（2017年10月30日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议上）

杭州市人大常委会立法咨询委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

我委于2017年9月26日接受杭州市人大法制委下达的关于对《杭州市城乡规划条例》《杭州市水上交通管理条例》《杭州市机动车驾驶员培训管理条例》等法规中部分条款进行集中修改的论证任务后，便于9月26日落实了论证人与审定人。经论证人于9月27日-10月8日的论证，立法咨询委员会于10 月10 日的书面讨论及随后审定人的审定，现提出本《论证报告》，供审议参考。

目录

●论证法案

●论证范围

●论证依据

●论证参考文件

●论证意见

一、论证内容

《杭州市城乡规划条例》第二十四条、第二十五条

《杭州水上交通管理条例》第十一条、第二十条、第二十三条

《杭州机动车驾驶员培训管理条例》第二十四条、第二十六条、第四十六条、 第四十七条、第四十八条等规定了“教练员证”的条款

《杭州市水上交通管理条例》、《杭州机动车驾驶员培训管理条例》的法律责任规定部分

二、论证依据（包括但不限于）

1.《中华人民共和国行政许可法》（2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，自2004年7月1日起施行）；

2.《中华人民共和国城乡规划法》（2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈中华人民共和国港口法〉等七部法律的决定》修正，自2008年1月1日起施行）；

3.《浙江省城乡规划条例》（2010年5月28日经浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，现予公布自2010年10月1日起施行）；

4.《中华人民共和国航道法》（2014年12月28日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，根据2016年7月2日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改〈中华人民共和国节约能源法〉等六部法律的决定》修正，自2015年3月1日起施行）；

5.《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（2002年6月28日中华人民共和国国务院令第355号公布，根据2011年1月8日国务院令第588号《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》修订，根据2017年3月1日国务院令第676号《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》第一次修改，自2002年8月1日起施行）；

6.《浙江省航道管理条例》（2010年9月30日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过，自2011年1月1日起施行）；

7.《中华人民共和国港口法》（（2003年6月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过　根据2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈中华人民共和国港口法〉等七部法律的决定》修正，自2004年1月1日起施行）；

8.《国内水路运输管理条例》（2012年10月13日中华人民共和国国务院令第625号公布，根据2016年2月6日《国务院关于修改部分行政法规的决定》第一次修订，根据2017年3月1日国务院令第676号《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》第二次修改，自2013年1月1日起施行）；

9.《浙江省港口管理条例》（2007年5月25日经浙江省第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，自2007年10月1日起施行）；

10.《浙江省水路运输管理条例》（2002年12月20日浙江省第九届人民代表大会常务委员会第四十次会议通过，根据2008年11月28日浙江省第十一届人民代表大会常务委员第七次会议《关于修改〈浙江省水路运输管理条例〉的决定》修正，自2003年1月1日起施行）；

11.《中华人民共和国道路交通安全法》（2003年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过　根据2007年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议《关于修改〈中华人民共和国道路交通安全法〉的决定》第一次修正，根据2011年4月22日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国道路交通安全法〉的决定》第二次修正，自2004年5月1日起施行）；

12.《中华人民共和国道路运输条例》（2004年4月14日国务院第48次常务会议通过，自2004年7月1日起施行）；

13.《浙江省道路运输条例》（2012年3月31日经浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，自2012年7月1日起施行）；

14.《中华人民共和国防洪法》(1997年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过，根据2016年7月2日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改<中华人民共和国节约能源法>等六部法律的决定》第三次修正)；

15.《浙江省水利工程安全管理条例》(2008年11月28日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议通过 根据2014年11月28日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改<浙江省水利工程安全管理条例>等十件地方性法规的决定》修改）。

三、论证参考文件（包括但不限于）

1.《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（2002年5月15日发布，自发布之日起实施）；

2.《建设项目选址规划管理办法》（1991年8月23日 建设部(已撤销) ，国家发展和改革委员会(含原国家发展计划委员会、原国家计划委员会印发，从发布之日起执行)；

