（2019年10月29日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议上）

杭州市人大常委会执法检查组

各位委员：

根据市人大常委会2019年工作要点安排，今年6－9月，市人大常委会对《杭州市旅游条例》（以下简称《条例》）贯彻实施情况开展了执法检查，现将有关情况报告如下：

一、执法检查工作情况

市人大常委会对这次执法检查高度重视，主任会议对方案策划、组织实施、实地检查、意见梳理等各个环节进行了研究，并确定了政府及相关部门责任落实、促进旅游行业发展、旅游公共服务体系建设和旅游市场综合监管情况四个执法检查重点。6月起，市人大常委会领导赴拱墅区、桐庐县等地开展专题调研，对做好这次执法检查工作提出了明确要求。市人大常委会民宗侨、外事工委赴13个区、县（市）和涉及旅游工作的27个市直部门开展座谈调研，走访了10余家旅游企业、5家旅游行业协会，听取意见建议，收集意见建议143条。还组织开展了执法检查问卷调查，共收到调查问卷469份。5个市直部门和13个区、县（市）政府就执行《条例》情况进行自查，并上报了自查情况。9月26日，由于跃敏主任、张建庭副主任和陈红英副主任分别带队，市人大常委会部分委员，市人大代表和市人大常委会咨询专家等组成两个执法检查组，分别赴上城区、拱墅区、滨江区、萧山区、余杭区开展执法检查，实地检查了8个旅游点位，并召开座谈会，听取市区两级政府和有关部门、企业的情况汇报。

这次执法检查具有以下3个特点：一是坚持盯住“法”。学习全国人大常委会执法检查的好做法，按照栗战书委员长的要求，坚持以《条例》为依据为准绳，对照《条例》规定，逐条梳理查找问题，努力提高执法检查的针对性、有效性，切实发挥执法检查的“法律巡视”监督利剑作用。二是坚持高站位。以前瞻性、战略性视角和高站位开展这次执法检查工作，通过执法检查，推动我市抢抓长三角区域一体化发展国家战略、后峰会亚运会、文旅融合等机遇，促进旅游业转型升级，高质量高水平发展。三是坚持求实效。坚持用事实说话，通过准确、翔实的案例和数据客观反映《条例》实施的实际情况，紧盯《条例》中有明确规定但是没有落实到位的问题，紧盯人民群众反映较为集中的问题，紧盯旅游业发展中出现的新问题，敢于动真碰硬，推动有关部门立行立改。

二、《条例》贯彻执行情况

自《条例》修订施行以来，市政府深入贯彻落实党中央和省、市委的重大决策部署，认真组织实施《条例》，大力推进我市旅游休闲业全域化、国际化、品质化、智慧化转型升级，加快建设国际重要的旅游休闲中心，旅游经济总量不断增大，旅游业发展质量不断提升，“旅游＋”产业体系不断升级，旅游影响力不断扩大，有效促进了我市旅游业健康发展。从这次问卷调查结果看，调查对象对我市旅游事业发展总体比较满意，其中，对我市旅游环境和秩序的满意率为76．7％、对我市旅游设施管理和服务基本满意率为77．4％、对旅游投诉受理处理机制满意率为77．2％。

一是大力实施国际化行动计划。围绕“国际重要的旅游休闲中心”目标，先后实施四轮国际化行动计划，提出20条70项行动举措，全面推进旅游环境、产品、管理、营销、人才国际化，在全市城市国际化进程中发挥了排头兵、先行军作用。在对外宣传推广上，积极探索“旅游＋”国际营销方式，取得了比较明显的成效。

二是大力发展全域旅游。我市以被列为首批国家全域旅游示范区创建单位为契机，大力发展全域旅游。深入挖掘市域西部县（市）山水生态资源，城乡一体化旅游发展态势基本形成。湘湖跨湖桥景区、京杭大运河杭州景区创国家5A级景区有序推进。挖掘整合杭州不同季节的特色休闲资源，有效促进旅游相关产业发展，“旅游＋”产品体系初步建成。

三是大力推动智慧旅游建设。稳步推进智慧旅游建设，以“城市大脑文旅系统”为依托，构建了全国首个市级旅游大数据集成应用平台，建立了市、县、乡三级大数据应用体系，打造了数字专线、数字专列、公园卡郊县游等一系列数据衍生应用场景。落实长三角区域一体化发展国家战略，联合上海、南京共同推出长三角通用旅游年卡。

