（2026年10月27日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第四十一会议上）

杭州市人大法制委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

为深入贯彻习近平总书记关于城市大脑、智慧城市建设的重要指示精神，推进《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例》（以下简称《条例》）有效实施，进一步提升城市治理现代化水平，根据《杭州市人大常委会立法后评估办法》和市人大常委会2026年工作安排，市人大法制委员会近期对《条例》开展了立法后评估。现将评估情况报告如下：

一、评估工作基本情况

本次评估工作以《条例》实施效果为核心，重点围绕《条例》确立的城市大脑建设目标、运行机制和制度体系，评估城市大脑在推进数据汇聚共享、促进跨部门协同治理、提升公共服务效能、推动数字化改革和保障数据安全等方面的实施情况，重点考察《条例》关于城市大脑组织协调、建设运营、数据治理、安全保障等制度规定的落实情况，以及《条例》在促进城市治理体系和治理能力现代化方面发挥的实际作用。

市人大法制委员会于2026年6月制定评估工作方案，成立立法后评估工作组，明确评估重点和工作安排。评估期间，评估组赴市数据资源管理局开展调研，研究城市大脑建设运营情况、制度执行情况及相关统计资料，并征求有关专家学者意见建议。与此同时，系统梳理《条例》配套制度建设情况，研究国家和省、市有关数字治理、数据要素市场化配置改革以及人工智能发展的最新政策要求，收集整理有关审计报告等资料。在此基础上，评估组对《条例》的实效性和立法质量进行全面评估，形成立法后评估报告。

二、《条例》实施效果

（一）各项制度得到有效落实

1.关于组织协调、规划引领和评价制度。《条例》第五条、第七条规定，市人民政府应当加强城市大脑赋能城市治理工作的领导协调，将其纳入国民经济和社会发展规划，建立健全联动协调机制、绩效评价体系。从实施情况看，杭州已形成市委、市政府领导、数据资源主管部门统筹负责、相关部门共同参与的工作格局。2021年10月《杭州市数字政府建设“十四五”规划》发布，确定了构建“整体智治、唯实惟先”的现代政府的实施目标和路线图。2022年以来，《杭州市深化数字政府建设实施方案》等多个建设计划发布，启动数字政府迭代升级，聚焦集约化、实战化、智能化，强调体系重塑、场景攻坚、AI赋能。建立杭州市城市大脑建设工作领导小组（后更名为数智杭州建设工作领导小组），多年连续召开城市大脑推进会，建立任务清单和项目化推进机制。为防止重复建设，项目评估管理机制已经有效运行。杭州市数据资源局承担市政府投资信息化项目和数据基础设施绩效评估职责，并建立政务信息化项目全生命周期管理机制。

2.关于中枢建设、系统平台建设和应用场景建设制度。《条例》第八条至第十一条规定，各系统与平台数据通过中枢协同机制互联互通，公共管理和服务机构应当加强系统与平台的建设维护，实现与中枢对接，并推进数字驾驶舱和应用场景建设。《条例》实施以来，杭州围绕城市大脑中枢、系统平台、数字驾驶舱和应用场景建设，已基本形成覆盖政务服务、城市运行和社会治理等领域的城市大脑运行体系。一是城市大脑基础架构不断完善。杭州城市大脑已从早期交通治理单一场景逐步发展并融入“一网通办”“一网统管”“一网共治”为核心的“三个一网”体系架构，这张网已接入全市约1092个政务部门、271个相关企业，乡镇覆盖率达到100%，实现从“单点治理”向“系统治理”“全域智治”转变。二是中枢平台和应用体系持续扩容。杭州的数字政府服务能力位居全国前列，服务近2000万用户，形成覆盖政务服务、交通出行、基层治理、公共服务、城市安全等领域应用体系。三是数据质量和算力能力不断提升。杭州持续推进公共数据归集治理和开放共享，形成高质量数据集动态供给机制；建设“全市一朵云、一张网、一体化算力”支撑体系，政务云已为85个市级部门338个政务信息系统提供服务，为城市大脑和人工智能应用提供了基础支撑。