3.《航道通航条件影响评价审核管理办法》（2017年1月11日交通运输部第1次部务会议通过，自2017年3月1日起施行；

4.《杭州市港口管理办法》（2013年12月20日市人民政府第16次常务会议审议通过，自2014年3月1日起施行）；

5.《交通运输部关于进一步加强长江等内河水上交通安全管理的若干意见》（交安监发〔2015〕196号）；

6.《浙江省港口岸线管理办法》（浙江省人民政府令（〔2010〕280号），经浙江省人民政府第57次常务会议审议通过，自2010年12月1日起施行）；

7.国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定（国发[2017]7号）；

8.国务院院关于取消一批行政许可事项的决定（国发〔2017〕46号）；

9.国务院关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定(国发[2016]35号)；

10.国务院关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定（国发〔2016〕68号）；

11.国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定（国发〔2014〕27号）；

12.国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定（国发〔2013〕44号）；

13.国务院关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定（国发〔2010〕21号）；

14.国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定（国发〔2007〕33号）；

15.国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定（国发[2003]5号）；

16.《交通运输部关于修改〈机动车驾驶员培训管理规定〉的决定》（交通运输部令2016年第51号）。

四、论证意见关于“1.《杭州市城乡规划条例》第二十四条规定，按照规定需要进行选址论证的建设项目，建设单位应当委托具有相应资质的单位进行选址论证，编制选址论证报告。由于国家未对选址论证机构实施资质管理，也不存在相关资质管理规定，建议删去该内容。

此外，条例第二十五条对需要提交选址论证报告的建设项目作了规定，建议第二十四条和第二十五条作好衔接。”的论证意见：

本条文主要涉及选址论证报告及其出具主体问题，赞同删去相关资质管理的规定，理由如下：

一、有关城乡规划选址的国家立法并未对选址论证报告的出具主体作出相关资质管理规定

（一）作为上位法的《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条只对选址意见书作出了规定。《浙江省城乡规划条例》第三十条规定了申请核发选址意见书问题，同时规定“对城乡空间布局有重大影响的建设项目，还应当提交选址论证报告”，但未规定论证报告主体问题；《浙江省城乡规划条例》第三十二条、第三十三条等相关规定中，也无关于出具选址意见书时得通过具有资质的机构进行论证的规定。

（二）其他规范性文件中，建设部《建设项目选址规划管理办法》只对选址意见书作出了明确规定，而并未涉及选址论证报告书。《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》要求严格执行城乡规划和风景名胜区规划编制和调整程序，在规划审批前和调整的必要性方面作出论证，但也未对出具报告的主体作出具体限定。

二、我国《行政许可法》第十二条第三项规定：（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项了部分需要特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项可以设定许可，但选址论证不属提供公众服务事项。国务院目前对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定中亦未对选址论证机构实施资质管理。

三、随着行政法治的推进，我国行政管理方式呈现一种从重视事先审批到取消审批、下放审批及重视事后监管的趋势，《建设项目环境保护管理条例》取消了“环境影响评价工作，由取得相应资格证书的单位承担”即是一例，选址论证机构的资质亦不必作为要求。

四、基于浙江省地方性法规对选址论证报告作了明确规定且未违反上位法，杭州市的地方性法规可对论证问题作出规定，以进一步规范建设项目选址意见审查审批管理工作，保障城乡规划实施，但在形式上可以采取多种论证方式如专家评审等，不宜在未设许可的情况下限定论证机构的资质。

五、基于上述分析，同意删去第二十四条“委托具有相应资质的单位”的内容。

六、 关于《杭州市城乡规划条例》第二十五条 按照国家规定需由有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式取得国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准、核准前，应当持相关文件向有权限的城乡规划主管部门申请核发选址意见书。对符合规划要求的，有权限的城乡规划主管部门核发选址意见书。对城乡空间布局有重大影响的建设项目，建设单位还应当提交选址论证报告。

