（2019年10月29日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议上）

杭州市人大常委会农工委

杭州市人民代表大会常务委员会：

为进一步推动我市乡村振兴战略实施，创建乡村振兴示范区，根据市人大常委会2019年工作要点安排，今年3月以来，市人大农委在市人大常委会郑荣胜副主任的带领下，在28位人大代表、6位咨询专家的参与下，先后赴拱墅、西湖、萧山等9个区、县（市），深入到径山、银湖、昌化等20多个乡镇，后岩、下姜、桂花等30多个村，调研康之林山核桃专业合作社、冠华王食品有限公司、建长湾农业有限公司、云彩农业开发有限公司、安厨电子商务有限公司等农业企业近40家，走访农户近100户，通过实地察看、座谈交流、分析研讨，深入了解我市农村产业发展和乡村治理情况。现将有关调研情况报告如下：

一、总体情况

市委市政府认真贯彻党的十九大精神，全面落实中央、省委有关文件要求，结合杭州实际，积极推进乡村振兴战略，乡村产业发展和社会治理等工作走在全省前列。

（一）政策扶持不断加大。实施政策保障，我市成功列入全省首批创建部省共建乡村振兴示范市，相继制定出台了《高质量推进乡村产业振兴行动计划（2019－2022）》和《加快培育新型农业经营主体行动方案》《整乡镇推进山区农业发展的实施意见》等政策文件，明确了产业兴旺的路线图、任务书和时间表。余杭、富阳、淳安等地先后出台了推进农业现代化、粮食生产功能区、现代农业园区、“菜篮子”工程、美丽农业建设等系列文件20余个，形成了推动我市乡村产业转型升级的政策框架体系。实施行动计划，以“16666行动”为总领，围绕促进农村一二三产业融合， 通过加大财政扶持和人才培养、优化金融信贷和营销服务、完善保险政策等举措，加快推动产业发展，壮大新型农业经营主体，增强我市乡村产业发展的内生动力。实施项目带动，启动一批具有带动力和影响力的大项目。如大径山乡村休闲旅游示范园成功创建首批国家农村产业融合发展示范园，余杭区现代农业园区顺利列入省内唯一的国家级现代农业产业园创建，淳安县临岐镇创建国家中药材产业强镇，萧山阳田农业为国家级高新农业科技企业，郝姆斯食品有限公司列入农业产业化国家级重点龙头企业省级推荐。恩施茶产业提升帮扶工程入选国家东西部扶贫协作典范。

（二）要素供给日益活跃。针对“人、财、地”等重点领域，减少乡村产业发展制约，进一步激发各类要素潜能和主体活力。在人才保障上，开拓乡村产业人才交流互动平台，启动“首届海内外农创客大赛”、“乡村产业技能大师”、“大师工作室”认定，筹建市级农创客联盟，引导更多的优秀人才向农业农村领域聚拢，培育一批乡村产业领域的“领头雁”。富阳区和杭科职院共建“乡村振兴学院”，积极开展农村电商、乡村旅游发展等培训，共建创新创业产业园，为乡村产业振兴提供人才支撑。在财政支持上，聚焦乡村产业振兴的重点领域和关键环节持续加大投入，市级财政每年安排10亿资金扶持乡村产业发展，与农行杭州分行、浙江农信联社等机构签订了金融助力乡村振兴合作协议，金融授信总规模达3040亿元。各区、县（市）政府也构建财政支农政策体系，如：淳安县出台了《促进生态农业产业发展项目及资金管理办法》等，各级财政投入乡村振兴资金30多亿元。在土地保障上，加快推进综合整治和土地流转，为乡村产业规模发展创造条件。如西湖区统一流转耕地近4万亩，在保护优质耕地的同时，打造了三墩和双浦两个现代农业产业园。桐庐县制定了《关于印发桐庐县“落实优先方针、助力农企发展”十项举措的通知》，每年拿出40亩土地用于发展农村产业。