3.关于数据治理制度。《条例》第十三条至第十七条建立了数据全生命周期治理制度，要求依法开展数据采集、共享、开放和利用，建立数据质量管理和标准化机制，保护数据权益。目前已形成覆盖公共数据归集、治理、共享、开放和安全管理的数据治理机制，多部地方标准陆续发布，对政务数据的分类分级原则、具体方法、分级关键问题等做了规定。杭州持续深化公共数据归集治理和共享开放，“一体化智能化公共数据平台”已累计归集数据1137.21亿条，为全市2146个应用提供了共享服务；发布《杭州市公共数据开放工作实施细则》，依托杭州市数据开放平台进行统一管理，已向社会开放数据集3421个，总量达151.27亿条，数据开放工作质量在全国处于领先地位。

4.关于安全保障制度。《条例》第十八条规定应建立城市大脑安全保障体系。《条例》实施以来，建立统一安全运维体系，对315个政务信息系统实施集中安全管理，构建涵盖安全监测、漏洞发现、应急响应和容灾备份的安全保障体系。目前，已建立同城“双活”容灾架构，并建立了“同城容灾+异地备份”双重灾难恢复体系。

5.关于促进保障制度。《条例》第十九条至第二十三条规定了财政支持、人才培养、宣传推广、信用机制和社会参与等促进保障措施。《条例》实施以来，杭州持续开展城市大脑宣传推广和经验输出工作，建设产品体验中心等载体，推进城市大脑品牌建设，同时加强人工智能、大数据等专业人才培养，促进城市大脑建设持续发展。

（二）城市治理效能显著提升

《条例》实施以来，城市大脑在政务服务、城市运行、社会治理、公共服务等领域持续深化应用，数字技术赋能治理现代化成效逐步显现。一是政务服务更加便捷高效。依托“一网通办”体系，杭州推动政务服务由“好办易办”向“边问边办”升级。“杭州e办”事项线上办理率超过90%；“企呼我应”累计受理涉企问题63万件，有效推动政策直达、服务直达和惠企利民。二是城市运行治理更为精准。围绕城市生命线、公共安全、生产安全和自然灾害等重点领域，杭州建设24个实战场景，累计发现并处置各类城市治理问题3895万件，城市运行风险监测和协同处置能力显著提升。三是社会治理和基层治理效能持续增强。如“一表通”改革有效减少基层报表负担，相关经验被国务院在全国推广；“小哥码”由通行服务拓展为综合服务平台，实现对新就业群体的精准服务和权益保障。四是智慧民生服务不断优化。“智慧交通”“智慧医疗”“智慧教育”“数智宜居”“一老一小”等系列场景全面上线。交通治理方面，50个重点拥堵路口实现由严重拥堵向基本畅通转变；养老服务方面，通过“AI+线上线下”模式，为老年人提供照料服务、失能护理和失智干预支持，提升服务保障水平。

（三）示范推广效应持续扩大

《条例》实施以来，杭州城市大脑逐步形成可复制、可推广的数字治理经验，在全国乃至国际范围内产生较大影响。一是治理经验持续输出。依托城市大脑城市联盟、企业联盟等平台，杭州已将城市治理解决方案推广至29个省份200多个城市，形成较强的示范带动效应。二是社会影响力不断扩大。杭州城市大脑累计接待4000余批次、8万余人次考察交流，成为全国数字治理的重要展示窗口。三是获得多项国内外认可。如荣获第三届金砖国家未来城市论坛“可持续城市与社区”创新奖，入选中央网信办“人工智能+政务”典型案例，被纳入联合国人居署中国未来城市顾问委员会报告等。