本条只涉及应当提交选址论证报告，在第二十四条修改后仍可衔接，故可以保留。

关于“2.《杭州水上交通管理条例》第十一条规定，涉航设施建设项目的工程设计、施工方案应事先经水上交通管理机构审核同意。根据航道法的规定，除规定的工程外，建设与航道有关的工程，建设单位应当在工程可行性研究阶段就建设项目对航道通航条件的影响作出评价，并报送有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构审核。法律并未要求将工程设计、施工方案报水上交通管理机构审核同意。建议按照航道法的相关规定对市条例的规定作修改。”的论证意见：

该条文主要涉及本条例是否需要规定涉航设施建设项目的工程设计、施工方案事先经水上交通管理机构审核同意，以及是否需要规定涉及防洪、排涝、堤坊安全的工程设计、施工方案经水利部门批准，这样两个问题。赞同对该条文进行修改，论证的相关法依据和修改意见如下：

一、根据《航道法》第二十八条、第二十九条、《浙江省航道管理条例》第八条等相关上位法规范以及交通运输部部门规章规定，对于涉航设施建设项目的工程设计、施工方案审核主体为有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构，不必事先报水上交通管理机构审核同意。

对于是否需要规定涉航设施建设项目的工程设计、施工方案事先经水上交通管理机构审核同意的问题。

《航道法》第二十八条、第二十九条确立了涉航建设项目实行航道通航条件影响评价制度，属于建设项目审批中的一个环节和中介事项。该事项已经有《航道法》、《浙江省航道管理条例》等相关上位法规范以及交通运输部部门规章规定等予以规范。

对于是否需要规定涉及防洪、排涝、堤坊安全的工程设计、施工方案经水利部门批准的问题。

《防洪法》第二十条、《浙江省水利工程安全管理条例》第二十九条等规定了由水利部门实施的防洪影响评价。但是，一方面，本条例的立法目的在于保障水上交通安全，而非建设项目的审批，这与《防洪法》、《浙江省水利工程安全管理条例》的规定防洪影响评价制度的立法目的并非一回事；另一方面，目前该条规定与上位法存在不相一致之处。尤其在上位法和其他法规已有规定的情况下，建议删除，避免新设行政审批之嫌。

（一）相关上位法

1.《中华人民共和国航道法》第二十八条　建设与航道有关的工程，建设单位应当在工程可行性研究阶段就建设项目对航道通航条件的影响作出评价，并报送有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构审核，但下列工程除外：……

2.《中华人民共和国航道法》第二十九条　国务院或者国务院有关部门批准、核准的建设项目，以及与国务院交通运输主管部门直接管理的航道有关的建设项目的航道通航条件影响评价，由国务院交通运输主管部门审核；其他建设项目的航道通航条件影响评价，按照省、自治区、直辖市人民政府的规定由县级以上地方人民政府交通运输主管部门或者航道管理机构审核。

3.《浙江省航道管理条例》第八条 内河航道分为一级至七级航道和准七级航道。

内河航道规划应当按照以下规定编制并报经批准：

（一）一级至四级航道规划由省交通运输主管部门会同同级国土资源、城乡规划、水利、渔业等部门编制，并征求航道沿线设区的市人民政府的意见，经省人民政府审核同意后，依法向国家有关部门办理报批手续；

（二）五级至七级航道规划和准七级航道规划由设区的市交通运输主管部门会同同级国土资源、城乡规划、水利、渔业等部门编制，并征求航道沿线县级人民政府的意见，经设区的市人民政府和省交通运输主管部门审核同意后，报省人民政府批准。

4.《防洪法》第二十条第一款　整治河道、湖泊，涉及航道的，应当兼顾航运需要，并事先征求交通主管部门的意见。整治航道，应当符合江河、湖泊防洪安全要求，并事先征求水行政主管部门的意见。

5.《浙江省水利工程安全管理条例》第二十九条第三款 在水利工程管理范围内，不影响水利工程安全运行的前提下，确需新建建筑物、构筑物和其他设施的，应当按照管理权限报水行政主管部门和相关部门审批。