（三）产业发展加快推进。我市以提高农业市场竞争力和可持续发展能力为核心，深入推进农业产业结构调整。上半年，全市农林牧渔业实现增加值151亿元，同比增长1．6％；农村电商销售额62亿元，同比增长14．8％；民宿（乡村旅游）接待游客2793万，同比增长21．8％，实现经营收入25．4亿元，同比增长18．5％。一产稳：大力发展生态农业，畜牧业向美丽生态转型，渔业向低碳高效转换，种植业向清洁优质转变，农业发展质效不断提升。全市涌现出桐庐蜂蜜、临歧中药材、临安山核桃等产值超亿元以上全产业链10余条。建德苞茶获全国首个茶叶类农产品“国家气候标志”。里叶白莲等已列入国家农产品地理标志保护。桐庐昊林水产养殖有限公司的稻鳖模式荣获全国“模式创新大赛”银奖，稻米荣获全国“优质渔米”银奖。二产活：加快发展农产品加工业，全市606家市级以上农业龙头企业总资产1026亿元，年销售收入792亿元、实现利润40．4亿元、上缴税收25亿元。其中部分企业的销售规模位居全国前例，如：祖名豆制品股份有限公司已成为全国最大的豆制品加工企业，杭州恒天面粉集团有限公司已进入全国面粉加工企业50强，临安区是全国最大的竹笋生产加工销售集散地。三产旺：积极培育乡村新产业新业态，乡村民宿、乡村旅游蓬勃发展，“网上农博会”等电商平台不断涌现，市场和农民的利益联结机制不断增强，效益稳步提高。如：萧山杨梅节今年吸引游客25万人次，为所前镇农民人均增收1000余元。著名“网红村”东梓关村通过举办富春江江鲜大会，8天接待游客近40万人次，营业收入达到700多万元。葛溪流域举办首届“味道山乡大会”，一个半月时间游客同比增长18倍，农民增收2280万元。2016年起，临安区白牛村山核桃电商销售额年均达3．5亿元，解决就业400余人。

（四）乡村善治亮点纷呈。我市在全省率先建立了推进乡村振兴工作的组织体系，并出台《关于推进全市乡村治理工作的实施办法》，统筹推进全市乡村社会治理工作，成功创建全国民主法治示范村（社）22个，省级以上民主法治村（社）达215个，省级善治示范村达135个。各地深入探索乡村善治模式方式，取得阶段性成果。如：拱墅善贤社区的“家园131”社区治理模式，西湖骆家庄社区的智慧管理平台，萧山众联村积分评议和“五和众联”，余杭小古城村的“众人的事情众人商量”，富阳宵井村的“党建＋”，临安上田村的“文武上田”，桐庐后岩村的农民之家和“美丽基金”，淳安汾口村的“村集体＋农户”利益联结机制，建德桂花村的“人人参与”党建品牌等，这些实践探索和创新做法，影响面和引导力都比较大。上半年，在余杭小古城村召开的杭州市人大推进乡村善治工作现场会，各级媒体对杭州各地“自治、法治、德治”相结合的乡村善治体系建设给予了充分的报道和肯定。

二、主要问题

市政府及各相关职能部门持续深化“三农”方面的改革，多措并举推进乡村振兴战略实施，在产业发展、乡村治理等方面取得了一定成效，同时也存在着一些问题，主要有：

（一）农村土地供给问题突出。一是用地指标紧缺。通过走访调研发现，土地问题是目前制约“三农”发展的最大瓶颈。农旅融合发展需配套建设的游客接待、休闲景观、停车场等公共服务设施用地指标紧缺，竞标门槛高，农转用审批周期长，拿地成本高，有指标也落不了地，普遍面临着“指标受限不敢批、属性模糊不好批、规划控制无法批、政策限制不能批”的困扰，杭州九仙生物科技有限公司、杭州建长湾农业有限公司等有实力的农业龙头企业，发展壮大缺乏必要的建设用地。二是土地流转受限。农业生产经营主体希望土地集中连片规模经营，但受我市“八山一水一分田”自然禀赋制约，可供乡村产业发展的耕地有限，加上农户惜地思想、历史遗留土地纠纷等因素制约，土地连片流转较难。如：富阳区东洲街道有农业企业反映，受城市化推进影响，有部分村民受地价上涨、征迁等利益驱使单方面毁约，损害了承包者利益。此外，我市土地流转模式相对单一，80％以租赁为主，以土地入股按“保底＋分红”的方式较少，土地流转的绩效难以体现。

