（2026年10月27日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第四十一会议上）
杭州市人大城乡建设环境保护委员会
杭州市人民代表大会常务委员会：
《杭州市城市更新条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）列为市人大常委会2026年度正式立法计划。在立法起草阶段，暨军民主任、陈卫强副主任高度重视，多次专题听取立法工作情况汇报，研究解决相关立法难点、重点问题。陈卫强副主任先后带队赴上海、石家庄、苏州等地考察调研，市人大研究会也组织开展相关专题调研并提出意见建议。市人大城建环保委与法委、司法局、建委密切沟通，对浙工新村等城市更新实践案例进行了实地调研并赴西兴街道等多个代表联络站听取基层代表意见建议。在书面征求市级有关部门和各区、县（市）人大常委会意见的基础上，市人大城建环保委于2026年10月15日召开立法征求意见座谈会，专题听取城建环保委委员，发改、经信、规划和自然资源局等相关部门，上城区、西湖区、拱墅区人大常委会以及部分行业领域专家和从事城市更新有关工作的企业代表对《条例（草案）》的意见，形成报告。现将有关情况报告如下：
一、制定《条例（草案）》的必要性
（一）制定《条例（草案）》是深入贯彻落实党中央、国务院城市更新决策部署和中央城市工作会议精神的重要举措。2025年中央城市工作会议明确指出我国城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效为主，要求以推进城市更新为重要抓手，走内涵式发展道路，践行人民城市理念，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。杭州作为超大城市，城市发展已进入存量提质、内涵发展新阶段，通过制定《条例（草案）》，可以为我市系统实施城市更新行动、践行人民城市理念、建设现代化人民城市提供坚实法治保障。
（二）制定《条例（草案）》是深入践行习近平法治思想，不断完善我市城市更新领域法治体系的重要举措。2026年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》明确要求各地加快城市更新地方立法。截至目前，北京、上海、深圳等24个城市已出台相关地方性法规，为我市加快开展城市更新立法工作提供了重要参考。2025年7月1日起正式实施的《浙江省城镇社区更新条例》，也为我市制定相关条例进一步提供了上位法规依据。通过制定《条例（草案）》，有利于进一步完善我市城市更新领域法治体系，补齐片区统筹、产业空间更新等省条例未涉及的制度短板，有利于进一步构建省市协同的城市更新法治体系。
（三）加快制定《条例（草案）》是总结固化我市城市更新改革实践成果的需要。习近平总书记多次强调“人民城市人民建，人民城市为人民”。近年来，杭州市坚持“以人为本”，在城市更新工作中开展了大量有益探索，总结出一大批可复制的成功经验。如浙工新村自主更新模式、LOFT49工业遗存活化利用模式、魔搭社区产业转型模式等，杭州市也围绕这些城市更新工作初步构建“5+N”政策体系和“市委统筹、市负总责、区县抓落实、街道社区协同”的工作格局。通过制定《条例（草案）》，有利于固化我市城市更新实践成果和一些好经验好做法，为简化城市更新审批手续、规范城市更新工作流程提供必要的法治支撑。
二、对《条例（草案）》的意见建议
《杭州市城市更新条例（草案）》共六章61条，是一部立足存量提质、助力发展和保障民生的立法，既衔接了《浙江省城镇社区更新条例》等上位法，又体现了杭州实践特色。结合前期调研及委员、代表、专家的意见建议，对照2025年中央城市工作会议精神和国务院《城市更新“十五五”规划》要求，城建环保委认为，《条例（草案）》要以习近平法治思想为指导，坚定立足“存量”发展定位，进一步完善城市更新中的科创空间保障、做好与上位法规和平行法规的衔接等方面内容。主要审议意见如下：