（二）部门规章

交通运输部《航道通航条件影响评价审核管理办法》第二条　对与航道有关的工程进行航道通航条件影响评价审核及监督实施，适用本办法。

本办法所称航道通航条件影响评价审核，是指在新建、改建、扩建（以下统称建设）与航道有关的工程前，建设单位根据国家有关规定和技术标准规范，论证评价工程对航道通航条件的影响并提出减小或者消除影响的对策措施，由有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构进行审核。

二、修改意见

建议将《杭州水上交通管理条例》第十一条第二句的规定删去，相关事项直接适用《航道法》、《浙江省航道管理条例》、《防洪法》、《浙江省水利工程安全管理条例》即可，因此修改为：

在航道上修建临跨航道桥梁、水闸、铺设电缆、管道、取（排）水口，修建隧道和码头等设施，必须符合国家内河通航标准和设置相应的助航标志，不得侵占主航道水域。

关于“3.《杭州市水上交通管理条例》第二十条规定，港口设施建设，由建设单位提出申请，经水上交通管理机构审核同意后，方可按规定办理审批手续。根据港口法规定，在港口总体规划区内建设港口设施，使用港口深水岸线的，由国务院交通主管部门会同国务院经济综合宏观调控部门批准；建设港口设施，使用非深水岸线的，由港口行政管理部门批准。但是，由国务院或者国务院经济综合宏观调控部门批准建设的项目使用港口岸线，不再另行办理使用港口岸线的审批手续。建议根据港口法的规定，对本条规定再作研究。” 的论证意见：

本条文主要涉及港口设施建设是否应事先经水上交通管理机构审核同意问题，建议对该条文进行修改，论证的相关法依据和意见如下：

一、有关港口设施建设的审批程序中，既有立法均未赋予水上交通管理机构审核权。

（一）上位法依据与参考规范

1.《中华人民共和国港口法》

第十三条　在港口总体规划区内建设港口设施，使用港口深水岸线的，由国务院交通主管部门会同国务院经济综合宏观调控部门批准；建设港口设施，使用非深水岸线的，由港口行政管理部门批准。但是，由国务院或者国务院经济综合宏观调控部门批准建设的项目使用港口岸线，不再另行办理使用港口岸线的审批手续。

2.《浙江省港口管理条例》

第十二条　在港区内建设港口设施使用港口岸线的，申请人应当向所在地港口管理部门提出书面申请，说明港口岸线的使用期限、范围、功能等事项，并按照下列规定报经批准：

（一）申请使用港口深水岸线的，经省交通行政管理部门会同省发展和改革部门审查并出具意见后，依法报国家有关部门审批；

（二）申请使用适宜建设三千吨级以上泊位的沿海港口非深水岸线的，由所在地港口管理部门审查并出具意见后，报省交通行政管理部门征求省发展和改革部门意见后批准；

（三）申请使用其他港口非深水岸线的，由所在地港口管理部门征求同级发展和改革部门意见后批准。

……

第十三条　因工程建设等需要临时使用港口岸线建设港口设施的，申请人应当向所在地港口管理部门提出书面申请，说明港口岸线临时使用的期限、范围、功能、恢复措施等事项。

申请临时使用适宜建设三千吨级以上泊位的沿海港口岸线的，由所在地港口管理部门提出审查意见后报省交通行政管理部门批准。申请临时使用其他港口岸线的，由所在地港口管理部门批准。

（二）政府规章

1.《浙江省港口岸线管理办法》

第十一条　在港区内建设码头、船坞、船台等港口设施使用港口岸线的，申请人应当向所在地港口管理部门提出书面申请，并按照下列规定报经批准：

（一）申请使用港口深水岸线的，经省交通运输行政主管部门会同省发展和改革行政主管部门审查并出具意见后，依法报国家有关部门审批；

（二）申请使用适宜建设3000吨级以上泊位的沿海港口非深水岸线的，由所在地港口管理部门审查并出具意见后，报省交通运输行政主管部门征求省发展和改革行政主管部门意见后批准；

