（2017年12月27日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第八次会议上）

杭州市人大法制委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

为进一步拓宽、落实公民有序参与立法的途径，提高立法的透明度，增强地方立法的科学性、民主性，杭州市人大法制委员会于2017年11月7日在杭州新侨饭店举行了《杭州市客运出租汽车管理条例（修订草案）》（以下简称《条例修订草案》）的立法听证会，现将听证会的有关情况报告如下。

一、听证会基本情况

（一）听证会的主要内容

法制委员会经认真研究，将常委会组成人员的审议意见、法制委员会座谈会上征集到的意见及社会各界来信、来电、来访反映意见比较集中的六个问题作为本次听证会内容：

1．关于客运出租汽车经营许可。

2．关于巡游出租汽车车辆经营权。

3．关于出租汽车运输证和车辆条件。

4．关于客运出租汽车驾驶员资格。

5．关于各方行为规范。

6．其他相关问题。

（二）听证会的准备工作

法制委员会在市人大常委会办公厅、研究室和信访等部门的协助下按照实施方案开展前期准备工作。主要有：

1．刊登通告。法制委员会在2017年10月25日《杭州日报》上刊登了关于举行《杭州市客运出租汽车管理条例（修订草案）》立法听证会的通告（以下简称通告），公布了听证会的时间、地点、听证内容以及参加人员的报名办法等事宜。

2.接受报名。根据通告，法制委员会于2017年10月26日至11月1日接受公民、法人和其他组织的报名。

3.确定听证陈述人与旁听人。法制委员会根据报名者所代表的利益群体、所在的区域范围以及报名时间的先后顺序确定陈述人。旁听人员按照报名的先后顺序确定。

4.确定听证人与邀请部分旁听人。部分法制委员会成员、市人大常委会委员作为听证人，邀请市政府副秘书长，市交通运输局等有关部门的负责人，以及部分市人大代表和市政协委员作为旁听人。

5.会务准备。办公厅和研究室落实了会议场地和新闻单位。法制委员会印制了《条例修订草案》及有关说明等书面会议材料，并分别通知了听证人、听证陈述人、旁听人。市公安局和公安交警局落实了维持秩序的有关措施。

（三）听证会概况

2017年11月7日下午2点，听证会在新侨饭店二楼桂宫厅举行。杭州市人大法工委主任陈马多里主持听证会，介绍了《条例修订草案》起草的背景和经过。在听证陈述人和部分旁听人员充分发言之后，杭州市人大常委会副主任徐祖萼作了讲话。

二、听证陈述人及旁听人的主要观点

（一）关于客运出租汽车经营许可条件

陈述人王晟（滴滴公司）认为，《条例修订草案》第8条第1项要求对于外地企业法人，必须是持有本市营业执照的分支机构才能申请网约车经营许可证的规定不是特别合适，可能违反上位法。

陈述人凌斌（楷立律师事务所）认为，个人获得存量经营权后，是否可以申请获得经营许可证，是否可以准许在本市设立分支机构的外地企业法人申请巡游出租汽车的经营许可证，需要进一步的明确与思考。

旁听人周震（出租车司机）认为，个体户经营出租车是合法合规的，不能以任何形式随意取消个体工商户的合法经营权。

（二）关于巡游出租汽车车辆经营权

1.巡游出租车与网约出租车的数量管控问题。

陈述人卢和平（之江汽车公司）、汪其中（富阳玛丽出租车公司总经理）、曹根全（出租车司机）等都认为，巡游车的数量由政府进行动态调控，而对网约车则不控制数量，这将直接导致出租车市场混乱，对网约车实行总量控制非常必要。

