（2019年8月29日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十一次会议上）

杭州市人大社会建设委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

《杭州市居家养老服务条例》（以下简称《条例》）是市人大常委会今年的正式立法项目，也是市人大常委会首次实行“双组长”制的立法项目。今年上半年，市政府有关部门起草了《杭州市居家养老服务条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），并进行了相关调研论证。在《条例（草案）》起草过程中，市人大社会委提前介入，与市政府相关部门沟通对接，参与立法调研和论证相关工作。重点开展了三方面工作：一是广泛听取意见。通过问卷调查、走访调研、座谈会等方式，从市有关部门、区、县（市）政府及有关部门、乡镇（街道）、村（社区）、各级各类养老机构、残疾人代表、居家老人及家属等各有关方面，共收到意见建议700余条。二是突出问题研究。针对立法调研集中反映的居家养老服务体系、服务内容、医养结合、养老产业、人才队伍建设等重点问题，在查阅相关文献资料、咨询相关专家学者、研学国内外相关经验做法的基础上，分别召开居家养老服务机构、残联系统、计生协系统、基层医疗卫生服务机构、民办养老机构等层面专题座谈会，逐一进行调研论证，并将有关情况反馈市政府。三是专题调研论证。通过赴10个人大代表联络站征求代表和群众意见，组织13个区、县（市）人大编组开展法规草案调研论证，征求省人大社会委意见，听取部分市人大代表、社会建设咨询专家意见等方式，对《条例（草案）》的必要性和可行性进行论证，并征求相关意见建议。

在此基础上，8月15日，市人大社会建设委员会召开全体会议，对征集到的各方意见建议和论证结果进行了认真研究和讨论，并对《条例（草案）》进行了专题审议，对《条例（草案）》提出了9个方面40余处修改意见。现将审议情况报告如下：

一、制定《条例》的必要性

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展理念，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出“要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”6月12日，李克强总理在杭州和睦社区调研时勉励杭州居家养老服务要“全国领先”。敬老养老助老是中华民族的传统美德，“家家有老人，人人都会老”，养老工作事关每个家庭、每位老年人，与人民群众密切相关。居家养老，符合我国养老文化传统，是社会养老服务体系的基础和主要模式。因此，结合我市实际，制定《条例》意义重大、十分必要。

一是积极应对杭州人口老龄化问题的需要。《杭州市2018年老龄事业统计公报》显示，按户籍人口统计，截至2018年底，全市60岁及以上老年人口174．44万人，占总人口的22．53％，比上年同期增加7．25万人，增长4．34％，老龄化程度高出全省平均水平。近五年，我市老龄化趋势呈现三个特点：一是人口老龄化发展迅速，老年人口占总人口的比例由2014年的19．98％提高到2018年底的22．53％；二是人口高龄化趋势明显，80岁以上老年人口总数由2014年底23．77万人，增长到2018年底的27．93万人；三是失能、半失能老年人口比重继续加大，全市失能老人3．14万人、半失能老人6．92万人，分别占老年人口的1．80％、3．97％。当前和今后可预见的一个时期，我市人口老龄化发展将呈现出基数大、增长快，高龄、失智失能、空巢老人增多等突出问题，养老任务极为艰巨，居家养老服务体系建设刻不容缓。

二是积极回应人大代表和社会关切的需要。与机构养老相比，居家养老具有深受老年人喜爱、服务方式灵活、成本低、受益面广等优点，因此，加强和规范居家养老服务工作尤显重要。从近8年市人代会期间人大代表议案建议情况看，平均每年有13件代表建议与人民群众普遍关注的居家养老服务有关，内容涉及居家养老的服务体系建设、扶持政策制定、失能失智老年人养老、特殊困难老年人供养、适老化改造、智慧养老平台建设、微型养老机构建设、养老产业发展、医疗卫生与养老服务融合、老年人互助养老、“时间银行”、养老护理员职业发展等问题。这些问题，很多需要通过立法来设计制度、引领规范和监督推进。今年市人代会上，杨一青等11名代表联名提出了关于加快制定《杭州市居家养老服务促进条例》的议案，要求尽快制定居家养老服务方面的地方性法规。