（三）申请使用其他港口非深水岸线的，由所在地港口管理部门征求同级发展和改革行政主管部门意见后批准。

2.《杭州市港口管理办法》

第八条　建设港口设施需要使用港口岸线，或者因工程建设等需要临时使用港口岸线建设港口设施的，建设单位或者个人应当向市港航管理机构提出许可申请。

二、论证结论及修改意见

（一）由《港口法》可见，有关港口设施建设的审批程序中，国务院交通主管部门会同国务院经济综合宏观调控部门及港口行政管理部门为批准机关。

（二）浙江省和杭州市的已有立法与《港口法》有不同之处，主要体现为增加了发展和改革部门的审核权。

（三）一方面，上述立法均未赋予水上交通管理机构审核权；另一方，本条例的立法目的在于“加强水上交通管理，保障航运安全、畅通”，是否有必要设置水上交通管理机构对港口设施的审批，需要斟酌。

建议删除第二十条第一句或按照《港口法》第十三条修改。

关于“4.《杭州市水上交通管理条例》第二十三条规定，申请从事营业性水利运输或者水路运输服务的单位和个人，须凭运输许可证或者运输服务许可证，办理工商登记手续。2016年，国务院修改了《国内水路运输管理条例》，不再要求先证后照。建议根据国家规定，修改该条规定。” 的论证意见：

本条文主要涉及从事营业性水利运输或者水路运输服务的单位和个人是否要求“先证后照”问题，赞同对该条文进行修改，论证的相关法依据和意见如下：

一、《杭州市水上交通管理条例》第二十三条采用了“先证后照”的规定，这一规定有着浙江省地方性法规的依据，但随着我国行政审批制度的改革，我国的“先证后照”已向“先照后证”转变，2017年修改的行政法规《国内水路运输管理条例》已经做了调整，杭州市的地方性法规应适应最新的变化作出修改。

（一）作为上位法依据的《国内水路运输管理条例》已经不再要求先证后照

《国内水路运输管理条例》第六条　申请经营水路运输业务，除本条例第七条规定的情形外，申请人应当符合下列条件：

（一）取得企业法人资格；

（二）有符合本条例第十三条规定的船舶，并且自有船舶运力符合国务院交通运输主管部门的规定；

（三）有明确的经营范围，其中申请经营水路旅客班轮运输业务的，还应当有可行的航线营运计划；

（四）有与其申请的经营范围和船舶运力相适应的海务、机务管理人员；

（五）与其直接订立劳动合同的高级船员占全部船员的比例符合国务院交通运输主管部门的规定；

（六）有健全的安全管理制度；

（七）法律、行政法规规定的其他条件。

第七条　个人可以申请经营内河普通货物运输业务。

申请经营内河普通货物运输业务的个人，应当有符合本条例第十三条规定且船舶吨位不超过国务院交通运输主管部门规定的自有船舶，并应当符合本条例第六条第六项、第七项规定的条件。

第八条　经营水路运输业务，应当按照国务院交通运输主管部门的规定，经国务院交通运输主管部门或者设区的市级以上地方人民政府负责水路运输管理的部门批准。

申请经营水路运输业务，应当向前款规定的负责审批的部门提交申请书和证明申请人符合本条例第六条或者第七条规定条件的相关材料。

负责审批的部门应当自受理申请之日起30个工作日内审查完毕，作出准予许可或者不予许可的决定。予以许可的，发给水路运输业务经营许可证件，并为申请人投入运营的船舶配发船舶营运证件；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。

2.浙江省的地方性法规规定了“先证后照”，较之《国内水路运输管理条例》为旧法，杭州市立法应与最新立法规定保持一致。

《浙江省水路运输管理条例》第十四条　取得水路运输许可证或者水路运输服务许可证的单位或者个人，凭证向当地工商行政管理部门申请营业登记，经核准领取营业执照后，方可开业。

二、修改意见

建议修改为：“第二十三条　申请从事营业性水路运输或者水路运输服务的单位和个人，应当经水上交通管理机构批准，取得运输许可证或者运输服务许可证”。

关于“5.《杭州机动车驾驶员培训管理条例》第二十四条、第二十六条、第四十六条、第四十七条、第四十八条等条款，规定了“教练员证”的相关内容，建议一并作出修改。”的论证意见：