但是，陈述人宋忠赤（杭州市民）认为，对网约车的数量要进行宏观数量管控，但是要宽松一点。

2. 巡游出租车车辆经营权问题。

陈述人万力（出租车司机）认为，在发放新增出租车时，应该考虑对那些一贯表现好，一贯真正为人民服务的好司机，直接赋予他一辆出租车（经营权）。

陈述人凌斌（浙江楷立律师事务所）认为，应该考虑新增经营权有效期届满后的延续问题，允许新增经营权届满以后依法延续。

旁听人周震（政协委员，出租车司机）认为，经营权不能简单地以服务质量信誉考核来决定是否延续，驾驶员的违法违章不能由车辆所有人承担。

（三）关于车辆运输证和车辆条件

1.巡游车和网约车的车辆运输证期限问题。

陈述人汪其中（富阳玛丽出租车公司）、旁听人杜国健（个体经营户）、陈述人王晟（滴滴公司）都认为，巡游车车辆运输证和网约车车辆运输证的有效期限应当一致。但是，陈述人王雷（曹操专车）认为巡游出租车和网约车的车辆运输证有效期限应区别对待，因为两类出租车经营活动有显著差别。

2.巡游车和网约车的车辆标准问题。

陈述人王晟（滴滴出行）认为，在《条例修订草案》第19、20条，关于巡游车、网约车的车辆标准问题上，建议增加一句话：在制定车辆和车载设备的性能参数和要求时，应当履行公平竞争审查的程序。

3. 出租汽车车辆年审问题。

陈述人卢和平（之江汽车有限公司）认为，巡游车要年度审验，网约车不需要年度审验，这条规定（《条例修订草案》第22条）不合理，违反上位法，也会产生严重的安全隐患。

4.关于网约车顶灯安装、喷涂颜色和标志标识问题。

陈述人卢和平（之江汽车有限公司）、张丽平（国浩律师事务所）、王晟（滴滴出行）、许敏捷（杭州外事旅游汽车集团）、胡佼（浙江财经大学行政法学研究生）、凌斌（浙江楷立律师事务所）等都认为，网约车不需要强制安装顶灯、喷涂标志，否则不利于两类出租车的区分和差异化经营。

5.营运出租车辆的保险问题。

陈述人凌斌（浙江楷立律师事务所律师）、王雷（曹操专车负责人）、许敏捷（杭州外事旅游汽车集团）都认为，应当对出租车投保的保险险种（承运人责任险、第三者责任险）和投保的金额等作出明确规定，以保证乘客的安全和利益。

（四）关于客运出租汽车驾驶员资格

1.驾驶员资格证条件问题。

陈述人汪其中（富阳玛丽出租车公司）、许敏捷（杭州外事旅游汽车集团）认为，要求具有本市户籍或者由本市核发的浙江省居住证的人员才可以考取获得驾驶员资格证门槛太高，现在杭州出租车司机大部分是外地人，需要放宽驾驶员资格证门槛。

2.驾驶员资格证的统一问题。

陈述人许增期（杭州市出租车行业协会秘书长）、汪其中（富阳玛丽出租车公司）认为，取得客运出租汽车驾驶员证的人员既可驾驶巡游出租汽车，也可以驾驶网约出租车的规定（第27条）非常好。

（五）关于各方行为规范

1.巡游出租车和网约出租车的营运定价问题。

陈述人许增期（杭州市出租车行业协会秘书长）、卢和平（之江汽车有限公司）、汪其中（富阳玛丽出租车公司的总经理）认为，对巡游车的政府指导定价要及时调整，要充分考虑物价上涨等因素，要保护驾驶员的利益。

