（2019年6月21日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十次会议上）

杭州市人大常委会城建环保工委

杭州市人民代表大会常务委员会：

根据市人大常委会2019年工作要点安排，为切实做好城乡规划实施情况听取审议工作，市人大常委会城建环保工委对相关工作进行了专题调研，现将有关情况报告如下：

一、前期开展工作

为进一步提升城乡规划实施情况审议质量，城建环保工委在年初就明确本年度城市规划实施情况审议重点围绕四个方面开展：一是我市国土空间规划编制和“多规合一”工作进展情况，二是市域规划统筹管理情况，三是城市交通、污水处理等重大基础设施专项和村镇及其配套设施规划编制及落实情况，四是上年度城乡规划实施情况审议意见的落实情况。主要开展了以下工作：

一是积极谋划，制定方案。城建环保工委在4月初就与市规划和自然资源局进行了工作对接，研究制定了听取和审议城乡规划执行情况报告的工作方案，提出监督审议重点，明确各项工作时间节点要求。

二是主动对接，听取意见。5月初先后赴市建委、市交通运输局、市治堵办等部门进行专题调研，了解我市在城乡建设审批管理、城市基础设施建设、地下空间开发利用、综合管廊建设、城中村改造和安置房建设、交通基础设施建设以及学前教育和居家养老等配套设施规划建设等方面情况。

三是专题调研，认真梳理。5月23日，张建庭副主任和部分城建环保委委员、市人大常委会咨询专家赴市规划和自然资源局进行调研，专题听取我市城乡规划执行情况的汇报，对我市城乡规划实施情况进行了研究讨论，就规划存在问题进行了初步梳理。在前期调研基础上，起草了调研报告。

二、我市城乡规划实施总体情况

一年来，市政府认真落实“建设独特韵味别样精彩世界名城,打造展示新时代中国特色社会主义的重要窗口”总体部署，按照市人大常委会《关于市政府2017年度城乡规划实施情况报告的审议意见》要求，积极有序推进城乡规划编制和实施管理，在服务城市经济社会发展、改善民生保障水平等工作中取得明显成效。主要完成以下工作：

一是在对现行总规实施情况进行评估的基础上，组织开展了城市规模、城市结构、交通基础设施等十五项重大问题专题研究，结合我市实际积极谋划城市资源要素配置和空间布局优化工作，为新一轮规划编制提供技术支撑。

二是围绕“拥江发展”战略，按照市政府已批复的拥江发展行动规划，制订了钱塘江流域两岸综合保护和利用实施导则，并同步推进钱塘江流域专项规划和重点地区规划设计，加强规划的传导力和承接性。

三是围绕城市发展做好控规管理。为促进创新型产业发展，对存量工业用地的用地性质和规划指标进行优化，积极拓展城市发展空间；根据城市基础设施建设需要，调整落实之江等3处垃圾分类减量综合体和220千伏协同变等重大市政设施用地。

四是积极推动基础设施规划编制和项目落地。对铁路西站、铁路南站等重要门户枢纽开展了规划研究，并对污水、消防等专项规划进行了评估，同时还有序推进综合交通专项、轨道线网四期、电力专项、燃气专项等重大交通和市政基础设施规划编制，并结合城中村改造完善提升体育、教育、医疗、养老等配套设施的规划落地。 

五是积极推进“最多跑一次”工程建设审批制度改革，坚持问题导向，扎实做好工程建设许可阶段的改革方案，完成工程建设许可审批流程再造。除城市特色风貌和建筑景观管理重点地区外，全面实施企业投资项目建设工程规划许可证与设计方案合并审查，有效压缩审批时间。

三、我市城乡规划实施中存在的问题

根据前期调研情况，城建环保工委调研组认为，虽然我市城乡规划编制和实施工作管理严格、推进有序，为“建设独特韵味别样精彩世界名城,打造展示新时代中国特色社会主义的重要窗口”发挥了重要引领和积极推动作用，但调研也发现了我市城乡规划实施中存在的一些短板和不足。主要体现在：

一是城乡规划的统筹管理还不够到位。我市规划一体化进程还较为滞后，萧山区、余杭区已批控规还未覆盖全部管辖范围，富阳区、临安区控规尚未纳入市级统筹范围。同时我市主城区与周边城区交界地区的跨区道路、市政管网还存在各自为政和规划衔接不到位、等级不匹配问题，如作为西湖大学重要配套道路的良祥路，在余杭区与西湖区规划中的道路线位、等级规模等均不一致。

二是“多规合一”工作尚未完全落实到位。我市城市规划与土地利用规划的“两规”衔接尚存在矛盾，城市规划与产业发展、生态环境保护等专项规划也还未整合到位。调研发现，有大量城市规划用地未纳入土地利用规划的建设用地范畴。如城市综合交通规划中的时代大道南延、石祥路西延等城市快速路项目，亚运场馆及亚运村等重大项目所涉建设用地在土地利用规划中大量为基本农田，导致项目推进难度较大。

