项目实施主体，区分情形设置实施主体确定规则，突出物业权利人主体地位（第二十五条）。三是规范实施方案编制审查，明确方案编制、意见征询以及方案报批和审查等内容（第二十六条）。四是优化审批协同办理，授权市政府制定立项、用地、规划、建设等许可或备案协同办理机制，简化城市更新项目审批流程（第二十八条）。

（五）专设创新产业空间更新专章，激活存量空间赋能新质生产力

一是明确创新产业空间更新定位，适配人工智能、具身智能、低空经济等新兴产业发展需要，推动老旧厂区、低效产业园区、低效商务楼宇更新改造，打造创新产业空间（第三十条、第三十一条）。二是丰富产业空间更新实施模式，支持通过转让、入股、联营或共同设立项目公司等方式实施更新，引导工业用地向园区集中集聚，推动都市型产业和复合型科创社区建设（第三十二条、第三十三条）。三是强化集约用地保障，符合条件的不增收土地价款，对特殊需求产业项目实行规划指标弹性论证，激活存量产业空间赋能科创产业落地（第三十七条、第三十八条）。

（六）适配新业态发展需求，支撑新业态落地场景与设施配套

一是挖掘建筑屋面、园区附属场地、公共开放空间等存量空间潜力，在符合空域管控、道路交通、消防安全等规定基础上，为人工智能、具身智能、低空经济等创新产业提供测试示范、落地运营应用场景。二是鼓励配套建设低空飞行器起降、无人驾驶车辆停靠、服务机器人运维、智能装备充电等新型设施，打通创新技术实地验证应用通道，助力新质生产力场景化转化（第三十六条）。

（七）创设智慧类更新类别，把数字治理贯穿城市更新各环节全周期

一是明确智慧化更新改造内容，推进市政、公共安全、公共服务等设施智慧化改造，完善网络、算力、智能传感等新型基础设施，加大人工智能等新技术在城市更新中的应用，建设完善城市信息模型平台，推动城市更新智慧化精细化（第二十一条）。二是搭建全市统一的城市更新智慧平台，汇聚项目、规划、政策等信息，打通部门数据共享，实现城市更新全生命周期数字化管理（第九条）。

（八）固化实践改革举措，实现规划刚性与更新弹性有机统一

一是实行规划弹性管控，在符合规划、保障安全和公共利益前提下，对片区内现行规划指标进行区域统筹和优化，明确容积率奖励、不计容情形及微更新规划许可豁免（第四十条、第四十一条）。二是明确土地与消防适配规则，推行土地混合利用，规范零星土地利用和地上地下空间分层确权，既有建筑改造无法执行现行消防标准的，可按不低于原标准更新或采用性能化设计（第四十四条、第四十五条、第四十八条、第五十条）。三是完善产权资金配套支持，实行预编不动产单元、预告登记等产权保障机制，建立多元化资金筹措体系，依法落实税费减免政策（第五十一条、第五十三条、第五十四条）。

以上说明和草案，请予审议。