四是大力提升旅游市场环境。制定《全市旅游厕所革命三年行动计划》，有效解决景区“如厕难”问题。编制完成《杭州市旅游景区道路交通指引标志规划（2017－2026）》，对现有旅游景区道路指引标识进行全面普查和规范统一。坚持不懈推进旅游目的地常态化联合执法，精准锁定旅游市场秩序中的重点问题，对“野导”拉客、不合理低价游、非法经营、虚假宣传等旅游乱象开展重点整治。

五是大力加强旅游业统筹协调。主动适应旅游发展新要求，全面加强对全域旅游、规划编制、项目建设、环境改善等工作的领导，编制出台旅游产业发展规划，为产业发展做好顶层设计。强化旅游旺季保障指挥部的统筹协调作用，文旅、发改、公安、市场监管、运管等部门通力协作，开展联合执法，合力构建高效有力的旅游市场综合监管体系和旅游保障体系。

三、主要问题

在这次执法检查中，我们发现近年来我市旅游业存在“四增四降”现象：游客总量增加，但团队入境游有所下降；旅游收入增加，但旅游竞争力有所下降；政府投入增加，但资源统筹整合力有所下降；政府主导力增强，但旅游企业主体作用发挥有所下降。具体存在以下5个方面的问题：

一是旅游智慧化应用不足。《条例》第二十三条明确规定“市和区、县（市）人民政府应当推进智慧旅游建设，建立旅游信息共享与服务机制”。这次执法检查中发现，我市旅游业以传统运营模式为主，在智慧旅游应用方面领域还不够宽、覆盖面还不够广。如“吃、住、行、游、购、娱”等业态智慧应用与旅游信息关联度还不高，具有杭州韵味的特色饮食、特色产品、购物及娱乐消费场所等，在手机上可检索的信息比较少；旅游信息实时服务能力较弱，游客通过手机查询旅游线路、如厕信息等较为不便；动态监控管理服务能力还不强，在此次问卷调查中，有24．4％的调查对象认为需进一步加强对景区客流的监控预警，28．4％的调查对象认为景区“道路交通”状况需改善，应允许旅游大巴进景区临时停靠等。政府部门之间、部门与企业之间信息数据关联共享不畅，城市大脑数据深度利用不够，大数据在旅游目的地监管、旅游市场开发营销、旅游产品规划创新、旅游综合效益分析研判等方面的作用还没有得到很好的发挥。

二是旅游国际化程度不高。《条例》第三条、第十一条等对旅游国际化提出了包括旅游产品、营销、功能、服务、管理、环境等具体要求。这次执法检查中发现，我市在推进旅游国际化、建设国际重要的旅游休闲中心城市方面仍存在一定的短板，尤其是旅游公共服务体系的国际化程度还不够高。在此次问卷调查中，有22．4％的调查对象对我市旅游设施的管理水平和服务质量表示不满意。《条例》第二十六条中对多国语言标识标牌、无障碍设施设置有明确要求，但我市109家A级景点景区中仅西湖、西溪湿地、湘湖、清河坊4家景区设置了4种语种的标识标牌，其余均未设置达标，且少数标识标牌外语使用不规范。在这次执法检查中，有专家指出，西溪湿地洪园寿堤上的3A旅游厕所，日语使用不准确；在这次执法检查中实地检查的景区景点内，无障碍设施覆盖率较低，种类不够齐全。《条例》第二十四条对旅游集散中心设置有明确要求，我市旅游休闲业发展“十三五”规划也提出要建成38个旅游集散中心，而目前主城区只有黄龙、火车东站、运河3个旅游集散中心，且唯一符合一级资质的黄龙旅游集散中心近期已被迁至西溪天堂，其旅游集散中心功能有所减弱。《条例》第二十五条规定要加强车站、码头、机场、商场等场所与景区景点之间的公共交通旅游专线建设，目前我市旅游交通专线尚不完善。《条例》第十条规定要加强对旅游专业人才的培养，但目前我市高端导游、小语种翻译等旅游人才严重不足，在一定程度上影响了我市国际旅游市场的竞争力。