三是积极推进养老服务高质量发展的需要。近年来，我市紧紧围绕养老服务需求，大力推进示范型居家养老服务中心和社区居家养老服务站点建设，积极探索具有杭州特色的居家养老服务模式，取得了明显成效，积累了丰富经验，为《条例》的制定奠定了实践基础。但制约我市居家养老服务持续健康发展的瓶颈依然存在。比如，居家养老服务制度不够健全，城乡区域发展不够平衡，政府、社会、市场和家庭职责边界不够清晰，服务结构和供给方式不够合理，服务水平不够高，服务用房、资金和人员等要素保障不够到位，医养融合服务不够紧密，社会力量作用发挥不够充分，行业监管缺乏必要依据，老年人获得感不够强、满意度不够高等问题，需要通过法治手段来推动、促进和保障。制定《条例》，既是我市全面实现老有所养，满足人民群众日益增长的美好生活需要的重要举措，也是贯彻市委十二届七次全会精神，扎实办好医疗卫生、养老服务等民生实事，切实增强群众获得感和满意度，持续擦亮“最具幸福感城市”金字招牌，助力提升城市综合能级和核心竞争力，全力打造长三角南翼强劲增长的应有之义。

二、制定《条例》的可行性

《条例（草案）》的法律依据和各类政策准备较为充分。《中华人民共和国老年人权益保障法》《浙江省社会养老服务促进条例》等为《条例》的制定提供了重要法律法规依据。近年来，国务院及民政部和省、市政府及相关部门先后密集出台了有关养老的一系列文件，为我市居家养老服务立法工作奠定了坚实的政策基础。此外，我市居家养老服务工作经过近几年的探索和实践，形成了杭州特色的居家养老服务模式，部分工作走在了全国、全省前列，为《条例》的制定提供了鲜活、详实的经验材料。

市人大常委会高度重视养老服务工作，首次与市政府联合建立了法规起草工作领导小组“双组长”工作机制，由市人大常委会副主任、市政府副市长共同担任领导小组组长，带领市有关部门负责同志，专程赴宁波、上海、苏州等地考察学习居家养老服务工作，学习借鉴最新立法成果和实践经验，并深入基层广泛听取各方面的意见建议。法规起草工作领导小组还专门就《条例（草案）》的关键条款，多次召开“双组长”会议，与各有关部门专题研究解决和对接落实在立法过程遇到的问题，确保在重大问题上达成一致意见。

综上所述，社会建设委员会审议认为，制定《条例》对于加强和规范我市居家养老服务工作，夯实社会养老服务体系基础，提高居家老年人生活质量，具有重大的现实意义，从法律依据、政策基础、实践经验、社会认同等方面看，已具备立法条件，立法时机已成熟。

三、对《条例（草案）》的主要修改意见

社会建设委员会认为，居家养老服务立法要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，秉持平等、公正、法治的价值取向，以居家养老服务问题和老年人需求为导向，以保基本、兜底线、补需方、优服务为原则，以完善服务体系、推进医养结合、实现智慧养老为突破口，着力构建“买得到”“买得起”“买得满意”的居家养老服务新体系，让杭州居家老年人及子女享有更多获得感、幸福感、安全感。为此，对《条例（草案）》部分条款提出以下研究调整建议：

（一）关于服务内容。委员们认为，居家养老服务要坚持以老年人需求为导向，按照全覆盖和按需自选原则，构建“买得到”的服务体系，确保托底需求有保障、社会需求有选择、个性需求有对接。服务内容可分为面向全体居家老年人的日常生活服务和面向特殊困难老年人的专业医养服务两类。为此，建议对第五条［内容］进行修改完善：一是应将自愿选择、就近就便、服务优质、价格合理作为居家老年人享有养老服务的基本原则。二是可将服务内容分为服务全体老年人和服务特殊困难老年人两类，使服务指向更清晰、更具针对性。如，家庭病床、家庭护理等专业医护服务，日间照料、喘息照料、短期托养等专业照护服务，关怀访视、心理咨询、情绪疏导等精神慰藉服务，可作为服务特殊困难老年人的主要内容。三是需重点研究特殊困难老年人的服务保障问题。