（一）关于城市更新中的科创空间保障问题。近年来，杭州市在持续打造创新活力之城、数字经济第一城的基础上，市委明确提出打造人工智能创新发展第一城的目标。城市更新作为城市内涵式高质量发展的重要抓手，在《条例（草案）》中应为人工智能产业落地、场景创新、空间承载提供必要的载体支撑。一是关于复合型科创社区配套服务设施配置比例。《条例（草案）》第三十五条明确鼓励“产业空间更新项目围绕以人工智能为核心的科创产业统筹布局产业空间、生活服务空间和公共空间，提高配套服务设施用地和建筑面积占比”。自然资源部《工业项目建设用地控制指标》明确配套设施用地面积占比不大于7%，建筑面积占比不大于15%，杭州市制定的“工业上楼”政策将这两个指标分别扩大至15%和30%。建议对本《条例（草案）》中提出的提高配套服务设施用地和建筑面积占比的具体比例进一步补充明确比例上限及用途管控要求。二是关于工业用地增容提质项目的权证办理事宜。《条例（草案）》第三十七条明确“鼓励集约高效利用工业用地”，并明确经依法批准利用自有土地、自由仓储用地可以提高容积率，按规定不增收土地价款，一定比例按规定可以分割转让。鉴于此类增容提质项目的使用、转让均涉及不动产权证，建议增加“增容提质项目应依法申请办理不动产登记手续”。三是关于短期利用工业用地的延续使用问题。《条例（草案）》第四十六条规定，对政府已征收、收回、收购或纳入储备的建设用地及地上建筑物，可以带年限划拨、租赁等方式短期利用。考虑到产业项目发展延续性等因素，建议对短期利用期满后可否续期等情形做进一步研究明确。
（二）关于上位法规和平行法规的衔接问题。一是要进一步做好与《浙江省城镇社区更新条例》的衔接。《浙江省城镇社区更新条例》对房屋建筑类更新项目、公共服务设施和配套基础设施类更新项目、片区综合类更新项目的实施主体和程序进行了明确，《条例（草案）》则对居住类城市更新等七大类城市更新项目的更新要求进行了明确，但对群众关注的老旧小区“自主更新”等热点问题的回应还不够明确。二是要做好与《杭州市国土空间规划条例》的衔接。正在审议中的《杭州市国土空间规划条例（草案）》对城市更新实施涉及的规划调整有关事宜做出了原则性规定，但国土空间详细规划与城市更新专项规划的相互衔接关系需进一步厘清，《杭州市国土空间规划条例（草案）》提出的规划实施情况监测评估与《条例（草案）》提出的城市体检评估的关系需进一步理顺。三是要做好与审议中的《杭州市创新活力之城促进条例（草案）》《杭州市人工智能产业发展促进条例（草案）》的衔接，做好与《杭州市历史文化名城保护条例》《杭州市物业管理条例》等现行地方性法规的衔接。
（三）关于条例的刚性约束问题。一是关于《条例（草案）》的适用范围。《条例（草案）》第二条明确“本条例所称城市更新，是指在本市城镇开发边界内开展的促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升的活动”。鉴于该概念较为笼统，无法清晰区分哪些项目适用更新政策，哪些项目适用新建政策，易导致条例实施后审批管理混乱，建议进一步明晰城市更新概念的适用范围。二是关于共同（意愿/意见）的认定标准。《条例（草案）》第十五条第二款提出“依法达成共同更新意愿后组织实施”、第二十六条第二款提出“推动达成共同意见”，鉴于我市在加装电梯、老旧小区改造等工作中普遍适用《中华人民共和国民法典》两个“三分之二”加两个“四分之三”的政策，建议对本条例中“共同”的认定标准做进一步明确，同时要对无法达成共同意见但确有实施必要项目予以一定的法律救济渠道。三是关于容积率调整事宜。《条例（草案）》第三十七条提出“增加容积率”、第四十一条提出“不计入容积率”和“给予容积率奖励”的概念，鉴于容积率调整不但涉及规划指标统筹问题，也涉及社会公平和重大利益调整的问题，建议进一步明确容积率调整或奖励的上限，避免无限制扩大；对三大世界文化遗产以及历史文化名城保护范围内项目的容积率调整，应参考《石家庄市城市更新条例》“二环内做减法、二环外做乘法”的模式，审慎决策，减量为主。
（四）关于各方参与和监督的问题。一是要进一步强化公众参与的效力。《条例（草案）》第八条对公众参与城市更新工作提出原则性要求，但公众如何参与、何时参与不够明确，建议进一步明确相关工作机制，明确将群众身边密切关注的大气、水、噪声污染问题以及停车、物业、社区公共配套、居住设施配套等问题作为城市更新项目启动前征求群众意见的重点内容并将群众意见作为更新工作的重点。二是要进一步发挥专家委员会作用。《条例（草案）》第六条提出建立城市更新专家委员会的要求，但对专家如何参与城市更新工作未予明确。建议进一步明确城市更新专家委员会作用，同时参考《上海市城市更新条例》等地方法规，探索建立社区规划师全过程参与城市更新的工作机制。三是要进一步强化“建管衔接”工作机制。特别是设施类城市更新项目和公共空间类城市更新项目，在实施项目建设时，要同步落实管理部门提前介入，确保建管无缝衔接，避免城市更新成果失管失养。