三是旅游统筹协调力度不大。《条例》第四条、第五条、第七条分别对旅游业发展、旅游市场开拓、旅游市场监管协调作出规定。在这次执法检查中发现，我市旅游目的地管理工作协调小组、旅游联合执法办公室等议事协调机构作用发挥还有待进一步加强，少数领域管理职责还有待进一步厘清，联合执法力度还有待进一步增强。我市乡村旅游中的民宿行业管理，在市级层面由农业农村局和文广旅游局两个部门管理，管理界限不清晰；在区、县（市）层面，临安区、淳安县由文旅部门管理，其余区、县（市）由农业农村部门管理，由于统筹协调不够，极易产生民宿发展与旅游配套设施建设不同步、民宿同质化现象严重等问题，影响乡村旅游发展。运河（杭州段）经营管理体制还很不顺，市运河综保委、市运河集团、拱墅区政府三家单位多头管理运营，不利于大运河世界文化遗产的保护利用。《条例》第四十九条和第六十二条分别规定“野导”行为“由所在区、县（市）人民政府指定有关部门责令改正，可以处五千元以下的罚款”，在这次执法检查中发现，部分区、县（市）政府没有依据《条例》明确执法主体，13个区、县（市）均未依据《条例》对“野导”行为进行过处罚，而在市级层面又缺乏部门之间有效的横向协查机制，联合监管的工作合力尚未完全形成，“野导”等旅游乱象没有得到彻底治理，在龙翔桥地铁站、湖滨步行街、西湖音乐喷泉、环城西路温德姆豪庭酒店、保俶路与宝石一弄二弄交叉口等地点附近，“野导”乱象仍不同程度存在。《条例》第二十一条规定“可以根据需要在重要旅游区（点）设立公安派出机构，依法查处扰乱公共秩序等违法行为”。在这次执法检查中发现，仅有萧山区、桐庐县、淳安县和西湖风景名胜区管委会设立了旅游警察。

四是旅游产业融合发展不够。《条例》第十四条规定旅游主管部门和其他有关部门应当推进旅游业与相关产业融合发展。参与这次执法检查中的有关旅游领域专家指出，我市存在产业融合缺乏共识、行业壁垒难以打破、产业之间缺乏共享、创新力量难以汇聚等问题，特别是文旅融合发展还不到位，文化遗产、文化资源没有很好地与旅游业有机结合，尚未形成互联互促效应，在规模化、整体化方面还有待加强。我市拥有西湖、运河、良渚三大世界文化遗产，旅游资源极具优势，但没有“串珠成链”，形成具有独特韵味的标志性文旅融合产品。《条例》第17条“鼓励利用大型会议、博览交易等活动促进旅游业发展”，目前我市会展业在软硬件设施水平、市场主体能力等方面与国内一线会展城市仍有一定差距，会展旅游融合发展不够快。

五是旅游宣传推介效果不佳。在这次执法检查中发现，对《条例》等相关法律法规的宣传力度还不够大。根据这次问卷调查结果，调查对象对《条例》的了解选择“从未听说过”或“听说过未读过”的占了54．8％，说明《条例》的知晓率和普及率还不够高。在这次执法检查前期调研中，不少旅行社企业反映，近年来杭州旅游产品影响力有所下降，在国内，宣传营销力度不及桂林、成都等地；在国外，德国等一些欧美发达国家旅游网络营销中，杭州的旅游产品已越来越少。

四、意见建议

一是要进一步提高认识，高质量发展杭州旅游。杭州是著名的风景旅游城市，旅游业是杭州的优势特色产业，也是杭州走向世界的一张“金名片”。习近平总书记在浙江工作期间，多次对杭州的旅游工作作出重要指示。早在2004年，他就指出，“杭州要建设国际风景旅游城市，必须以国际化为先导，发挥独特的风景旅游资源和丰富的历史文化资源优势，建设区域性旅游服务中心，增强国际旅游竞争力，切实抓住机遇，抓紧抓实，把旅游这篇大文章做大做好”“发展旅游经济就是转变经济增长方式，我们守着这个‘宝’，就要会用这个‘宝’，开发这个宝藏，否则，就会‘有眼不识金镶玉’‘一叶障目不见泰山’”。要深入贯彻落实习近平总书记对杭州旅游发展的殷切期望，充分认识旅游业作为战略性支柱产业对促进杭州经济发展、世界名城建设、人民生活水平提高的重要作用，放大旅游产业的综合效应、带动效应和辐射效应，打造高品质世界著名旅游城市。要抓住长三角区域一体化发展国家战略的机遇，有效提高杭州旅游发展能级；抓住后峰会、亚运会的机遇，提升我市大型会展的保障、服务、宣传能力；抓住文旅融合发展的机遇，做好文旅深度融合的大文章，加快推进“中国旅游国际化示范城市”建设。