三、《条例》实施中的问题

（一）数据共享和跨部门协同机制仍有待深化

《条例》实施后，已形成了较完善的一体化智能化公共数据平台，但从实际运行情况看，仍然存在数据协同机制不顺畅问题。杭州市审计局2024年对城市安全领域信息系统建设和应用绩效情况专项审计发现，部分单位信息系统在数据融合、业务协同方面仍存在短板，多跨联动不够充分，部分业务系统之间尚未形成有效协同机制。部分场景存在“建设时期多部门协同、运行时期责任主体单一”的现象，数据协同需求响应不够及时。

（二）公共数据质量仍有待提升

数据质量是城市大脑发挥效能的重要前提。随着城市物联感知设备、业务系统和应用场景数量持续增长，数据质量治理将是一项长期任务。《条例》实施后，数据资源管理工作仍面临数据归集和治理难题，如淳安县城市大脑专项审计发现，部分数字驾驶舱存在数据异常、数据长期显示为零、人工填报比例较高等情况，反映出数据自动归集能力和质量管控机制仍有待完善。

（三）城市大脑建设全生命周期管理意识仍需加强

近年来杭州城市大脑形成了一批具有代表性的应用场景，但部分项目在持续运营和使用绩效方面仍有提升空间。政务数字化项目一般都面临建设投入较大、运营维护投入不足的问题，一些应用场景在建设阶段受到高度重视，而后续运营评价和持续优化机制相对薄弱。如智慧停车场景中，部分停车引导系统存在余位信息与实际情况不符、数据更新滞后、电子引导牌停运等现象。因此城市大脑建设需要更加注重全生命周期管理，从重建设、重上线向重运营、重实效、重迭代转变。

四、《条例》的立法质量

（一）《条例》的特色

《条例》具有较强的创新性、前瞻性和地方特色，是杭州数字治理实践经验法治化的重要成果。一是开创了国内城市大脑领域专门立法的先河。《条例》于2021年3月1日起施行，是全国首部以“城市大脑”建设和应用为规范对象的地方性法规，为城市治理数字化转型提供了法治保障。2024年，《条例》入选中国法学会全国首届“地方立法十大范例”。二是率先回应数字时代城市治理新需求，具有较强的制度创新价值。《条例》突破传统城市管理立法以部门职责划分为主的制度设计思路，围绕“中枢、系统与平台、数字驾驶舱、应用场景”等新型治理要素，构建了较为完整的数字治理制度框架，为数据驱动城市治理提供了制度依据，相关创新探索在当时具有明显的前瞻性。三是与杭州数字经济和新型智慧城市建设实践高度契合，具有鲜明地方特色。杭州是全国数字经济发展的先行城市，也是“城市大脑”理念的首创地和实践地。《条例》紧扣杭州建设数字政府、数字社会和智慧城市的发展需求，系统总结了治堵等城市大脑建设经验，将数字治理改革成果固化为法规制度，实现了地方立法与地方改革实践的深度融合。

（二）《条例》立法质量的总体评价

合法性方面，《条例》仍处于合法有效状态，未出现明显与现行法律法规相冲突的情况。合理性方面，《条例》立足杭州城市大脑建设实践需要，以解决城市治理中的信息孤岛、协同不足、资源分散等现实问题为导向，在制度设计上既坚持城市大脑作为新型城市基础设施的发展定位，又兼顾政府治理能力提升和公共服务优化需要，围绕机制建设、建设运营、数据收集、使用、共享、管理、安全保障等关键环节构建制度框架，较好处理了改革创新与风险防控、技术应用与权益保护之间的关系。如第十二条、第十三条等对低收入人群、残疾人、老年人等群体数字平权、个体数据权益保障等规定，较好地体现了立法公平正义的价值取向与个体权益保护的目的，具备合理性。可操作性方面，《条例》明确了市人民政府的统筹职责以及数据资源主管部门、相关行业主管部门的职责分工，对中枢、系统平台、数字驾驶舱、应用场景等方面内容作出具体规定，为相关部门推进城市大脑建设提供了明确依据，多数制度安排具有较强的可执行性。适应性方面，《条例》制定于杭州城市大脑建设快速发展时期，在当时具有较强的前瞻性和引领性，对推动城市治理数字化转型发挥了重要作用。近年来，国家陆续出台数据管理领域的上位法律制度，总体来看，《条例》的基本制度框架仍具有较好的现实基础和持续生命力，但部分概念定义、制度设计和治理规则与当前数据制度变革之间已出现一定程度的脱节。规范性方面，《条例》共二十六条，采取非传统章节体例，围绕城市大脑赋能城市治理这一主线展开制度设计，立法技术总体规范，但由于未区分章节，内部逻辑主线不甚清晰，如对城市大脑建设、运营、数据质量管理、权益保护等内容的规定互相穿插，结构设计仍有优化空间。

