（2017年8月24日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第五次会议上）

杭州市人民政府副市长 刘国洪

主任、副主任、秘书长、各位委员：

党的十八大以来，中央高度重视城市规划工作，先后召开了中央城镇化工作会议、中央城市工作会议，出台了《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《若干意见》），提出了城市政府应当定期向同级人大常委会报告城市规划实施情况的明确要求。市委城市工作会议明确了我市城市工作的目标任务和工作部署。现将本轮城市总体规划的实施情况、2016年规划的制定及实施情况和下一步工作安排报告如下：

一、我市城市总体规划实施情况

我市建国至今共编制了5轮城市总规，现行的《杭州市城市总体规划（2001-2020年）》于2007年获国务院批复实施，期间为更好地适应和引领城市发展，我市对总规进行了修订，于2016年1月11日获国务院批复同意。新世纪以来，我市全面推进城市总规实施，围绕“城市东扩、旅游西进、沿江开发、跨江发展”战略，从“西湖时代”迈向了“钱塘江时代”，具体体现在以下几个方面：

1、现代化大都市格局初步形成。2000年萧山、余杭撤市设区，为杭州城市空间框架的展开提供了基础。按照总规“城市东扩，旅游西进，沿江开发，跨江发展”的思路，城市开始从以西湖为中心的老城，发展为以钱塘江为轴的“一主三副六组团、六条生态带”的现代化大都市格局。十多年来，通过大型基础设施和民生设施的建设引导，城市框架全面拓展，多中心的城市格局初步形成。期间，市区（八区）建设用地增加了约230平方千米，常住人口增加了约180万，其中65%的新增用地以及60%的新增人口在副城和组团。此外，全市城乡统筹进一步深入，特色小镇、美丽乡村等杭州首创的城郊乡村发展新模式成为全国争相效仿的典范，三生空间共融、城乡空间网络化发展的雏形开始显现。

2、多抓手促进城市功能提升。落实“一基地四中心”定位的要求，形成“一区、两廊、两带、两港、两特色”的产业空间体系，提升城市要素集聚和辐射带动能力;完成望江、庆隆、小河、拱宸桥、半山、石桥、古荡等地区“退二进三”，完成城中村改造70.6平方千米并落实教育、医疗、绿地等“三公”用地25.6平方千米；市区地下空间总建筑面积增长6500万平方米，形成集商业、文化娱乐、交通疏散、停车、人防、市政设施和设备用房为一体的地下空间开发体系，提高了土地的使用质量与效益。

3、逐步提升公共服务设施品质、加强民生保障。实施国际会议中心、奥体博览城、之江文化城等一批重大文体设施项目，为打造国际会展之都和赛事之城奠定坚实基础；新建12所医院，市、区、街道（乡镇）、社区四级公共医疗卫生体系基本形成；建设下沙、小和山、仓前等一批高教园区，幼儿园300米覆盖规划居住面积约27%，小学500米覆盖22%，中学1000米覆盖40%；老年人、儿童、残疾人等福利设施有序落实，养老设施达到每百名户籍老人4.24个床位；推广综合性一站式社区服务“邻里中心”建设，实现15分钟生活圈；逐步新建廉租房、经济适用房、公共租赁房等保障性住房建筑面积约3227万平方米，主城区累计保障住房困难家庭20余万户，保障覆盖率已达29%。

4、不断增强对外交通辐射能力和城市交通服务能力。初步形成了航空、铁路、公路、水运多种交通方式为一体，分工有序、客货分流，换乘联运便捷、内外交通衔接良好的综合交通网络。2016年萧山机场航空旅客吞吐量为3160万人次，居全国第十位；2016年杭州铁路枢纽旅客发送量为6053万人次，其中杭州东站发送量为4904万人次，长三角地区仅次于上海虹桥站，居第二位。城市内部交通方面，已经初步构建包括城市轨道、地面公交、出租车、公共自行车和水上巴士的“五位一体”大公交体系，突出公共交通在城市交通中的优先地位，形成以城市快速轨道交通和地面快速公共交通为主导，高效方便的换乘系统为依托，常规公共汽（电）车为基础，其它公共交通工具为辅助的现代化公共交通系统。随着杭州地铁建设持续推进，杭州地铁三期建设规划于2016年底获国家发改委批复，截至2017年8月，杭州已经开通运营地铁1、2、4号线3条线路62个站点，总长度93.6千米（占规划三期地铁线网总长度约25%），轨道交通已经实现成网运行。与此同时，城市快速路系统也按规划加快实施，目前已建成城市快速路网总里程152.8千米，绕城高速范围以内完成规划“四纵五横三联”城市快速路网总里程约60%，预计至2020年，绕城高速公路以内规划快速路网可全部建成。