（二）关于政府职责。从调研情况看，各级政府及职能部门不同程度地存在居家养老服务职责不够明确、边界不够清晰的情况。委员们认为，政府应在居家养老服务中起引导推动、保障基本和规范监督作用，重点完善居家养老服务供给体系、政策体系和监管体系，构建“买得满意”的服务体系，满足居家老年人多层次服务需求。为此，建议对第七条［市和区、县（市）人民政府职责］、第九条［乡镇（街道）人民政府职责］进行修改完善，以强化政府居家养老服务职责，更好发挥其主导作用。一是应将“居家养老服务工作纳入政府年度工作计划、明确政府相关部门养老服务职责任务、推进智慧养老服务信息平台建设、培育养老服务产业”等作为市人民政府职责；二是应将“建立与经济发展和老龄化程度相适应的财政保障机制、落实不适合居家的特殊困难老年人照护服务、智慧养老服务信息平台运行管理”等作为区、县（市）人民政府职责；三是应将“统筹养老设施、整合社会资源、推进‘一刻钟’居家养老服务圈建设、发挥区域性居家养老服务机构作用、鼓励居家养老服务创新”等作为乡镇（街道）人民政府职责。

（三）关于机构医养结合。医疗服务是老年人最关心的问题，也是调研中各方意见较多的焦点。在推进居家养老医养结合的必要性、重要性上，各方认识基本一致，但由于仍然存在医养融合机制不健全、医保资金使用监管不到位等问题，居家养老医养结合亟待立法破题、健全协作机制。委员们认为，第二十二、二十三、二十四条均为“医养结合”内容，条文可作归并、内容可作拓展。为此，建议将上述三条，分别修改为“机构医养结合”“家庭医养结合”“医养资源整合”，其中：机构医养结合，应鼓励有条件的综合性医院开设老年病科、康复中心、失智症干预激活中心等；家庭医养结合，应鼓励符合条件的各级各类医疗机构参与家庭病床服务；医养资源整合，应鼓励具备法人资格的、设有老年病科、康复中心等科室的综合性医疗机构申请开展医养结合服务，并给予政策支持。

（四）关于家庭医养融合。从走访居家老年人情况看，绝大部分老年人倾向于居家养老，并希望机构养老床位和医疗床位进家庭，家庭床与机构床享受同等待遇。为此，建议借鉴南京等地经验，在《条例（草案）》中增加“机构养老床位进家庭”“特殊困难老年人居家医养融合”“不适合居家的老年人服务保障”三方面条款内容：机构养老床位进家庭，让有需要的居家特殊困难老年人可以通过在家开设养老床位及配套的延伸服务，享有更好的养老服务；特殊困难老年人居家医养融合，让有需要的特殊困难老年人在家就可以实现养老床位与家庭病床功能互换的融合服务；不适合居家的老年人服务保障，要通过建立全覆盖的、可供选择的、政策兼容的、公开透明的具有兜底功能的照护服务体系，让经评估不适合居家的老年人能得到基本照护服务。

（五）关于智慧养老。《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）明确，要推动智慧健康养老产业发展，拓展信息技术在养老领域的应用，推进人工智能、物联网、云计算等新一代信息技术在养老服务领域的应用，实现与户籍、医疗、社保等信息资源对接。为此，建议按照方便老年人与医疗机构、养老机构等实现供需对接的要求，对第二十五条［智慧养老］进行修改完善，以突出智慧养老服务综合信息平台多功能融合特点，使之成为具备政府信息公开、医养政策咨询、服务供需对接、在线预约支付、服务质量评价、服务机构监管等功能，推进新技术在养老服务领域的应用，为老年人共享各级各类养老服务资源、提供远程监测、远程照护、应急救援等服务创造条件、提供可能。在推进智慧养老建设的同时，也要充分考虑部分老年人不习惯甚至不会使用智能信息化终端的实际，明确规定政府建设的养老服务综合信息平台应当同时提供人工咨询、语音转接等服务，努力让每一位老年人享受到便利服务。

（六）关于财政鼓励政策。《条例（草案）》多处条文出现“政府给予相应补贴”“政府可以给予相应补贴”等，将这些条款合并表述，更能彰显政策激励导向。建议将第二十条［个性化服务］第二款、第二十六条［机构养老居家养老融合发展］第一、二款、第二十九条［资金保障］第二款、第三十一条［从业人员保障］第三款等中有关政府补贴的条款，归并成一条［财政鼓励政策］，置于第二十九条［资金保障］之后，并明确：市和区、县（市）人民政府应当加大对非营利性居家养老服务机构的财政投入力度；享受政府补贴的居家养老服务机构、医疗机构和社会组织应当执行相关服务规范和标准，接受政府指导和社会监督。