二是要进一步加强统筹，高效率整合旅游资源。加快引进培育“大、好、高”旅游项目，重点做好土地要素保障，在编制和调整城乡规划、土地利用规划时，充分考虑旅游业发展需要；鼓励市场主体利用旧厂房、仓库发展旅游休闲服务项目；探索农用地旅游业复合利用。充分利用我市拥有三大世界文化遗产的优势，把三张世界级“金名片”串珠成链，建立相关协调机构，理顺管理机制，打造世界文化遗产黄金旅游线；深度挖掘杭州“南宋文化”资源，以南宋茶文化、饮食文化、诗词文化等为主题，整合形成南宋文化黄金旅游线，并加强宣传推介力度，把上述两条黄金旅游线打造成在国内外叫得响的旅游品牌。

三是要进一步加强应用，高品质提供智慧服务。加快推进城市大脑智慧文旅系统建设，拓展旅游智慧化应用领域，提高智慧应用水平，把“吃、住、行、游、购、娱”数据与旅游产品营销相关联，提供景区景点客流量、酒店商场文化街区、如厕等导引信息，实现杭州特色饮食、特色产品、购物及娱乐消费场所便捷查询、消费指引，做到“一部手机游杭州”，增强智慧旅游获得感。加快推进政府部门之间涉旅数据互通共享，整合设施、产品、服务、监管等信息数据，利用旅游全产业数据，进行跨地域、跨部门、跨行业分析决策，深度挖掘数据价值，以智慧化、信息化建设引领旅游业态转型升级，促进杭州旅游经济持续健康发展。以智慧旅游应用促进旅游行业管理和服务能力提升，以城市大脑为依托，利用大数据整合道路交通资源，着力解决旅游大巴进入景区停靠等问题。

四是要进一步强化举措，高水平推进旅游国际化。严格依照《条例》要求完善旅游标识、配套设施建设，在3A级以上景区景点设置多国语言标识标牌，逐步实现景区景点无障碍设施全覆盖，完善旅游集散中心建设，重点解决在市中心设立旅游集散中心问题。提高旅游交通通达度，在车站、码头、机场、大型商场等地开通往返主要景区景点公共交通旅游专线。加大对旅游企业的扶持力度，制定旅游专业人才政策，吸引高端旅游企业、人才落户我市，夯实我市旅游国际化人才储备基础。要以“杭州国际日”等为载体，加强杭州旅游产品宣传营销，提高我市旅游产品的国际影响力。

五是进一步强化监管，高标准优化旅游市场环境。深入推进旅游业“最多跑一次”改革，加大旅行社、导游管理和服务领域减事项、减环节、减材料、减时间力度，进一步改善营商环境。充分发挥市旅游目的地管理工作协调小组作用，形成各部门各司其职、齐抓共管、高效协同的旅游综合监管机制。各区、县（市）政府要进一步明确“野导”等旅游乱象的执法主体，依法加强对旅游乱象等违法违规行为的整治力度，有效治理“野导”等旅游乱象。市公安局及未设置旅游警察队伍的区、县（市）要加强沟通协作，科学分析研判设立旅游区（点）公安派出机构的必要性与方式，提高旅游警察队伍在我市的覆盖率。要通过报刊、电视、广播、网络等新闻媒介加强对《条例》的宣传普及，落实旅游责任部门普法责任制，加强对旅游经营者及从业人员的普法培训，切实提高旅游部门依法行政、旅游企业依法经营、旅游者依法维权的意识和水平，落实旅游安全主体责任，加大安全监管力度，营造我市旅游业健康发展的良好社会氛围。进一步明确管理主体、厘清部门职责，切实理顺我市民宿行业、大运河运营的体制问题。

六是要进一步加强调研，高起点谋划《条例》修订。在这次执法检查中，部分市直部门，区、县（市），人大代表，专家提出，《条例》已于2016年进行了修订，当前，我市正处于长三角区域一体化发展国家战略、后峰会亚运会、文旅融合发展的历史新方位，且《条例》中一些规定与2019年1月1日起施行的《电子商务法》的新规定有不一致的地方，《条例》不能适应新形势新要求新规定，大家呼吁把修订《条例》提上议事日程，要认真研究、积极回应。建议明年开展《条例》立法修订的调研工作，为《条例》正式修订奠定扎实的基础。

以上报告，请予审议。