（三）《条例》有待改进之处

1.“小而全”立法模式导致部分制度规定不够细化。《条例》采用“小切口”立法模式，围绕城市大脑建设运行、应用场景建设、数据治理、安全保障等多个方面开展制度设计，在有限篇幅内同时涉及城市大脑全流程管理，客观上存在内容覆盖较广、制度密度偏低的问题。一些条款原则性表述较多，对具体运行机制细化不足。如第十三条规定“依法开展数据的采集、归集、存储、共享、开放、利用、销毁和安全管理等工作，保障数据采集对象的知情权、选择权，履行数据安全保护义务，承担社会责任，不得损害国家安全、公共利益或者公民、组织合法权益。”该内容涉及个人信息保护、权益保护中的比例原则、利益衡量等基本问题，但仅作了宣示性规定，对个体权益争议解决等场景的适用性较弱。

2.定义条款与城市大脑实际发展状况不匹配。《条例》第三条对“城市大脑”作出定义，将城市大脑界定为由“中枢、系统与平台、数字驾驶舱和应用场景”等要素构成的数字系统和现代城市基础设施。这一定义较好反映了城市大脑建设初期的发展特征，对于统一各方认识、规范建设管理发挥了重要作用。但近年来，随着浙江省数字化改革和数字政府建设持续推进，城市大脑已由《条例》制定时相对独立的城市数字治理平台，逐步融入全省“一体化智能化公共数据平台”和数字政府建设体系，当前城市大脑建设更加注重数字资源的集约化统筹和跨层级、跨部门协同运行，其功能定位、组织架构已发生较大变化。因此，《条例》关于“中枢、系统与平台、数字驾驶舱”等核心概念的界定，已难以全面反映城市大脑发展的现实形态和治理功能。

3.部分规定与数字领域新立法成果衔接不足。随着数据安全法、个人信息保护法、网络数据安全管理条例、政务数据共享条例等陆续出台，国家层面逐步建立起覆盖数据分类分级、个人信息保护、政务数据共享、数据安全责任和重要数据保护等内容的数据治理制度体系。同时，浙江省公共数据条例以及杭州市数据流通交易、公共数据运营等相关制度相继完善，数据要素市场化配置改革不断深化。目前，数据分类分级保护、重要数据识别、风险评估等制度已经确立，个人信息保护制度体系已经基本形成，数据共享、开放、授权运营制度也较为明确。

与上述制度相比，《条例》更多侧重于城市大脑建设和应用层面的规范，对个人信息权益保护、数据分类分级保护、重要数据管理、公共数据授权运营、数据流通利用、数据权责关系等内容规定较为原则，与当前数字治理制度体系之间缺乏有效衔接。如城市大脑涉及健康数据、视频监控数据、医疗数据等大量敏感个人信息，但《条例》对于个人信息使用边界、个人信息保护影响评估等基本没有细化规定。在市场化利用方面，公共数据授权运营、数据要素流通交易、数据产品开发等规定也存在缺失。

4.缺乏对人工智能和智能体治理的制度回应。杭州城市大脑已进入以“城市大脑+人工智能”为主要特征的3.0建设阶段，形成政务模型训练场、智能中枢、数字员工以及各类垂直领域智能体应用体系。由于《条例》制定时尚未出现当前人工智能技术发展格局，相关制度设计主要围绕数据汇聚共享和数字平台建设展开，对人工智能应用治理缺乏专门规范，无法有效回应城市大脑3.0阶段的发展需求。

