（2018年10月30日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第十四次会议上）

杭州市人大常委会农业和农村工作委员会主任  邱卫星

主任、副主任、秘书长、各位委员：

受市人大常委会视察组委托，向市人大常委会报告此次专题视察的情况。

为深入贯彻党的十九大精神、市委十二届四次全会精神，全面实施“六大行动”，推动美丽乡村建设，完成消薄增收任务，促进城乡融合发展，根据市人大常委会2018年工作要点安排，10月16日，市人大常委会组成视察小，由于跃敏主任及各位副主任带队，部分市人大常委会委员、近30名市人大代表参加，分三组对我市乡村振兴战略实施情况进行了视察。视察组围绕美丽乡村建设和消薄增收两项重点工作，到西湖区、余杭区、建德市等地实地视察，听取了市政府王宏副市长及有关区、县（市）、乡镇关于乡村振兴战略实施情况的汇报。10月19日，主任会议成员听取了三个视察小组视察情况的汇报，并进行了梳理总结，肯定发展成就，查找存在不足，提出对策建议，推动我市乡村振兴发展迈上新的台阶。

一、总体情况

今年以来，全市各地各部门按照市委提出的全面打造美丽乡村升级版，加快建设乡村振兴示范区的要求，研究谋划贯彻实施乡村振兴战略的目标定位、重点任务和政策举措，并逐步付诸实施，做到了认识有高度、发展有力度、整治有强度、精品有亮度、文化有温度、乡村有厚度，有力推动村庄发展和村民增收，许多经验做法值得推广和借鉴。

（一）各项工作有序开展，成效明显。全市各级政府、相关部门认真贯彻中央、省、市委关于实施乡村振兴战略的各项部署，通过加强组织领导，成立市县配套的乡村振兴领导小组、乡村振兴工作队下到基层。健全政策体系，既有纲领性文件统筹全局，又有政策性文件助力扶持，还有配套性文件用于具体指导。建立议事规则、报告制度、会议制度、联络员制度、考核办法，确保分工明确、责任到位。在财政、土地、人才的支持保障上，高度重视，积极调整，优化方式。重点实施的产业转型、环境提升、集体增收、改革创新、协调发展、乡风和美、乡村善治、人才建设等“八大行动”稳步推进，成效明显。

（二）美丽乡村全域推进，亮点突出。美丽乡村精品村、风情小镇、历史文化村落、精品示范线、杭派民居“五位一体”美丽乡村建设格局初步形成。如：建德市古色古香的新叶古民居村落，以“渔”文化为主题的三都渔村，依山而建的胥江“杭派民居”，各有特色。农村污水革命、垃圾革命、厕所革命等环境治理工作走在全省前列。桐庐成为全省首批美丽乡村示范县（共6个）。今年市人大代表票决产生的农村公路建设、礼堂建设、农房改造等民生实事项目的实施落地，农民幸福感获得感稳步提升。以绕城村、葛塘村为代表的美丽乡村精品村，环境优美、乡风文明，民宿、农家乐等新型业态蓬勃发展，引领带动了我市乡村通过美丽建设带动美丽经济的新风尚。余杭大径山区域被列为首批“国家农村产业融合发展示范园”。富阳场口镇东梓关村入选第四批中国传统村落保护村 。

（三）消薄增收多措并举，持续发力。通过制定全市低收入农户全面小康计划，实施“低收入农户收入倍增计划”和“联乡结村”等活动，多措并举对低收入农户进行精准帮扶，我市已完成消除“4600”扶贫任务。开展“消薄”三年行动计划，坚持“输血”与“造血”并重。筹措大量资金开展持续帮扶，市级42个集团筹资6021.2万元，帮助建设项目524个，项目帮扶成效初显，完善了农村各项基础设施建设。乾潭镇葛塘村高标准承办杭州市土地整治现场会，在建德首开土地集中流转先河，由村集体统一对土地进行经营管理，对外承租，实现村集体每年增收10万余元。同时，大力推进农民素质提升和人才培训，积极引导农村发展物业经济、服务经济、三产融合，不断发展壮大村级集体经济，不断提升相对薄弱村的总收入和经营性收入，已消除总收入薄弱村423个，完成58%；消除经营性收入薄弱村317个，完成55%。