（二）产业融合发展水平不高。一是产业布局不够优化。各地农产品存在“样样有一点，样样一点点”的低、小、散现象。农业有产品无品牌、有品牌无规模问题依然存在，具有地方特色、产业特点的地域品牌还未做大做强，一村一品打造有待深入。“互联网＋农业”信息平台建设和统筹管理还需加强，农业大数据运用有待普及，农业企业和普通农户获取市场信息渠道较为单一，不利于根据市场需求及时调整生产经营方向。二是三产融合速度不够快速。我市农村新型经营主体还不够强，规模较小，缺少在全省、全国有影响力的大品牌、大企业，管理也不够精细、组织化程度偏低，效益不高，三产融合能力较弱。据统计，市级以上农业龙头企业中，年销售收入1亿元以上的只有134家，占比22．1％，年销售收入5亿元以上的只有29家，仅占4．8％。同时，环境治理、极端气候、非洲猪瘟、大棚房专项整治等，对养殖业、观光农业、休闲农业、体验农业等农旅结合项目影响较大，经营主体对发展前景缺乏信心，再投入的积极性不高。村经济合作社作用发挥不够，“造血”带动能力较弱。三是村镇规划不够科学。受技术条件和资金投入限制，村镇规划有的未实施，有的规划不合理，产业发展、村庄建设等规划未充分有机结合起来，规划的科学论证不足，预见性、指导性不强。如：临安区岛石镇、龙岗镇，发展单一的山核桃种植业，山体植被单一，不利于水土保持，农房、公路、桥梁等建设缺乏科学规划，侵占河道，在本次“利奇马”台风中受损严重。

（三）“三农”发展所需人才紧缺。一是本土人才短缺。我市农村，特别是稍偏远一些的村庄，农业发展人才尤其是产业带头人、农技推广人才紧缺，呈现“一高一低一少”，即从事农业年龄偏高、学历水平偏低、实用人才和土专家偏少。较于城市，农村的基础设施条件差，上升途径和机会较少，农村的年轻人更愿去城市发展，不愿留在农村从事农业。第三次农业普查数据显示，我市从事农业生产经营的67．7万人当中，年龄在55岁以上的有37．5万人，占到56％。二是专业人才稀少。随着我市农村产业融合发展加快，管理人才、市场开拓人才、新技术应用人才缺乏问题凸显。如：建德市建坤农业开发有限公司反映，近年来尝试在淘宝平台上销售该公司大米，但公司招不到电商人才，公司经营者对网络销售、网上店铺运维等缺乏相应经验，网店销量不高，经营规模难以扩大。三是引才留才较难。当前我市农业农村的引才政策还不够完备，对人才的吸引力较弱。如：“农创客”陆炜强反映，当前《杭州市高层次人才分类目录》认定条件中未包含“三农”领域奖项和人才认定标准，“农创客”、高级新型职业农民等人才不能和其他行业的人才享受同等优惠待遇。“三农”科研创新的保障和激励机制还不够完善。

（四）财政金融支持不够给力。一是农业补贴有待加强。支农、惠农政策还不够优化，农业生产成本较高。如：农业企业普遍反映农业生产电价高于大工业电价和一般工商业及其他电价，政府缺少适当的电价补贴。再如：杭州满山红蔬果专业合作社反映当前对农机、仓储、冷藏等为农服务机械设施补助比例过低，不利于加速传统农业转型升级。二是农村金融服务薄弱。我市大部分新型农业经营主体正处在发展扩张阶段，资金需求缺口较大，但受规模小、积累少等限制，贷款难、担保难的问题比较普遍。又因农业生产周期长、见效慢、风险大、季节性流动资金需求旺盛，金融机构一般不愿也不敢向农业放贷。近年来，全市共有1家国家级、8家省级农业龙头企业因融资互保问题而倒闭。农合联、农村信用社等的农村金融服务支农惠农力度不足，抵押条件和贷款利率与商业银行基本类似，利率没有向涉农行业倾斜。据统计，2018年全市农业龙头企业共贷款175．3亿元，需支付利息12．4亿元。三是农业保险发展滞后。当前，我市农业保险产品还存在结构不合理、数量少、更新速度慢、赔付过程调查程序繁琐、等待时间漫长等问题。如：市人大代表施秋琴反映，在本次“利奇马”台风中，钱塘新区有大量粮食种植户受损严重，但保险定损工作的等待周期过长，不利于换种工作的及时开展。各类涉农保险探索创新宣传力度还不够强，知晓率较低，辐射面也不够广。