（七）关于养老机构安全监管。委员们认为，养老机构内人员较多，且多为行动不便、身体羸弱的老年人，机构的各类安全管理工作尤显重要。为此，建议在第五章“监督管理”中增加一条［养老机构安全监管］规定，目的是让食品药品、治安、消防、卫生防疫、医疗服务、特种设备、无障碍设施等职能部门加强对养老机构的安全监管，督促落实安全责任，确保老年人人身和财产安全。

（八）关于投诉举报。委员们认为，目前居家养老服务中侵害老年人权益的情况时有发生，很有必要建立居家养老服务投诉举报渠道，以监督和规范居家养老服务。为此，建议在第五章“监督管理”中增加一条［投诉举报］规定，明确各级政府要建立投诉举报渠道，受理养老服务有关的投诉、举报，并规范政府有关部门对投诉、举报的处理。

（九）其他修改意见：

1．建议在第六条［家庭职责］中增加关于倡导家庭成员与老年人共同生活或者就近居住的内容，以引导家庭尽责。

2．建议对第八条［部门职责］第一款进行修改完善，明确民政部门为本行政区域内居家养老服务工作的主管部门，负责居家养老服务的指导、管理和监督工作；卫生健康、医疗保障部门负责本行政区域内居家老年人健康卫生与医疗服务工作，推进居家养老医养结合工作。

3．建议在第十一条［社会职能］中增加关于适老化软环境建设的内容，以营造全社会关心关爱老年人氛围。比如，政府公共服务中心或者相关办事窗口应当提供符合老年人使用习惯的人工咨询、现金支付等服务，提供一站式、“最多跑一次”养老相关事项办理服务，为老年人提供便利；同时，也要鼓励企事业单位和社会组织为老年人保留人工咨询、现金支付等传统服务方式。

4．建议对第十四条［建设要求］第二款进行修改完善，明确相关部门应当在住宅地块建设条件集成阶段、组织项目设计方案或者初步设计审查、项目联合验收等审批环节，对居家养老服务设施的建筑设计标准和消防、救护等要求落实情况进行审查。

5．建议在第十五条［建成移交管理］中增加关于将居家养老服务用房的配置标准、资金筹措、产权归属、移交方式等事项授权市人民政府依法规定的内容。

6．建议对第十六条［保障设施用途］进行修改完善，强调配建的或者政府提供的居家养老服务用房应当专用于非营利性的居家养老服务，并优先用于为特殊困难老年人提供日间照护、喘息照护、短期托养服务。

7．建议对第十七条［整合设施］第二款进行修改完善，对闲置安置房及其用途作进一步明确和限定，以鼓励将符合或者经过改造后符合要求的闲置国有或者集体房产资源无偿或者低偿用于非营利性居家养老服务。

8．建议对第十八条［适老化建设］进行修改完善，增加关于鼓励开展适老化环境和适老化家庭建设，以及特殊困难老年人家庭生活设施适老化改造要依申请、经评估的内容。

9．建议对第二十条［个性化服务］进行修改完善，一是为更好发挥乡镇（街道）区域性居家养老服务机构的专业团队优势，可以考虑研究赋予其一定的资源统筹、协调指导职能，以协助乡镇（街道）做好村（社区）居家养老服务工作；二是对不适合在乡镇（街道）区域性居家养老服务机构托养的特殊困难老年人，市和区、县（市）人民政府应当提供集中照护服务，做到有集中照护意愿的特殊困难老年人应养尽养。

10．建议对第二十八条［志愿服务］第一款进行修改完善，增加两个内容：一是政府及有关部门要为居家养老志愿服务的技能培训和专业护理培训创造条件、提供便利；二是可以研究建立服务居家老年人的志愿服务“时间银行”通存通兑养老机制，以促进老年人互助养老。

11．建议对第三十八条［绩效评估管理］进行修改完善，相关部门应当每两年对居家养老的服务用房配置及利用情况、政府资金使用绩效情况、居家老年人尤其是特殊困难老年人满意度情况等进行评估。

此外，还对有关条文的文字等提出了修改意见。社会建设委员会审议认为，《条例（草案）》基本成熟，建议提交市十三届人大常委会第二十一次会议审议。

以上报告，请予审议。