（2014年6月26日在杭州市第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议上）

杭州市人大常委会财经工委主任  王  剑

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据市人大常委会2014年工作要点安排，市人大常委会于2014年5月下旬至6月上旬针对杭州市公共交通工作情况进行了专题视察。我受市人大常委会视察组委托，现将视察情况报告如下：

一、视察工作的主要情况

2011年8月，市第十一届人大常委会第三十四次会议表决通过了《关于实施“公交优先”战略、加快推进品质公交建设的决定》（以下简称《决定》）。这次视察目的是检查《决定》实施近三年来的情况，查找“公交优先”推进过程中存在的重点难点问题，以推进《决定》的进一步贯彻落实。市人大常委会主任会议专门研究讨论了这次视察的工作方案，成立了由市人大常委会副主任朱金坤、项勤任组长的视察工作小组；5月下旬，围绕公交地铁换乘枢纽衔接情况、公交首末站点及线路全程车速、公交线路与站点的设置情况、公交司机工作环境四个方面组织开展了明察暗访。6月5日，由市人大常委会主任、党组书记王金财带队，常委会副主任洪航勇、朱金坤、项勤、徐祖萼、郑荣胜，秘书长陈建华等市人大常委会主任会议成员、常委会委员和市人大代表共30人组成的视察组，分两路视察了早高峰期间市区公共汽车和地铁的运营情况以及公交地铁换乘接驳情况。在随后召开的汇报会上，视察组听取了副市长项永丹关于贯彻落实《决定》情况的报告，以及市公安交警局、市公交集团的情况汇报。由市人大常委会人事代表工委、内司工委、财经工委、城建环保工委分别牵头组成的察访小组，就先期明察暗访的情况在会上进行了汇报，部分市人大代表发表了意见建议。新闻媒体配合这次视察工作，积极跟踪报道了明察暗访的有关情况。

视察组认为，近年来，市政府和有关部门认真贯彻执行《决定》，深入实施“公交优先”战略，在构建“五位一体”大公交体系、完善公共交通网络、加快基础设施建设、优化提升管理水平、改善公交服务品质、落实保障措施等方面做了大量工作，取得了阶段性成效。但是，必须看到，随着城市化的快速发展、常住人口和机动车保有量不断上升，“公交优先”工作离人民群众的要求和期望还有较大距离。因此，必须进一步提高对“公交优先”战略重要性、必要性、迫切性的认识，形成合力，推动大公交体系的持续健康发展。

二、当前我市大公交体系建设存在的突出问题

从视察的情况来看，当前我市公共交通工作还存在着以下一些突出问题：

（一）缺乏持续有力的领导协调机制和舆论氛围

大公交体系包括常规公交、地铁、出租车、公共自行车、小区巴士和水上巴士等；“公交优先”涉及路网建设、用地规划、设施投入、资金扶持、路权保障等一系列问题，是非常复杂的系统工程，离不开强有力的领导和协调。而在实际工作中，市委、市政府《关于深入实施公共交通优先发展战略打造“品质公交”的实施意见》（以下简称《实施意见》）中提出的“成立由市政府分管领导牵头，相关部门和区、县（市）主要领导参加的优先发展城市公共交通协调领导小组”，至今尚未成立；市政府相关部门之间没有真正形成“公交优先”的统一工作目标和持续有效的协调协作机制，存在碎片化、短期化、部门化的现象。同时，由于公交乘客以城市中低收入群体为主，对于社会舆论和政府公交相关决策的影响和话语权较弱，乘客公交出行的期待和诉求得不到持续关注和重视，全社会和各级政府部门支持“公交优先”的舆论氛围不浓。