5、优化生态环境提升城市品质。实施对山区生态、水源保护区、江涂河塘湿地及各风景名胜区、自然保护区等的保护，划定开发边界保护65%的自然生态本底空间。市区形成以生态带为基础的郊野公园体系和以城区开放绿地、城市广场、公园为主的城市广场公园体系。实施生态景观绿地1541平方千米，比城市总规提出的1092平方千米还多449平方千米；新增100个城市公园，人均公园绿地面积达到15平方米以上，达到城区300米见绿、500米见园的绿化覆盖指标，确保市民居住在公园的10分钟步行圈。深化五水共治，开展海绵城市和综合管廊建设。建成净水厂共计21座，现有供水能力共计423万立方米/天，供水能力已适度超前；建成城市污水处理厂8座，处理能力195万吨/日；完成全部75条骨干河道整治，打通机场港等32条关键断头河。在建沿江大道、金桥北路、德胜路等7条路段32.26千米综合管廊。

6、历史文化名城保护与发展共生双赢。形成涵盖世界遗产、历史文化街区、文保单位、历史建筑、工业遗存、教育遗产、古井古桥、老字号、党史胜迹、非物质文化遗产的遗产保护“全体系”。西湖、运河申遗成功，良渚遗址已列入世遗预备名单。27处历史文化街区和地段均已启动修缮（完成15处）。严格保护全国重点文保单位32处，省级文保单位46处，市级文保单位212处，文物保护点319处。公布六批336处历史建筑，已整修和在修的历史建筑占总量的84%。开展文化遗产活化利用，将其转化成为城市重要的旅游和文化资源，如结合工业遗存保护，建立了loft49、丝联166、凤凰国际创意园、创新创业新天地等一批创意产业园区。

二、2016年城市规划制定与实施情况

贯彻落实中央城市工作会议以及《若干意见》精神，结合杭州实际，不断转变思路、创新方法、提高效能，在规划编制、规划实施、规划服务、法律法规建设等方面取得一定进展。

1、加强规划编制，提高规划科学性与可实施性。一是围绕总规实施，全面推进分区规划。与各区政府（管委会）合作开展分区规划，将城中村改造、产业单元空间、三改一拆、五水共治等工作融入到分区规划中，切实发挥分区规划对总规实施和地区发展的引领作用。目前，拱墅、大江东分区规划已经完成报批稿，其余各区分区规划也已取得阶段性成果。二是围绕城市经济社会发展和民生改善，开展各类专项规划。公共服务设施方面，开展了体育设施、医疗卫生设施、养老设施、文化设施等专项规划实施评估及修编，完成了《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定（修订）》，实现规划的动态完善；基础设施方面，开展综合交通规划修编、地铁三期沿线用地控制、海绵城市、综合管廊等专项规划的编制，推进基础设施落地，缓解交通拥堵。三是围绕功能完善与转型提升，开展控规修编。按照“抓统筹、重民生、促更新”的原则，开展控规修编14项，完成控规修编上报7项，重点开展了四堡七堡单元控规修编，推进钱江新城2.0建设；启动运河新城单元、杭钢单元和铁路北站单元控规修编，推进城北地区转型提升，打造城北副中心；开展龙坞单元控规修编，助推特色小镇建设，推进景中村提升改造。截止2016年底，我市主城区合计共110个控规单元，共610.56平方公里，实现控规100%全覆盖；萧山区控规覆盖面积约65%，余杭区约80%，预计2017年实现全覆盖；富阳区控规覆盖面积约22%，预计2018年底全覆盖。四是围绕城市有机更新，开展城中村改造规划。按照完善城市功能、提升城市服务能级、促进城市转型发展、增进市民福祉的要求，开展城中村改造“一区一规划、一村一方案”，统筹规划空间、配套设施与改造时序。目前上城区、杭州开发区已完成“一区一规划”送审稿，下城区、西湖区、拱墅区、江干区、高新区（滨江）也都形成了阶段性成果。五是围绕城市特色风貌营造，开展城市设计。开展城市设计，引导城市从“三面云山一面城”的历史风貌格局向“拥江而立、山水城相依，城景文相融”的“大山水格局”迈进；在完成西湖、西溪等地区城市设计的基础上，开展了京杭运河两岸景观提升规划及钱塘江城市景观提升工程系列规划，进一步完善我市滨水空间的景观风貌控制体系。六是围绕生态保护，划定城市开发边界。以空间一张图为目标，坚持于法有据、多规融合，结合总体规划修改工作划定了城市开发边界，成为首个获国务院批准边界划定成果的城市。在划定基础上制定了《杭州市城市开发边界实施规划》，进一步明确了边界外空间治理的目标、策略和路径。