《杭州机动车驾驶员培训管理条例》中涉及“教练员证”的主要包括以下条文：

第二十四条　从事机动车驾驶培训教练的人员应当依法取得教练员证后方可从事机动车驾驶员培训教练工作。

第二十五条　培训机构应当聘用取得教练员证的人员担任教练员，并将聘用教练员的名单报所在地机动车驾驶员培训管理机构备案。

第二十六条　教练员应当遵守下列执教规范：

（四）从事教学活动时，应当随身携带教练员证；

（五）不得转让、出租、出借或涂改、伪造教练员证；

第四十六条　违反本条例规定，培训机构有下列情形之一的，由机动车驾驶员培训管理机构责令其改正，并处以一千元以上三千元以下罚款；情节严重的，由机动车驾驶员培训管理机构吊销其机动车驾驶员培训许可证件：

（一）聘用无教练员证的人员担任教练员的；

第四十八条　违反本条例规定，教练员有下列情形之一的，由机动车驾驶员培训管理机构责令其改正，并可处以三百元以上三千元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得：

（一）伪造、涂改、转让、出租、出借教练员证或者使用伪造、涂改、转让、出租、出借的教练员证的；

（五）从事教学活动时，未随身携带教练员证的；

第四十七条未涉及“教练员证”问题。

赞同对上述条文中有关“教练员证”的规定进行修改，论证的相关法依据和意见如下：

一、相关法律法规均未规定机动车驾驶员培训教练员应有“教练员证”，各地的这一要求属于地方性设定许可。

（一）相关上位法依据

1.《中华人民共和国道路交通安全法》

第二十条　机动车的驾驶培训实行社会化，由交通主管部门对驾驶培训学校、驾驶培训班实行资格管理，其中专门的拖拉机驾驶培训学校、驾驶培训班由农业（农业机械）主管部门实行资格管理。

驾驶培训学校、驾驶培训班应当严格按照国家有关规定，对学员进行道路交通安全法律、法规、驾驶技能的培训，确保培训质量。

　任何国家机关以及驾驶培训和考试主管部门不得举办或者参与举办驾驶培训学校、驾驶培训班。

2.《中华人民共和国道路运输条例》

第三十九条　申请从事机动车驾驶员培训的，应当具备下列条件：(一)有健全的培训机构和管理制度；

(二)有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；

(三)有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。

3.《浙江省道路运输条例》

第五十二条　从事机动车驾驶员培训经营的，其场地、设施设备、教学人员配备等应当符合机动车驾驶员培训开业的有关标准。教练车辆应当符合有关技术标准，配备副制动器、副后视镜、灭火器以及培训学时计时管理设备，并取得经公安机关交通管理部门注册登记的教练车辆号牌。

第五十三条　机动车驾驶员培训教练员应当符合国家和省规定的条件，按照统一的教学大纲规范教学，并遵守下列规定：

（一）如实填写教学日志以及培训记录；

（二）不得索要学员财物；

（三）不得酒后教学；

（四）不得将教练车辆交给与教学无关的人员驾驶；

（五）不得同时使用两辆以上教练车从事驾驶培训；

（六）不得使用非教练车辆从事驾驶培训；

（七）在操作教学期间不得离岗。

（二）相关参考依据

《交通运输部关于修改〈机动车驾驶员培训管理规定〉的决定》（交通运输部令2016年第51号）

四、删除第十一条第（二）项第1目中的“教练员总数的90%应当经全国统一考试合格，持有《教练员证》。”

删除第十一条第（二）项第2目中的“教练员总数的90%应当经全国统一考试合格，持有《教练员证》。”

二、地方性法规设定“教练员证”许可有违《行政许可法》第十五条规定，属于对公民从事某一职业的限制。

《行政许可法》第十五条规定：“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”。

三、为了改变行政许可中的乱象，国务院多次进行了许可的清理。2016年2月3日，国务院印发《国务院关于第二批取消152项中央指定地方实施行政审批事项的决定》（国发〔2016〕9号），取消了152项中央指定地方实施行政审批事项，其中包括《机动车驾驶培训教练员从业资格证认定》。