（五）乡村治理工作亟需加强。一是管理体制还未理顺。根据中办、国办下发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》文件要求，党委农村工作部门要发挥牵头抓总作用，但我市乡村治理工作推进小组的牵头部门依然为市政法委。乡村治理工作属于综合性工作，涉及组织、宣传、政法、农业农村、民政、司法、公安等多个部门，在管理体制还未理顺的情形下，部门重视不够，工作尚未形成合力。二是总结提炼推广不够。虽然，我市各地在乡村治理方面形成了许多好经验好做法，但总结提炼不够，宣传推广不足，影响力知名度不高。我省首批善治示范村共2246个，我市160个，排全省第8。中央农办秘书局、农业农村部办公厅下发通知，推介了首批20个全国乡村治理典型案例，我省嘉兴和宁波等共3个案例入选，我市无1例入选。三是“三治”融合不够均衡。乡村治理有效的关键在制度创新，核心在人。有些区县尚未出台实施乡村自治、法治、德治“三治融合”乡村治理体系建设的指导性文件，各地在实践探索过程中，存在着“三治”工作不均衡、缺乏有效统筹、实效性不强等问题。此外，我市有些村干部年龄老化，强有力的村书记难选，乡村治理缺乏管理人才，村干部后继乏人已成为乡村治理工作的一大薄弱环节。四是群众参与有待加强。在推进村级事务中，部分村干部还采用简单、粗放的自上而下的行政方式，群众主体地位不够凸显，村民参与村级事务的积极性激发不足，“干部出力、群众围观”的看客心态还比较普遍，引导群众更加广泛、积极主动参与到乡村治理工作中来还任重道远。民主法治建设仍需加强，群众普法的知晓率不高，基层普法力度有待进一步提升。

三、意见建议

实施乡村振兴战略，产业兴旺是基础，治理有效是保障。为此，要以习近平总书记“三农思想”为指导，认真贯彻省委、市委关于实施乡村振兴战略的各项部署，建议重点做好以下几个方面工作：

（一）强化认识，坚持农业农村优先发展。一要确保农业基础地位不动摇。市政府要高度重视我市粮食安全、“菜篮子”工程、猪肉价格稳定等事关民生保障的农产品供给问题，因地制宜，不断完善支持农业持续稳定发展的政策体系，进一步增强本市基础农产品综合生产供给能力。二要科学认识农业发展的价值。要充分认识农业在促进劳动力就业、提供优质原材料、传承传统文化、提供休闲娱乐、协调城乡发展、稳定国家战略等方面的作用，优先保障农业发展。三要兼顾产业发展与环境保护。要深入贯彻习近平总书记的“两山”理论，在推动产业兴旺和消薄增收工作方面，避免走资源消耗、环境破坏换取快速发展的老路，要走三化融合、产城融合、农旅融合、“文化＋”的绿色发展新路，使农村产业体系全面振兴。

（二）政策保障，满足三农发展用地需求。一要发挥政策功效。要认真贯彻落实近期中农办、农业农村部等11部门和单位联合印发的《关于实施家庭农场培育计划的指导意见》精神，以及《杭州市加快培育新型农业经营主体实施方案》等要求，尽快将文件政策中规定的用地保障措施落实到位。同时，要积极探索适用于三产融合发展的建设用地保障政策，创新优化体制机制，促进我市乡村新业态快速发展。二要落实用地指标。加快推进农村集体经营性建设用地入市改革。盘活农村零散分散的存量建设用地，通过土地综合整治整理出来的农村土地，各区、县（市）要重点支持乡村产业发展。通过调整规划、调剂指标、降低审批门槛等措施，确保用地指标落地，为三产融合发展配套建设提供必要的用地保障。三要加快土地流转。在全市推广桐庐县引导农村土地经营权有序流转促进农业适度规模经营的经验做法，加强土地流转政策宣传，鼓励农户以土地入股，按“保底＋分红”方式流转土地给农业企业，在土地流转的绩效上实现双赢。加强引导和普法宣传，避免出现临时毁约的情形，依法保障经营户的合法权益。

（三）规划引领，提高农村产业融合质量。一要加强规划引领。把乡村规划作为乡村振兴的坐标系、先手棋，用统筹城乡发展的思路和理念，结合我市各地的地域特点、气候条件、传统文化、产业现状、市场需求等，高起点编制乡村规划和产业规划，形成我市具有地方特色、有规模效应、有竞争力的乡村产业集聚带，强化规划的战略引领和刚性控制作用。可以通过政府购买服务的形式制定村庄规划，进一步提高“一村一规”的质量水平和覆盖面。二要全产业链带动。持续做强我市现代种养业，促进种养业规模化发展，不断提升我市粮食、蔬菜、猪肉自给能力。大力发展农产品加工业，引导龙头企业与合作社、家庭农场及小农户开展生产经营合作，提升精加工能力，重点发展农业、文化、旅游、康养等多产业融合的乡村休闲产业。加快“数字经济”赋能农业，通过向市场上较为成熟的电商平台购买社会化服务，强化农户、农企的互联网经营思维，提升管理销售水平，推动产销合作，促进农村电商有序发展。加快长三角乡村产业区域合作、农业招商引资、科技成果交易、农产品品牌等产销对接，以全产业链带动乡村产业高质量发展。三要注重品牌建设。把大项目作为产业振兴的重要支撑，通过抓点做样、示范引领、重点突破、以点带面，树立产业振兴的亮点品牌，集聚产业发展的新动能。进一步做强做优农业龙头企业等新型农业经营主体，打造一批像舒兰农业、千岛湖有机鱼、杨春桥草莓等行业领军企业和区域公共品牌。