2、加强规划实施监督，提高规划的刚性管控。一是以总规为核心推进规划实施。将总规的目标任务进行分解落实，使各区各部门能切实按照任务要求实施总规；有序开展分区规划，充分调动区政府积极性的同时，有效落实总规对各区的要求。二是以控规为抓手，实现用地开发管控。控规是规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。目前已实现主城区的控规全覆盖，并通过出台《萧山余杭富阳控制性详细规划审批管理办法》以及控规统一入库等方式，积极推进九区控规一体化。截止2016年底，我市主城区合计共110个控规单元，共610.56平方公里，实现控规100%全覆盖；萧山区控规覆盖面积约65%，余杭区约80%，预计2017年实现全覆盖；富阳区控规覆盖面积约22%，预计2018年底全覆盖。三是探索建立开发边界的实施监督机制。开发边界是城镇集中建设区和非城镇集中建设区的分界线，是统筹多部门的空间管制要求形成的“空间一张图”管理体系。为推动城市开发边界管理，制定出台了《杭州市城市开发边界实施管理考核办法》，督促和指导各区、管委会实施边界治理，并积极推进开发边界立法工作。

3、提升规划服务，推进规划审批制度改革。一是全面推行审批标准化、服务规范化。全面梳理规范规划许可与管理行为，构建杭州市建设项目规划许可与管理的标准化工作体系。精简规划管理全流程企业和群众申报的材料32项，拟定23个标准化表格和36个标准化模板，做到常规事项标准化，特殊事项制度化。二是创新管理方面，探索项目分类管理。根据项目情况采取“承诺许可一批、免于（无需）许可一批、简化审查一批”，切实简化规划管理，提高服务效能。起草了《建设工程告知承诺许可项目名录》、《免予申请规划许可的建设工程范围与无需规划许可名录》、《建设工程告知承诺备案项目名录》。三是首推承诺制许可，对教育等涉及民生项目展开试点。社会公益项目方案设计审查通过后，立即受理建设工程规划许可证申请。四是优化管理流程，尝试“并联”办理。纵向上精减环节，横向上联办事项，通过“联合进件、同步申请、容缺受理、信息共享、部门流转”的方式将项目建议书批复、选址意见书核发等部门间关联性强的事项进行联进联办，变“串联”为“并联”。

4、建立健全城乡规划法规政策体系。切实贯彻实施《城乡规划法》，加大地方立法与规范建设的工作力度，建立了以地方性法规为主体、以政府规章和规范性文件以及本部门规定为配套的基本覆盖城市规划编制、审批、管理、监察等全过程的“四位一体”的法规政策体系。根据城乡规划法律法规的规定，我市制定了涉及城乡规划行业的市政府行政规范性文件36个，规划局部门行政规范性文件19个。主要有《杭州市推进“空间换地”实施“亩产倍增”规划管理意见》、《杭州市建设用地选址论证管理办法》、《杭州市城市轨道交通沿线建筑原址复建规划管理办法》（试行）、《杭州市城市轨道交通规划管理办法》、《杭州市工业用地规划管理若干规定》等我市创新型规范制度，以及《杭州市城市规划公共服务设施基本配建规定》、《杭州市建筑工程机动车停车位配建标准》等技术性规定。