四、设定“教练员证”的实践意义已经式微。一来，驾驶员资格结果导向考核制度，已可以替代持证上岗制度对教练员和驾校行为的规范作用。随着驾驶员资格考核制度日趋势规范和严格，特别是驾考中技术手段的广泛运用，基本实现了驾考的规范性。在这种结果导向的驾考制度下，驾校为提高培训质量，自然会比较严格地实施对教练员的管理，而无须从源头上控制教练员的上岗资格。二来，教练员资格管理，属于作为市场主体的驾校可以自主管理事项，应当让市场发挥基础性作用。三来，教练员持证上岗制度，在实践中基本上已经流于形式。

五、具体修改建议

1.第二十四条，予以删除或修改为：从事机动车驾驶培训教练的人员应当具有与培训业务相适应的基本素质。

2. 第二十五条，修改为：培训机构应当将聘用教练员的名单报所在地机动车驾驶员培训管理机构备案。　

3. 第二十六条，删除第四项和第五项。

4. 第四十六条，删除第一项或修改为：聘用不符合教练员素质要求的人员担任教练员的。

5. 第四十八条，删除第一项和第二项。

关于 “6.建议对照航道法、港口法、国内水路运输管理条例、内河交通安全管理条例、浙江省航道管理条例、浙江省港口条例、浙江省道路运输条例等法律、法规，对照《杭州市水上交通管理条例》《杭州机动车驾驶员培训管理条例》的法律责任规定，修改不符合上位法和省法规相关规定的内容”的论证意见：

一、本次《杭州市水上交通管理条例》修改的部分条文内容主要涉及水上交通管理机构审核权问题及从事营业性水利运输或者水路运输服务的单位和个人是否要求“先证后照”问题，《条例》“法律责任”部分并未涉及这两部分内容，因此不必就此作出修改。

二、本次《杭州机动车驾驶员培训管理条例》修改的部分条文内容主要涉及“教练员证”问题，《条例》“法律责任”部分也应作出相应修改，包括：

1.第四十六条 ，建议直接删除第一项或者修改为：“聘用不符合教练员素质要求的人员担任教练员的。”

2.第四十八条，删除第一项和第二项。

3.第四十九条，建议修改为：“机动车驾驶员培训管理机构对累积记分达到规定分值的教练员，对其进行道路运输法律法规教育。”

此外，建议对《杭州水上交通管理条例》第十四条进行修改

该条例第十四条规定：在航道上进行测量、挖泥、打捞、钻探、打桩、测流、爆破、采砂（石）等水上、水下作业的，必须经水上交通管理机构审核同意。

修改理由：

根据《航道法》第三十三条、三十五条等有关规定，危害航道安全的行为为禁止性行为。同时，对于采砂等行为，已有《浙江省河道管理条例》等予以规范。

修改意见:

建议删除或对该条有关危害航道安全的行为逐一分析后，按照《航道法》等的规定，由事前审核同意条款修改为事后监管条款。

建议对《杭州市水上交通管理条例》其他条文按照相应的上位法进行修改和专题清理。

三个清理修改条例中，相对而言《杭州市水上交通安全管理条例》的问题集中些，制定于1998年，迄今已经19年，其所依据的《航道法》、《港口法》、《内河交通安全管理条例》、《船舶与海上设施检验条例》、《船员条例》等均已经新制定、修改，该条例虽然在2008年进行了修改，但其与上位法、同位法矛盾和不一致之处不少，除了前述已专门论证的第十一条、第二十条、第二十三条、第十四条之外，第二十二条、第二十四条、第二十五条、第二十七条、第二十九条、第三十三条等也需特别关注。

整个《杭州市水上交通安全管理条例》从航道、港口管理等均弥漫着事前审批制思维，与《行政许可法》、“最多跑一次”改革不相适应，建议专项整体评估，乃至重新修订。

论证主持人：邵亚萍 方立新

审 定 人：郑 磊 骆梅英

签 发 人：方立新

立法咨询委员会

2017年10月11日