二、存在问题

我市在推动乡村振兴发展方面取得了不少成绩，许多工作走在了前列，但在美丽乡村建设和农村消薄增收工作方面还存在一些问题和困难，主要表现在：

（一）各项制约因素还有待突破。一是通力合作有待加强。乡村振兴战略内容多、跨度大，一项工作涉及多个政府部门，在政策制定、扶持保障上极易造成交叉、重复，部门间的合作聚力还有待加强。在“最多跑一次”改革和民生实事项目的监督中发现，我市教育、医疗、社会保障、交通、水利、电力、通信、环保等基础设施建设城乡一体化水平还需进一步提升。例如绕城村，下辖有11个村民小组，其中2个组因拆迁在绕城以内，村民身份实现农转居，由于农民养老保险标准与居民相差较大，导致村庄内部出现不平衡现象。二是用地政策有待突破。由于地方有限的用地指标基本上用于城市房地产、开发区或其他非农产业，单独选址的农业设施和休闲旅游缺乏指标。现有农业设施用地政策限制多，建设农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等现代农业、农旅结合的附属设施审批难。例如：市级农业龙头企业杭州九仙生物科技有限公司为发展铁皮石斛种植与乡村养生游相结合而搭建的玻璃房，因政策前后不一致，导致不符合标准被拆除，损失巨大。村庄综合整治、集中居住节约的建设用地指标通过土地增减挂钩、占补平衡获得的收益，村里得到的较少。西湖区华联村现有集体土地27亩，厂房3.5万方，后续土地整合开发利用，亟需有关部门给予技术指导和帮助。三是乡村人才有待培养。农村引才机制尚不完善，引导回乡创业的政策还不够多，力度还不够大。例如：市人大代表、大学生“农创客”陆炜强，呼吁打通大学生返乡创业通道。基层普遍反映，有文化、懂技术、会经营的新型职业农民数量偏少，能够承接网络经济时代的旅游文化产业、新业态电商产业的年轻人更少。基层干部工作强度与福利待遇不相适应。本乡本土人才不足，村干部中能够带头创业致富的能人型带头人相对缺乏，部分先进村的“领头雁”后继无人。四是财政金融有待整合。财政涉农资金投入的稳定增长机制还不够健全，经济下行压力加大的背景下，部分地区财政支农投入有所下降。各部门在农村的基础设施建设、农业产业、农业科技等方面对财政资金使用方向规定过于具体，缺乏灵活性，地方无法统筹使用。农村金融服务功能缺位，金融产品单一，支农作用发挥不够，农业保险、信贷抵押担保等发展力度小。例如：萧山区上董村集体2000万资金投资渠道有限，保值增值困难。

（二）美丽乡村建设还有待提升。一是规划科学性有待提高。对部分村庄的规划指导还不够，部分镇村规划与土地利用、现代农业发展、历史文化村落保护等规划之间未能有效衔接，对公共服务、生产经营的区域未留足空间。例如：余杭区径山村美丽乡村建成后，发展乡村旅游，缺少建设停车场、生产经营场所所需的必要空间。二是乡土特色有待挖掘。美丽乡村建设中依然存在着部分照搬照抄其它精品村样本大拆大建的情形，并没有针对自身特点进行优化布局、整合设计。部分村庄风貌治理未充分考虑农村生产生活需求。例如，在整治不雅观建筑行动中，部分农户存放农具的辅房、种植大棚等被认为不雅观而被拆除。三是村庄建设有待循序渐进。当前各级政府下达的整治任务、美丽乡村建设任务繁多，但补助资金配套不足，基础薄弱村难以自持，建设性负债问题较为突出。例如：乾潭镇幸福村去年的建设性负债就高达500万元。补助资金的发放形式也要结合实际进一步完善。例如：今年我市农村困难户家庭的危房治理中，采取以奖代补的形式，抑制了部分困难户的改造积极性。四是长效机制有待健全。各村开展生态环境治理的资金主要依靠政府补助，缺乏必要的产业支撑，部分村举债开展环境整治、农村生活污水治理、生活垃圾处理等环境治理设施以及美丽乡村中绿色植物景观、公共服务设施的运行维护需要大量的人力物力财力，部分薄弱村环境设施的长效运维缺乏持续资金保障。例如：余杭区负债的90个村中，村均负债874万，其中经营性负债占85%。五是示范作用有待增强。虽然全市各地都有类似建德葛塘村、西湖绕城村、余杭小古城村的精品村，但全市这些的样板还不够多，且分布不平衡，这些精品村往往在发展上得到更多的资源配置倾斜，美丽建设转化为美丽经济的盈利点尚在探索，引领示范作用还比较有限。

（三）消薄增收还有待持续加强。一是脱贫工作还不够稳固。由于低收入农户贫困现象具有动态性、不平衡性，有一定的个体差异，需要精准统计、动态监控、区别对待，当前的贫困统计口径还不够精准，我市依然存在着因病返贫、因学返贫的情况。二是村级集体经济发展还不够平衡。目前，全市集体经济经营性收入在5万元以下的村还有258个，这与杭州经济社会发展不相适应。薄弱村基础差，收入来源较为单一，主要依靠单位补助、财政补助、土地承包、租赁、出让自然资源收入，经营性收入占比较低。相对发达村在城市化进程中，通过出让土地获得大量资金，但这些资金缺乏可持续，需继续拓展保值增值渠道。三是产业发展还不够优化。农业龙头企业、家庭农场等新型农业经营主体发展程度还不高，支撑和带动地方农业结构调整优化的作用还有待加强。乡村旅游、休闲农业、农产品电商等三产融合产业还处于培育阶段，且大部分是工商资本创办，与农民之间的利益联结机制还有待健全，带动农民分享现代农业发展收益的办法还不多。农村（农家乐）民宿经济发展，存在审批门槛高、审批难的问题，总体质量效益还不高。