（二）常规公交的整体运行效率不升反降

近年来，我市公共汽（电）车的通行速度下降、准点率较低的现象一直没有得到明显改善，对于乘客的吸引力正在下降。除了小型轿车数量剧增的客观因素外，公交道路通行优先权的缺失和公交线路、站点的科学调整机制缺乏也是重要原因。一方面，公交路权优先缺乏有力保障：目前，杭州市区的公交专用道并不连续，尚未形成与公交线路相配套的专用道网络体系；同时，在道路交叉口公交优先的原则远未能落到实处，导致公交车路面通行效率和准点率较低；公交专用道被其他非特许车辆占用的情况时有发生，也一定程度上影响了公交车的通行速度。另一方面，公交线路和站点设置也缺乏科学合理的完善与调整机制：我市公交线路的设置和调整主要采取由公交公司拟定后向主管部门上报审批的方式进行，公交线路的重复系数和非直线系数都较高，常规设计的公交站点无法满足高频率到达的公交车辆进站上下客的需求，部分公交站台公交列车化现象较为严重，降低了运行效率。

（三）大公交体系持续发展的保障不到位

一是公共汽（电）车站点配套设施缺失。目前杭州市区有标配设施的首末站只有190多个，还有121个公交首末（中心）站采取临时租用、借用或路边临时占道方式进行调度发车，相关站点配套设施无从保障。如45路公交首末站（长板巷站），所有公交司机和工作人员调度、吃饭、休息都在一间不到10平方米的站房内，13路公交线首末站（文三路马塍路路口站），由于缺乏站点配套设施，司机如厕要步行1公里多，为了避免高峰时段形成堵点只能采取现场人工调度车辆，类似的公交一线司机在起终点站停车难、就餐难、如厕难、休息难的问题一直没有得到有效解决。

二是大公交规划实施的刚性弱。围绕大公交体系换乘衔接，我市先后编制完成了《杭州市换乘枢纽规划》、《杭州市轨道交通站点周边综合交通衔接规划》、《杭州市公交场站规划》等相关规划。然而，在实施过程中，规划的刚性不足，调整的随意性往往较大。近几年，规划中的多个公交中心站或停保基地项目被取消。地铁1号线自2012年11月开通运营以来，其婺江路站、凤起路站、彭埠站、九堡站等公交衔接场站至今未按规划落实，乔司南站公交场站现被改作停车场，打铁关站与焦家村公交中心站受到围墙的阻隔，换乘需绕行较远距离。地铁1、3号线交汇点的武林广场站在建地铁上盖综合体项目“杭州中心”，其底层公共交通的开放空间变成封闭的玻璃围合的“城市客厅”，武林广场为中心的大区域内已没有地铁公交综合换乘和缓冲空间。

三是公交相关补贴和票价的形成机制不够科学。杭州市《关于政府购买城市公交服务的实施意见》（杭政办函〔2007〕330号）所建立的“一购买两联动”机制，在具体实施过程中，只对燃料成本进行联动补贴，而未对公交企业员工工资进行联动补贴，原定三年一核定的规定没有实行。同时，我市仍是国内为数极少的还保留公交月票制的城市，公交票价优惠项目繁多，有待进一步优化理顺。

四是公交企业员工队伍的建设缺乏保障和前瞻性考虑。常规公交一线司机劳动强度大，工作责任重，还面临着停车难、就餐难、如厕难、休息难的“四难”问题，工作环境较差，但其收入水平却低于杭州全市非私营单位就业人员平均工资水平，导致目前公交司机招工难、留人难，一线司机缺口不断加大，公交司机队伍青黄不接情况较严重。另一方面对今后大公交体系从业员工的用工数量、薪酬待遇也缺乏前瞻性的考虑和保障机制。