陈述人宋忠赤（斯卡拉有限公司）建议灵活的价格，定基准价，由公司自己采取浮动定价，定价后到运管部门报备即可执行。

陈述人万力（出租车司机）认为，对出租车价格定价问题，应该由出租汽车协会会同有关部门制定一个价格，现在的价格太不合理。

陈述人薛士强（西湖文化研究会）认为，网络约车收费不公开，物价部门和相关部门要加强监管。

2.指令性运输任务的承担及其合理性问题。

陈述人王雷（曹操专车负责人）、许敏捷（杭州外事旅游汽车集团）认为，网约车和巡游出租汽车都应当承担特殊的指令性运输任务。

（六）其他相关问题

1.设立公益性巡游出租汽车公共信息服务平台问题。

陈述人张丽平（国浩律师事务所）、许敏捷（杭州外事旅游汽车集团）、胡佼（浙江财经大学行政法研究生）认为，设立公益性巡游出租汽车信息服务平台非常有必要。

2.私人小客车合乘问题。

陈述人王晟（滴滴公司）认为，《条例修订草案》第45条规定合乘服务提供者需要事先发布出行信息的要求太高。

陈述人凌斌（浙江楷立律师事务所）认为，为了有效打击非法营运行为，有必要对出租汽车经营服务行为的概念进行界定。

3.出租汽车配套设施的共通共享问题。

陈述人张丽平（国浩律师事务所）、王雷（曹操专车负责人）、胡佼（浙江财经大学行政法研究生）都认为，巡游车和网约车都属于客运出租汽车，应当共通共享出租车公共配套设施。

4.对违法行为的投诉处理问题。

陈述人宋忠赤（斯卡拉有限公司）认为，《条例修订草案》规定运管部门接到投诉后20日内办结，情况复杂的3个月内办结，这个期限太长，应提高效率。

5.网约车车经营者先行赔付问题。

陈述人王晟（滴滴出行）认为，第30条第1款第9项“先行赔付”的规定应改为“先行垫付”。

陈述人凌斌（浙江楷立律师事务所）建议把发生运输安全事故和先行赔付义务修改成依法承担承运人责任。

6.网约车服务监管问题。

陈述人卢和平（之江汽车公司）、旁听人陈立刚、施慧兰、倪立明认为，运管部门要通过各种手段和措施加强对网约车和驾驶员服务质量的监督与考核。

三、听证人对听证内容的意见

听证会结束后，听证人对听证会上各陈述人及旁听人所提出的各类意见和建议进行了充分研究，具体意见如下：

（一）关于客运出租汽车经营许可条件

对《条例修订草案》第7条和第8条规定的经营许可条件，陈述人和旁听人的质疑与异议可以概括为如下三个问题：

一是为何要求申请网络预约出租汽车经营许可证的外地企业必须设立持有本市营业执照的分支机构？

二是个人是否可以申请获得出租汽车经营许可证？

三是在本市设立分支机构的外地企业法人是否可以申请巡游出租汽车经营许可证？

听证人认为，企业在外地设立分支机构，主要有分公司和办事处、代表处两种形式。分公司要求领取营业执照，可以从事经营活动，办事处不必领取营业执照，但是只能在企业经营范围内从事相关市场调查和业务联络等活动。企业在杭州设立分支机构并提出网约车经营许可申请，明显属于市场经营活动范畴，不是一般的市场调查和业务联络活动，交通部《网络预约出租汽车管理暂行办法》第6条第3项规定：“申请从事网约车经营的，属于分支机构的应当提交营业执照。”所以，《条例修订草案》第8条第1项规定具有合理性，具体表述可以作适当调整。

关于第二个问题，听证人认为，《条例修订草案》规定由企业申请出租车经营许可证，是“实行组织化管理，提高服务质量，降低管理成本，增强抗风险的能力”的必然要求，是国务院指导意见精神的落实。

关于第三个问题，听证人认为，外地企业法人设立的持有本市营业执照的分支机构是否可以申请巡游出租汽车经营许可证，《行政许可法》15条第2款规定：“地方性法规设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务”，因此建议作必要修改。

（二）巡游出租车与网约出租车的数量管控问题

听证人认为，出租汽车特别是巡游车存在大量占用道路资源、加剧交通拥堵等外部性，有必要继续实行动态调控，逐步实现运力规模的市场调节。对于网约车数量进行严格限制，不符合市场化改革方向与精神。为应对今后可能出现的各种情况，建议有关部门针对从事出租车经营的车辆总体数量建立动态监测和调整机制。