三是城市设计的编制和审批机制还不够完善。杭州市作为首批城市设计试点城市，还未建立完善的城市设计编制规范和审批制度。在土地出让、方案审批、建设实施等工作中还未将城市设计作为刚性管控内容引导管理，尤其是在钱塘江、大运河沿线局部区域建设中未充分发挥城市设计对建筑形态控制的指导作用，天际线景观效果还未做到错落有致。此外，我市城中村改造大多未考虑城市设计内容，大部分新建拆迁安置房采用类似的建筑形态、色彩和高度，影响城市景观风貌的塑造。

四是规划编制内容还需进一步完善。随着城市经济发展，部分区域的城乡规划需进一步完善。如城市交通专项规划需尽快明确临安等新城区与主城区的快速交通衔接通道，快速路网规划中需进一步研究完善紫金港路与石祥路交叉口等局部节点的路网规划，村镇规划需按照美丽乡村建设要求进一步落实养老、污水处理、公厕等配套设施规划，城区规划需按现行相关政策和规范进一步落实教育、养老、医疗、体育、再生资源分拣中心等配套设施规划。

五是规划执行刚度还不够。经调研，我市部分区域还存在突破生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条红线的城乡建设行为，我市非建设用地的分类管理体系也尚未建立。如城西科创大走廊及奥体周边等城市建设重点区域控规还存在局部调整较多的问题；三墩公交停保基地、古荡变电站等重大基础设施存在因周边群众信访、邻避效应等情况导致现有规划难以落实问题。

四、几点建议

针对规划实施中存在的问题，城建环保工委调研组建议重点抓好以下工作：

一要进一步加快建立涵盖全市域的城乡规划编制统筹管理体制，真正做到全市“一盘棋”。一是要进一步建立完善全市域规划统筹体系，对影响城市总体发展格局的重大基础设施、重大跨区项目以及重要节点景观风貌等规划审批要建立全市域管控、全要素管控和全功能管控的制度。二是按照市域统筹发展要求，要进一步加强全市域快速路网、高速路网、城市道路网相互衔接的研究，尤其要尽快明确临安融杭快速通道规划。三是要进一步加大跨区道路、管网等项目的规划建设协调机制建设，要进一步梳理明确存在规划衔接不到位问题的项目清单，切实加大统筹协调力度。四是要进一步完善规划工作的市区统筹管理机制，市级规划部门要对区、县（市）城乡规划工作进行有效管控和指导。

二要进一步加大“多规合一”工作力度，为城乡经济高质量发展提供有力保障。一是要重点推进完成城市总体规划与土地利用规划“两规合一”，着力解决亚运场馆和亚运村及其配套设施、轨道交通、快速路网、运河二通道等重大基础设施项目建设的土地报批问题。二是在国土空间规划编制中，要统筹考虑城乡规划与重大基础设施规划、生态环境保护规划、产业发展规划、历史文化保护规划等重大专项规划，以及养老、教育、医疗、体育及再生资源分拣中心等配套设施规划的有机衔接，将各专项规划全部在国土空间规划中进行落实，为规划落地创造条件。三是按照“杭州市拥江发展行动规划”要求，要进一步加强对钱塘江沿线城市规划、土地规划、产业规划以及城市景观、生态保护、综合交通等有机衔接的工作机制研究，为钱塘江沿线高质量发展提供坚实保障。

三要进一步提升规划编制系统性，全面提升城市综合承载力。一是在我市轨道交通、快速路基本成网的情况下，要对市域动态、静态交通规划进行全面评估，同时要对紫金港路与石祥路交叉口等受建设时序、城市规划调整等历史因素形成的城市交通瓶颈节点从完善交通功能的角度开展系统研究并预留建设空间。二是结合千岛湖供配水工程的建设，要在城市给水工程专项规划中统筹优化我市自来水厂和供水管网布局。三是结合七格四期、之江净水厂、城西污水厂以及余杭区、钱塘新区新建污水处理设施情况，要在城市排水工程专项规划中统筹解决市域污水水量分配和流向规划等问题。四是要高度重视综合管廊、地下空间等重大专项规划编制研究工作，尤其是要结合综合管廊试点项目建设运营情况和城市建设发展情况，尽快对城市综合管廊专项规划开展进一步研究并适当修编。

四要进一步提升规划执行刚度，确保一张蓝图绘到底。一是对生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三线”要按照法律法规进行严格管控，对突破“三线”的建设行为要加大处罚力度，进一步提升规划权威性并完善规划调整审批管理机制。重大规划调整要充分征求社会公众意见，并进一步规范调整程序和审批权限。二是要对快速路、变电站等存在邻避效应的基础设施，要统筹规划建设时序并建立基础设施先行建设制度，确保规划有效落地实施。三是结合城中村改造等工作，要进一步推进老城区教育、医疗、养老、体育、再生资源分拣中心等配套设施的规划落地。

五是要进一步加强城市设计和风貌管控，确保城市规划彰显杭州特色。在对大运河、钱塘江等核心景观风貌区进行重点保护和控制的基础上，要进一步完善城市设计管理工作机制，明确城市设计在重要节点规划审批中的法定地位。同时要进一步突出城乡规划对城市风貌管控作用，按照江南特色风貌要求，在规划审批中进一步明确建筑风貌、城市天际线和公共空间等管控要求。

以上报告，请予审议。