（四）多措并举，强化乡村人才支撑。一要吸引人才返乡。要研究制定鼓励本乡本土大学毕业生返乡创业就业的办法举措，拓宽返乡创业就业渠道。要将乡村产业技能大师、高级职业农民、“农创客”等“三农”领域人才纳入《杭州市高层次人才分类目录》，让“三农”人才与其他行业人才在居住落户、住房补贴、子女入学、医疗保障等方面享受同等优惠待遇。二要加强职业培训。通过开展农业实用技术、农民职业技能培训，建立轮训和进修制度等，提升新型职业农民综合素质和能力，加快建设知识型、技能型、创新型乡村产业经营管理队伍。支持市属高校、职业院校强化农业学科建设，制定奖励激励政策，对有从事新型农业规模经营主体意向的人才，给予一定的创业资金支持。三要强化基层干部队伍建设。实现产业振兴、治理有效的关键在于人。建议市级相关部门要加大优秀村干部的选拔培养力度，择优选优，充分激发村干部“带头人”的引领带动作用。四要注重科研转化。加强农业科技研究推广，深化与科研院所、大专院校和国际科研机构的合作，发展新型农业技术研发和产业孵化机构，加速科研成果转化。不断完善“三农”科研保障和激励机制，进一步激发农业科研人员的积极性、主动性和创造性。

（五）加大力度，优化财政金融服务保障。一要加大财政金融支持力度。深化农村金融体制改革，建立健全农业农村优先保障的财政政策和符合农业农村特点的金融支农政策。在加强农村基础设施建设的同时，市财政要加大对农业产业的投入力度和绩效考核，优化农业生产资料的补助政策，提高对农机、仓储、物流和冷链等方面的补助比例，扩大对农业企业技改、贴息等支持，有效降低农业生产经营成本，促进农业社会化服务体系建设与现代农业发展。二要持续深化产权制度改革。加快农村集体资产清产核资和集体成员身份确认，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东。推动新型农村金融机构建设，促使农合联、农村信用社等农村金融机构逐步回归本源，为“三农”服务。加大对符合条件的乡村产业发展项目的融资担保力度，结合实际降低贷款门槛，实行优惠利率，重点支持农业农村中小微企业、家庭农场、农民合作社和农创客等发展。三要进一步完善农业保险政策。丰富农业保险险种，扩大保险保障范围，提高保险保障标准，减少审批环节，提升保险兑付效率，简化理赔手续，加快理赔速度，保障农业生产。推广桐庐试点经验，加大民宿气象灾害综合保险惠民力度。深化生产、供销、信用“三位一体”农合联改革，构建农合联通用性服务体系。

（六）健全体制，推动“三治”融合发展。一要理顺体制机制。要全面落实中央文件要求，进一步优化乡村治理的体制机制，贯彻执行好《关于推进杭州市域社会治理现代化的意见》等“1＋5”系列文件，调整我市乡村治理工作推进小组的牵头部门，市农业农村局要发挥牵头抓总作用，组织、宣传、政法、民政、司法、公安等相关部门要按照各自职责，做好协同配合，形成工作合力。二要强化总结宣传。要进一步提炼总结好全市各地乡村治理行之有效的好经验、好做法，树立先进典型，通过专报、专题节目、系列报道、新媒体等，深入讲好我市乡村善治的故事，并及时向全国、省里推介我市乡村善治先进示范村经验，扩大知名度和影响力。三要夯实基层组织建设。按照《中国共产党农村工作条例》和《关于加强和改进乡村治理的指导意见》的要求，进一步加强村级党组织建设，发挥村级党组织在乡村治理中的领导核心作用。积极引才、育才，加强农村党员队伍建设，选好配强农村党组织书记，确保后继有人。同时，加强村干部的党务业务知识培训，全面提高知识能力素养，提升民主法治意识，充分发挥好“领头雁”的作用。四要促进“三治”融合。要坚持自治为基，创新村民自治的有效举措，丰富基层民主协商的实现形式，让村民自己“说事、议事、主事”。要坚持法治为本，各级政府要把各项涉农工作纳入法治化轨道，加强农村法治宣传教育，完善农村法治服务，营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。要坚持德治为先，厚植乡村治理的道德底蕴，抵制封建迷信，推进移风易俗，培育文明乡风，进一步推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴基层基础。

以上报告，请予审议。