五、评估结论和建议

（一）评估结论

《条例》实施对推动杭州城市大脑建设和城市治理数字化转型提供了有力法治保障。《条例》立法目的已基本实现，城市治理效能明显提升，确立的制度总体得到落实，形成了一批具有全国影响力的数字治理成果。但数据共享和跨部门协同机制仍有待深化、公共数据质量仍有待提升、城市大脑建设全生命周期管理意识仍需加强。从立法质量看，《条例》作为全国首部以城市大脑为主题的地方性法规，具有较强的创新性、前瞻性和地方特色，在出台时有效回应了数字治理发展的现实需求，立法总体质量较高，在合法性、合理性、可操作性、规范性等方面总体表现良好，但“小而全”立法模式导致部分规定较为原则，精细度不足。随着国家数据治理制度体系不断完善、数字政府建设持续深化以及人工智能技术快速发展，《条例》部分规定已出现一定程度的不适应问题，在概念定义、数据治理制度衔接、人工智能治理回应等方面已难以完全适应新的发展要求，有必要结合国家数据治理制度体系变化和杭州城市大脑发展实际进行调整完善。

（二）意见建议

1.提高数据治理协同效能。针对实施过程中存在的数据共享不充分、多跨协同机制有待深化、部分场景协同效率不足等问题，建议进一步完善跨部门、跨层级、跨区域的协同治理机制，强化城市大脑统筹协调能力，进一步健全数据共享责任体系和协同推进机制，推动业务协同、系统协同和数据协同深度融合，提升城市运行实时感知、分析研判和协同处置能力，充分发挥城市大脑在城市治理中的支撑作用。

2.强化数据质量治理和全生命周期管理机制。就部分场景存在数据质量不高、数据更新不及时、建设与运营脱节等问题，建议进一步加强数据质量管理体系建设，健全数据归集、校核、更新和评价机制，提高基础数据真实性、准确性和时效性。同时树立全生命周期管理理念，将应用场景建设、运行维护、绩效评估和迭代升级统筹考虑，建立常态化运营评价和动态优化机制，推动城市大脑建设从“重建设”向“重运营”“重实效”转变，不断提高场景应用质量和群众获得感。

3.加强与国家数据治理制度体系的衔接融合。针对《条例》与数据安全法、个人信息保护法、网络数据安全管理条例、政务数据共享条例、浙江省公共数据条例等新制度衔接不足的问题，建议在城市大脑后续建设运营中除了遵循《条例》外，还应落实分类分级管理、重要数据保护、个人信息权益保护、公共数据授权运营、数据流通利用等上位法确立的制度，防止制度脱节与管理漏洞。

4.加强人工智能和智能体应用制度研究。就人工智能、大模型、智能体等新技术推广运用的趋势，密切关注人工智能技术发展态势，加强前瞻性制度研究，探索模型训练数据管理、算法公平与透明、智能决策责任分配、人工智能安全治理以及智能体应用边界等问题，为人工智能技术在城市治理中的安全、规范、有序应用提供制度保障。

此外，针对《条例》目前的适应性不足问题，由于目前上位法更新较快，已基本满足数字政府建设需要，加之《杭州市数据流通交易促进条例》等调整数据要素市场化的立法出台时间不长，当前尚无立即全面修订的必要性。建议结合国家数据治理领域立法新进展和杭州城市大脑3.0建设实践，研究《条例》后续修改的合适时机，适时启动修订工作。修订过程中，重点研究完善城市大脑定义和功能定位，优化法规结构体系，增强与相关数据立法的衔接协调，补充人工智能和智能体治理相关内容，进一步突出城市大脑特色制度设计，不断提升法规的针对性、适应性和前瞻性，更好发挥立法对城市治理现代化的引领和保障作用。

以上报告，请予审议。