三、当前城市规划工作存在的主要问题

1、城市开发边界外规划管控体制尚未健全，需要探索创新。开发边界管理是事关杭州生态安全格局、城乡统筹协调发展的大事。通过近几年的努力，各级政府、部门和社会各界对开发边界有了初步的认识，但由于缺乏相应的法律、法规约束和相应的配套政策，开发边界外空间的保护与利用仍然存在一些误区，对边界外空间的规划管理需要创新思路和举措，边界的刚性管控作用亟需加强。

2、现有规划管理机制难以适应新形势下规划管理的需要。一是规划管理体制较复杂。我市现行规划管理模式有8种之多，导致了各区规划实施程度上参差不齐。二是市级政府对乡村地区的规划建设管理存在空白。规划在镇（乡）村层面的实施缺乏有效的抓手，导致乡村地区规划难以有效实施、开发建设缺乏有效管控、生态环境保护和景观风貌营造有待加强等问题。三是重大基础设施的规划缺乏统筹协调。

3、规划实施的刚性不够、权威性不足。《若干意见》中明确，“经依法批准的城市规划，是城市建设和管理的依据，必须严格执行”。从当前我市规划执行情况来看，还存在遵守规划的意识不强、规划强制性内容落实不到位、规划调整过于频繁等问题。

4、尚未建立有效的规划监督体系。当前市规划局缺少针对规划实施监督的专门机构和人员，规划实施监督体系尚未健全，对全市的规划实施情况缺乏有效管控，在面对住建部督查时常常处于被动。市规划局于2016年共收到浙江省住房和城乡建设厅发来的图斑资料两期，监测周期分别为2015年2月11日至2016年3月27日和2015年至2016年，两期监测的图斑共计785块。

5、历史文化保护与利用的制度建设有待加强。一是历史文化保护工作覆盖面较窄。由于管理体制等问题，2003年批复的《杭州历史文化名城保护规划》及后续的相关规划，其规划范围仅包括主城区（六区），导致包括萧山、余杭、富阳在保护工作开展和相关政策落实方面与主城区存在一定差距。二是历史文化保护的实施保障机制有待完善。杭州制定了符合保护管理要求的地方性法规规章和规范性文件，这些文件主要面向特定对象（如老字号）和特定区域（如西湖风景名胜区），在城市整体层面缺乏名城保护方面的综合性法规，难以有效指导保护工作的系统推进和有关政策的设计。三是缺乏一个明确的历史保护协调统筹机构和稳定的工作资金来源，难以有效协调历史保护重大事项，一定程度影响了保护工作的深入、持续推进。

四、下一步工作安排

下一步将贯彻落实市委城市工作会议、市第十二次党代会、以及市委十二届二次全会精神，结合当前城市工作存在的问题短板，重点加强以下几方面工作。

1、围绕提升规划的科学性和可实施性，做好规划编制工作。一是全面开展新一轮总规修编。开展总规实施评估、城市发展战略等专题研究；组织规划论坛，征询公众意见和建议；绘制多规融合的“空间规划一张图”，摸清家底，为智慧规划、精准规划和动态规划奠定技术基础。二是围绕“拥江发展”战略，开展钱塘江两岸综合保护规划。在钱塘江综保利用战略规划的基础上，制定钱江两岸规划导则，推进“三江两岸”生态修复、景观营造、产业发展和民生改善；会同各区县（市），结合自身特点，分区段开展规划设计；近期重点加快钱江新城二期（四七堡）等重点地区的城市设计，全面保护、整治和开发钱塘江两岸地区，引领和带动钱塘江金融港湾整体建设。三是围绕营造城市特色风貌，加强城市设计。编制《城市设计导则编制规程》，将城市设计导则或编制成果纳入控制性详细规划，加强城市设计的法规体系保障与管控刚性，更有效地指导城市建设与地块开发；建立城市设计专家库，完善专家辅助决策机制。此外，继续推进城中村改造“一区一规划、一村一方案”、亚运会相关规划、西站枢纽规划、临空经济区总体规划、轨道三期“一站一规划”等系列重点规划。