三、关于进一步推进“公交优先”发展的意见建议

（一）加强领导，形成强有力的协调机制和舆论氛围

要按照《实施意见》要求，尽快成立由市政府领导牵头，相关部门和区、县（市）主要领导参加的优先发展城市公共交通协调领导小组，落实办事机构与人员，充分发挥其领导和规划、统筹作用，协调解决大公交体系发展过程中存在的难题。建议市委、人大、政府、政协的四套班子领导带头，市级机关领导干部广泛参与，提倡每月1个工作日乘坐各类公交车辆上下班，切身体验市区公交的运行和服务情况，真实了解市民公交出行的感受和需求。提升社会大众和新闻媒体对于“公交优先”的关注度，提升公交乘客的话语权，在全社会形成公交优先不是公交企业优先，不是部门优先、行业优先，其实质是百姓优先、大众优先、多数人优先，是在城市人口拥挤、交通拥堵、空间狭小、环境污染严重，大多数人收入不高的情况下的城市交通发展的明智选择的共识。为我市公共交通发展创造良好的舆论环境和社会氛围。

（二）加大力度，提升公交整体运营效率

一方面，要不断加强公交路权优先保障：结合杭州实际情况，确定明晰的公交专用道设置标准，对公交专用道实施系统性规划和建设；抓紧研究落实公交优先通行信号系统，确保公交车路口优先通行；加大执法力度，查处违规占用使用公交专用道行为，保障公交专用道的使用效率。另一方面，要积极探索公交线路和站点的优化机制，整合各方力量，逐步梳理和优化市区现有的公交线路；对市区现有的部分公交车站进行改进，应用推广分离式设站和深港湾改造，增加公交停靠的空间。同时，积极调整现行考核机制，将公交效率提升这一综合目标具体细化，按不同权重纳入相关部门年度考核的共同内容，鼓励各部门采取务实有效的政策措施和管理办法，切实将“公交优先”体现到运行效率与准点率上。

（三）科学规划，完善大公交换乘衔接体系

公共交通规划建设，是落实公交优先的基本条件，要坚持以公共交通为核心，科学配置和利用交通资源，建立以公共交通为导向的城市交通发展模式。对于地铁1号线周边规划为公交场站用地，但由于各种原因目前尚未实施的，要通过严格的规划条件进行锁定，确保场站项目不因规划的后期调整而被调整或取消，对有可能恢复为公共交通设施的空间（如武林广场的“杭州中心”项目区块），立即采取有效措施予以恢复或保留。对于在建的杭州地铁2号线、4号线以及今后规划中的轨道交通线路，要提早进行周边公交线路站点的配套规划，并确保规划的刚性。对于有条件的地铁站点上盖物业，应当借鉴国内外其他城市的先进经验，通过建立立体换乘枢纽，形成将地铁、公交，乃至出租车、停车场等交通车辆和设施综合在一起的换乘系统，从而将地下交通和地面交通有机组合，真正实现相互补充和相互支撑。同时，还要加强地铁与公交在导向标志完善、语音播报提示、换乘票价优惠方面的衔接和联系。鼓励开通小区巴士、区域环线、支线等短距离“微循环”公交线路，接驳主干道公交站点和地铁。继续优化公共自行车还取点与公交站点的衔接，以无缝对接助力公交“最后一公里”。

（四）完善机制，落实政府购买服务政策

要按照2007年确定的“一购买两联动”政策，在保证对燃料价格进行联动补贴的基础上，落实对公交企业员工的工资联动补贴，并结合市场成本变动和公交受惠人员数量增减的科学统计，建立补贴标准的动态调整机制。在强化成本费用的评估和约束机制、合理审定成本的基础上，进一步完善政府购买服务机制。物价部门应在坚持公交低票价的原则下，对各种票价优惠政策和优惠措施进行清理、规范与简化。

（五）以人为本，改善公交司机工作环境与待遇

要采取有效措施，改善公交司机工作环境，提高公交司机薪酬待遇，以稳定的司机队伍保障我市公共交通的持续健康发展。要动员各方力量，利用各类资源，完善主城区、中心区域公交首末站服务保障设施，解决一线司机起终点站就餐难、如厕难、休息难的问题。在推出首批公交专项公租房的基础上，继续加大专项公租房的配给，改善公交员工住房保障。

以上报告，请予审议。