三、意见建议

针对这次视察中发现的问题，视察组认为，我市要深入贯彻中央和省委、市委关于乡村振兴战略的部署要求，按照市委提出的全面打造环境美、产业美、生活美、乡风美、秩序美“五美与共”的美丽乡村升级版，加快建设乡村振兴示范区。视察组对我市进一步做好美丽乡村建设和消薄增收工作，推动乡村振兴战略实施，提出如下意见建议：

（一）齐抓共建，实现制约要素与发展瓶颈新突破。一要强化组织领导，积极推动通力合作。各级各部门要把实施乡村振兴战略作为共同意志、共同行动，进一步统筹整合各类政策和要素，推动资源力量下沉。要充分激发农民主体作用，发挥活力和潜能。积极引导工商资本、科研机构等各类社会力量深度参与乡村振兴。各级人大代表在乡村振兴中，要全程参与、全程监督，推动市委有关决策部署落实落地。二要加强合理引导，充分激活土地要素。政府要积极研究，持续深化农村土地制度改革，在政策制定上为三产融合发展松绑。要落实好设施农业用地政策，积极做好因设施农用地整治受损的农户和企业的引导工作。要加强工作指导，为现代农业、休闲旅游设施等预留规划建设用地。积极推广西湖区农村土地全域整治的经验，进一步加大土地流转力度，盘活农村存量土地、闲置土地，积极推动承包地和宅基地的“三权分置”，增加农民财产性、经营性收入。三要推动育才引才，不断强化人才支撑。政府要研究制定鼓励本乡本土大学毕业生返乡创业、返乡就业的实施办法，打通返乡就业渠道。要注重本土人才挖掘，搭建平台，健全“新农人”、“农创客”等主体的激励机制，充分发挥熟悉本村实际情况的外出人士和乡贤的能动性。要以“带头富、带领富”为首要前提，挑优选优，充分发挥村党支部书记的“领头雁”作用。四要统筹资金管理，大力推动金融创新。要完善涉农资金整合长效机制，形成各级各类涉农财政资金可整合目录。积极探索把分散在各部门的项目建设资金管理权下放，提升针对性。要推广萧山区搭建农村金融投资平台吸纳村集体存量货币资金实现保值增值的经验，加大农村金融支持力度，完善农业保险产品与服务，形成推动政府和社会资本合作的指导性文件，缓解“三农”领域融资难。

（二）长效管理，实现美丽乡村建设与发展齐兼顾。一要注重合理规划。要加强房屋建设、环境治理、景观美化等各类规划的精准指导、统筹管理和系统衔接，对各类乡村形态进行合理规划。进一步提升规划的预见性，明确各区域的居民住宅、产业发展、休闲旅游等发展定位。二要注重特色发展。要积极推广余杭区建设全域景区化的经验，根据资源禀赋，注重“差异化”和“多功能”发展。发挥各地典型乡村的优势、特色，继承好传统文化，树立差异化的竞争优势，因地制宜发展乡村的休闲旅游、文化旅游和健康产业。三要注重量力而行。农村基础较差，在乡镇村资金不到位的情况下，市级部门不要轻易下达任务指标。农村环境整治要避免运动式的治理模式，要兼顾农民的生产生活需求，环境治理项目要立足实用。四要注重可持续发展。要建立健全长效运营维护管理机制，在美丽乡村建设阶段和每年集体经济收入中都要预留经费，并植入产业，服务城市，通过市场运营获得收入，确保建好、用好。同时，要将乡镇、村（居）环境保护、公共设施管护等岗位设置与促进失地农民、低保户等特殊群体就业结合起来。五要注重示范引领。要围绕美丽乡村建设精品村，总结可复制经验，加大宣传力度，放大综合效益，推动资源共享，积极拓展跨域合作，推动村村合作，集中连片打造美丽乡村建设。

（三）高标定位，实现薄弱村与低收入农户双增收。一要持续推进村级集体经济增收后劲。相对薄弱村要学习建德依托山水优势发展农旅结合的美丽经济，相对发达村要学习萧山发展物业经济。要盘活集体资产，推动股份合作制，大力发展农村新产业、新业态，增强自我“造血”功能。要妥善引导支持工商资本、社会力量深度参与美丽乡村建设，合理分配收益。二要持续推进低收入农户增收。要积极推广淳安县精准脱贫经验，建立健全档案管理，持续跟踪动态，实行精准管理。鼓励低收入农户发展高质量现代农业、农村新型产业来料加工产业，确保年收入增幅超10%。做好助医助学和支出性贫困救助工作，提高标准，实现农村养老、医疗、教育等社会保障政策全覆盖。三要持续推进农村产业转型升级。要推进新一代信息技术综合运用，优化现代化、智能化设施装备补贴，加大对科技帮扶团队的支持力度。深化“三位一体”农合联综合改革，培育壮大股份合作社、家庭农场、农村电商等新型经营主体。创新拓展农业与休闲旅游、农耕体验、健康养生、文化传承的融合发展模式，切实提高农民收入。

以上报告，请予审议。