2、围绕“最多跑一次”改革，进一步提升规划审批与服务效能。以实现“群众和企业到政府办事最多跑一次”为目标，紧紧抓住审批规范化和标准化两条主线，实现行政许可标准化建设。一是在广泛征求意见和充分论证基础上，完成《杭州市城市规划管理技术规定》修编，做到既有前瞻性，又切实可行符合我市实际；二是继续开展《杭州市建设项目规划许可和管理规定（暂定名）》制定的专题研究，规范规划许可和管理内容、程序、要求，明确职责；三是完成编制《杭州市建设项目规划许可与管理内部工作手册》、《杭州市建设项目规划许可与管理服务指南》，对内、对外提供规范化、标准化工作手册；四是着力推进规划管理全链条、规划审批全流程标准化建设工作，继续推进审批事项名称、审批流程、申报材料、审批条件、审批意见的标准化建设。

3、推进规划管理体制机制改革。按照“三统两分两提高”（统筹规划、统一管理标准、统一管理信息平台；分级规划、分责实施；提高规划的科学性，提高规划的权威性）的基本思路，提升城乡规划的科学化、系统化、法治化水平。一是发挥市规委会的统筹协调作用。将各区、县（市）纳入市城乡规划委员会成员名单，加强市规委会办公室建设，强化规委会对关系城市发展的战略性全局性重要规划、对跨区、县（市）的重大基础设施项目、重点风貌地区和历史文化名城保护规划的规划审议。二是规范区县规划机构设置。将现有的“八种模式”整合为“两种模式”。各区、市级平台规划分局，作为市级城乡规划主管部门的派驻机构（目前有12个分局），增加人员编制，统一权限，履行统一职责，加强统一管理。各县市成立城乡规划与测绘地理信息局，履行城乡规划管理和测绘地理信息行政职能。三是规范乡镇规划机构设置。探索完善乡村规划许可制度，实行分类分层许可管理，对农村村民住宅、农村产业项目、乡村公共设施、公益事业项目实行依法有效的规划管理。建立健全县(市、区)、镇（乡）两级乡村规划的管理机制，设立规划国土所，加强镇（乡）村的规划管理。

4、以“空间规划一张图”为抓手推进“多规合一”。目前市规划局已经建立了数字杭州地理空间框架，为各类空间性规划编制提供了统一的坐标系、精准的定位基础；开展了地理国情普查和监测，为规划编制提供了自然、人文和经济社会等地理市情数据。下一步将基于数字杭州地理空间框架，充分利用各委办局的现有成果，将城市总体规划、城市开发边界、产业发展规划、土地利用总体规划、生态保护规划、环境功能区划、粮食生产功能区建设规划、生态公益林建设总体规划等规划核心要素进行整合，建设杭州市空间规划一张图数据库，建立统一、开放、共享的空间规划一张图平台，实现坐标一个体系、空间一张蓝图、数据一个平台，促进城乡空间合理布局，提高土地资源利用效率和政府行政效能。

5、健全城乡规划实施监督体系。加强规划编制、规范规划审批、落实事中事后监管是实现规划科学性、严肃性，提高城乡规划服务效能的重要保障。要开展对城乡规划实施的考核和问责。要将各级政府履行规划情况列入年度考核内容。对严重违反规划的区、大平台、乡镇，要依据城乡规划相关法律法规严肃处理。要加强日常监管，落实“双随机、一公开”的要求，定期组织对城乡规划落实情况进行督查，并组织考核。

6、加强城乡规划立法工作。为切实提高土地利用绩效，合理引导城市空间从增量发展向紧增量、优存量发展转型，有效保护城乡生态空间，满足居民对品质生活的追求，我市亟需通过开发边界管理立法确立开发边界在城乡空间管控方面的效力与地位。目前，市政府正着力开展《杭州市城市开发边界管理条例》这一地方性法规的立法调研工作，力争法规早日出台。同时，市政府还就《杭州市控制性详细规划规定》和《杭州市建设项目规划许可与管理规定》2项政府规章及《钱塘江综合保护管理条例》的制定开展调研工作，进一步贯彻市委城市工作会议精神，实施拥江发展战略，强化控制性详细规划作为城市开发建设法定依据和城市管理重要手段的法定地位，进一步实现全市建设项目规划管理的政策统一、标准统一。

以上报告，请予审议。