（三）巡游出租汽车车辆经营权问题

关于巡游出租汽车车辆经营权，陈述人和旁听人提出的意见可以归纳为如下三个问题：

一是可否直接赋予表现良好的出租车司机相应的巡游出租汽车车辆经营权？

二是可否考虑新增巡游出租汽车经营权的延续？

三是以司机的服务质量信誉考核结果为主要因素决定存量巡游出租汽车是否延续的规定是否合理？

关于第一个问题，听证人认为，对表现良好、考核优秀的出租车驾驶员直接授予巡游出租汽车经营权的建议具有合理性，但条例修订草案有关条款已含此意，不需要重复。

第二个问题，听证人认为，国务院改革指导意见已经明确客运出租汽车管理属于地方事权，从我市出租车改革来看，对车辆经营权进行差别管理是合理的，长远来看，也有利于客运出租车运力规模的市场调节。

关于第三个问题，听证人认为，这是国务院出租车改革指导意见规定的“建立完善以服务质量信誉为导向的经营权配置和管理制度”的要求和体现。

（四）巡游车和网约车的车辆运输证期限问题

听证人认为，《条例修订草案》第21条规定巡游车车辆运输证有效期不超过6年，网络预约车车辆运输证有效期不超过8年，既符合相关规章的规定，也符合巡游车运营与网约车运营存在的实际差异。

（五）出租汽车车辆年审和车辆标准问题

听证人认为，巡游出租车和网络预约出租车都是从事客运的营运车辆，都应该满足保证乘客安全的营运需要，从公平竞争的角度出发，巡游出租车和网络预约出租车也应该都遵循相同的车辆标准。

（六）网约车顶灯安装、喷涂颜色和标志标识问题

听证人认为，巡游出租汽车主要以“扫马路”方式巡游揽客，在机场、枢纽站场等站点候客。之所以要给巡游出租汽车强制地喷涂、安装专门的出租汽车标识，主要是为了给乘客寻找、辨识、招揽巡游出租汽车提供便利。但是，网约车与巡游车有不同，不能以“扫马路”方揽客，也不在站点候客，只能通过预约方式提供服务，乘客通过网络预约平台能够全部确定车辆的品牌、颜色、车牌号码、驾驶员及其联系方式等信息，因此无需强制给网络预约出租汽车喷涂、安装专门的出租汽车标识。

（七）营运出租车辆的保险问题

听证人认为，根据《中华人民共和国保险法》第11条和第186条第2款规定，除法律、行政法规规定必须保险的外，保险合同自愿订立。地方性法规不可增设、另设强制保险种类。因此，《条例修订草案》第19条第3项和第20条第3项“已投保营运车辆相关保险”的规定不够明确，建议根据有关法律、行政法规的规定作必要修改。

（八）驾驶员资格证的条件问题

听证人认为，《行政许可法》15条第2款规定：“地方性法规设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务”，《条例修订草案》将驾驶员准入条件限定为“本市户籍，或持有本市核发的浙江省居住证”与之不相符合。但从安全角度考虑，公共服务的从业人员也需要有一定的追溯期，以利于保障乘客合法权益，因此应当遵守流动人口登记管理的有关规定，建议作必要修改。

（九）巡游出租车和网约出租车的营运定价问题

对《条例修订草案》第29条规定的巡游出租汽车实行政府定价或者政府指导定价，而网络预约出租汽车实行市场调节价的规定，陈述人提出如下三点意见：

一是对传统巡游出租汽车实行政府定价或者政府指导定价要及时调整，要充分考虑和尊重驾驶员的劳动力价值；

二是要明确禁止网约出租汽车明显以低于成本价进行不正当竞争；

三是尽管网约车实行市场定价，但是为了规范和监管的需要，应当提前向监管部门备案并向社会公布。

听证人认为，陈述人提出的上述意见与建议，具有一定的合理性，是保证和提升杭州市客运出租汽车服务质量的前提与基础。

关于第一点建议，《条例修订草案》第29条规定：“巡游出租汽车运费实行政府定价或政府指导价，适时实行市场调节价。”

关于第二点意见，《网约车管理暂行办法》第21条第2款规定：“网约平台公司不得有为排挤竞争对手或独占市场，以低于成本的价格运营扰乱正常市场秩序，损害国家利益或者其他经营者合法权益等不正当价格行为，不得有价格违法行为。”