三、部分条款的具体修改建议
结合前期征集到的意见建议，经梳理，对部分条文具体修改建议如下：
1.第二条第二款修改为：本条例所称城市更新，是指在本市城镇开发边界内对既有建筑或设施开展的促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升的活动，……。
2.第六条第二款修改为：城市更新专家委员会由规划、建筑、交通运输、市政、生态环境、历史文化、公共安全、社会治理、经济、法律以及建设管理、数字化等领域专家组成。涉及历史文化街区、历史风貌区的城市更新项目，应当有文物、风貌专家参加评审，专家评审意见应作为项目实施方案审批的重要依据。
3.第八条增加一款：市和区、县（市）人民政府及有关部门应当健全城市更新全过程公众参与机制，公众参与应覆盖规划编制、方案审批、实施评审和监督评估等环节。居住类、历史风貌类更新片区应当开展居民议事，征求意见采纳情况应当向社会公布；项目实施方案作重大修改的，应当重新征求意见。鼓励街道办事处、乡镇人民政府引入责任规划师（社区规划师），为城市更新提供全过程技术服务。
4.第十二条修改为：……片区策划方案应当包括城市设计内容，明确建筑形态、色彩、肌理和城市风貌管控要求，并开展运营可行性评估，同步制定公共服务配套清单，补齐公共设施短板，落实更新收益反哺片区民生改造。涉及道路开挖、地下管线施工的，应当统筹年度市政建设计划，减少重复开挖和对群众生活的干扰。
5.第十五条第二款修改为：……支持在原址实施自主更新。自主更新可以采取综合整治、拆改结合、拆除重建等方式。物业权利人应当依法表决成立业主自主更新委员会，……。
6.第十九条文化与风貌类城市更新条款修改为：……历史城区、历史文化街区内严禁大拆大建、拆真建假，不得破坏历史文化遗产本体、传统格局和整体风貌。未定级历史遗存、老地名、工业遗产应当纳入保护和活化利用范围，历史建筑在保障结构安全和本体保护前提下，适度放宽功能使用限制。
7.第二十六条修改为：……项目实施方案应当体现运营前置要求，同步明确运营主体、业态定位和收益平衡方案。经依法批准后，项目实施主体应当与物业权利人签订相关协议。
8.第三十条修改为：……强化科创空间载体供给，构建科创楼宇、科创园区、科创街区空间体系，重点保障人工智能等新质生产力发展空间需求，推动传统产业创新升级、新兴产业培育壮大、未来产业前瞻布局，保障科技创新高质量发展。
9.第三十五条增加一款：配套服务设施的用地面积和建筑面积占产业空间更新项目总用地面积、总建筑面积的比例，由市人民政府会同规划和自然资源主管部门结合本市实际确定；配套设施应当优先用于服务科创社区生产生活需要，具体经营使用规则由市人民政府另行制定。
10.第三十六条增加一款：市人民政府应当就创新产业应用场景的配套建设、运营管理和安全监管制定具体办法，明确低空飞行器起降设施、无人驾驶车辆停靠泊位等配套设施的建设标准和审批流程。
11.第三十七条增加一款：经依法批准提高容积率、开发利用地下空间形成的建筑面积，以及依法分割转让的产权单元，可以依法申请办理不动产登记；涉及地上、地下空间分层利用的，探索实行分层确权。具体登记办法由市规划和自然资源主管部门会同有关部门制定。
12.第四十一条增加一款：容积率奖励应当与公共服务设施移交、历史建筑保护、绿色低碳改造等履约事项挂钩。因各类管控要求必须实施减量更新的，应依法给予合理补偿。
13.第四十六条增加一款：短期利用期满后，确因原用途仍需要且符合相关条件的，经原批准机关同意可以续期，续期次数和期限由市人民政府另行规定；不再续期的，应当按期收回土地和地上建筑物，并做好恢复利用安排。
综上所述，城建环保委员会认为，该《条例（草案）》立法指导思想明确，依据充分，立法思路清晰、内容较为完整、重点较为突出，具有较强的时代性、实践性、创新性和系统性，比较符合我市实际，具有一定针对性和可操作性。建议将《条例（草案）》提请市十四届人大常委会第四十一次会议审议。
以上报告，请予审议。