关于第三点意见，《条例修订草案》第30条第4项规定：“网络预约出租汽车经营者提前15天公布运价规则并报市价格主管部门和市交通运输主管部门备案。”根据《价格法》的有关规定，调价备案属于价格干预措施，因此建议作适当修改。

（十）指令性运输任务的承担及其合理性问题

听证人认为，巡游客运出租车和网络预约出租车都属于营运车辆，都是公共交通的补充方式之一，在“抢险救灾、战略物资运送、应急疏散”等特殊的时期，都需要共同承担相关的指令性运输任务。所以，建议把《条例修订草案》第30条第11项的“巡游出租汽车”改为“客运出租汽车”。

（十一）设立公益性巡游出租汽车公共信息服务平台问题

听证人认为，设立公益性巡游出租汽车公共信息服务平台是对互联网技术的充分运用，也有利于今后巡游出租车和网约出租车的融合发，获得了陈述人和旁听人的肯定。至于陈述人提出的信息服务平台应该全部免费的意见，听证人认为，在政府部门已经设立公益性出租汽车公共信息服务平台的前提下，不宜禁止社会资本设立收费信息服务平台，可能不利于信息服务平台差异化、多元化发展和服务质量提高。

（十二）私人小客车合乘问题

听证人认为，私人小客车合乘能够减少交通量，有利于缓解城市交通拥堵、促进节能减排，符合绿色出行理念。但是，在实践中存在以合乘的名义从事“客运出租汽车经营”的情况。因此，为防止以合乘名义从事非法营运活动，需要对合乘进行界定。《条例修订草案》对私人合乘的界定合法、合理。

（十三）配套设施的共享问题

听证人认为，网约车与巡游车都是作为公共交通补充的客运出租汽车，对于出租车服务区、候客泊位、停靠站点等城市规划建设的配套服务设施，应当同样都可以共同享用。实际上，《条例修订草案》也有相关规定，第5条、第43条规定均未排除巡游车与网约车相互共通享用出租汽车配套设施设备。

（十四）投诉处理问题

针对《条例修订草案》第38条规定，即道路运输管理机构对客运出租汽车违法经营行为的监管问题，陈述人提出了两个问题：

一是对客运出租汽车违法经营行为投诉的处理期限规定太长，效率低下，建议缩短投诉处理期限；

二是对网约车的投诉现在是向网约车公司投诉的，应当明确规定网约车公司处理投诉的期限。

关于第一个问题，《出租汽车经营服务管理规定》第45条第2款规定：“设区的市级或县级道路运输管理机构受理的投诉，应当在10日内办结，情况复杂的，应当在30日内办结。”听证人认为，《条例修订草案》第38条第3项规定的投诉举报处理期限效率太低，建议作必要修改。

关于第二个问题，，《条例修订草案》并没有排除对网络预约客运出租汽车违法经营行为的投诉举报，草案第30条第5项对投诉举报处理期限的规定并没有局限于巡游出租汽车。

（十五）网约车先行赔付问题

听证人认为，陈述人对“先行垫付”与“先行赔付”的区别成立，这里的“先行赔付”不应该包括“先行垫付”。“先行赔付”指网约车发生交通事故时，网约车经营者对网约车一方责任的先行承担，是对网约车经营活动中不同主体对外责任的简化处理，有利于保障受害人及时得到赔付。但先行赔付制度是否属于诉讼制度，因而超出地方立法权限，需要进一步研究。

（十六）网约车监管问题

听证人认为，尽管《条例修订草案》把网约车统一纳入客运出租汽车范畴，在要求遵守部分相同的经营服务管理规范的同时，强调和突出分类管理的思路，但是这并不意味着对网约车放松监管，只是根据网约车的运营和管理特点选择了一些不同于传统巡游出租车的监管措施与手段，比如“约车人和乘客信息严格保密不得向第三方提供”、“相关信息能实时传输至交通运输行政主管部门信息监管系统”等。对网约车监管问题，《条例修订草案》已经有相关规定，可以根据各方面意见作适当调整补充。

以上报告，请予审议。