（2024年10月28日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第二十次会议上）

杭州市人大常委会立法咨询委员会

杭州市人大常委会：

我委于2024年8月20日接受杭州市人大法制委下达的关于《杭州市房屋使用安全管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）的论证任务后，便于8月21日落实了论证人与审定人。经论证人于8月21日-2024年9月10日的论证，立法咨询委员会于2024年9月11日的讨论及随后审定人的审定，现提出本《论证报告》，供审议参考。

目录

● 论证法案

● 论证范围

● 论证依据

● 论证参考文件

● 论证意见

第一部分 总体评价

一、《条例（草案）》的立法权限

二、条例制定的必要性和重要性

三、《条例（草案）》内容的合法性

四、《条例（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表达

五、《条例（草案）》的几处主要问题和意见

第二部分 《条例（草案）》的具体修改意见

● 论证法案

《杭州市房屋使用安全管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）

● 论证范围

1.本条例制定的必要性和重要性如何？

2.本《条例（草案）》的内容与上位法是否抵触？

3.本《条例（草案）》的总体结构与内在逻辑是否明晰？

4.本《条例（草案）》的语言、文字表达是否规范？

5.其他需要论证的事项。

（注：本《条例（草案）》所涉技术性内容不属论证范围）

● 论证依据（包括但不限于）

1.《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行；根据1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》和2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正）

2.《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过；根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》修正；根据2023年3月13日第十四届全国人民代表大会第一次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第二次修正）

3.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过，1982年12月10日、1986年12月2日、1995年2月28日、2004年10月27日、2015年8月29日、2022年3月11日全国人民代表大会及其常务委员会六次修正）

4.《中华人民共和国民法典》（2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过，自2021年1月1日起施行）

5.《中华人民共和国建筑法》（1997年11月1日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，2011年4月22日、2019年4月23日全国人民代表大会常务委员会二次修正）

6.《中华人民共和国行政处罚法》（1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过，2009年8月27日、2017年9月1日、2021年1月22日全国人民代表大会常务委员会三次修订）

7.《中华人民共和国行政强制法》（2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，自2012年1月1日起施行）

8.《建设工程质量管理条例》（2000年1月30日中华人民共和国国务院令第279号发布，2017年10月7日、2019年4月23日《国务院关于修改部分行政法规的决定》二次修订）

9.《城市危险房屋管理规定》（1989年11月21日建设部令第4号发布，2004年7月20日根据《建设部关于修改＜城市危险房屋管理规定＞的决定》修正）

10.《城市房屋白蚁防治管理规定》（1999年10月15日建设部令第72号发布，2004年7月20日、2015年5月4日依据建设部令二次修正）

11.《住宅室内装饰装修管理办法》（2002年3月5日中华人民共和国建设部令第110号发布，2011年1月26日中华人民共和国住房和城乡建设部令第9号修正）

12.《浙江省房屋使用安全管理条例》（2017年7月28日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第四十三次会议通过，2020年9月24日浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议修正）

13.《浙江省建设工程质量管理条例》（1995年8月19日浙江省第八届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，2001年12月28日、2009年11月27日、2017年11月30日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会三次修正）

14.《浙江省农村住房建设管理办法》（浙江省人民政府令（第367号），浙江省人民政府第1次常务会议审议通过，自2018年5月1日起施行）

15.《浙江省房屋建筑白蚁防治管理办法》（1997年6月6日浙江省人民政府令第86号公布，2005年10月26日、2023年12月29日根据浙江省人民政府令二次修正）

16.《浙江省综合行政执法条例》（浙江省第十三届人民代表大会常务委员会公告（第62号），2021年11月25日浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，自2022年1月1日起施行）

● 论证参考文件（包括但不限于）

1.《全国人大常委会法治工作委员会立法技术规范》，中国民主法治出版社2024年版。

2.《杭州市立法条例》（2016年2月5日杭州市第十二届人民代表大会第六次会议通过，2016年3月31日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准，自2016年5月1日起施行）

3.国务院办公厅《关于印发全国自建房安全专项整治工作方案的通知》（国办发明电〔2022〕10号）

4.住房和城乡建设部等15部门《关于加强经营性自建房安全管理的通知》（建村〔2023〕18号）

5.住房和城乡建设部《关于加强既有房屋使用安全管理工作的通知》（建质〔2015〕127号）

6.住房和城乡建设部《关于发布国家标准<民用建筑通用规范>的公告》（中华人民共和国住房和城乡建设部公告2022年第118号，《民用建筑通用规范》（GB 55031-2022））

7.住房和城乡建设部《关于发布行业标准<危险房屋鉴定标准>的公告》(住房和城乡建设部公告第1201号,《危险房屋鉴定标准》(JGJ 125-2016)）

8.住房和城乡建设部等11部门《关于印发农房质量安全提升工程专项推进方案的通知》（建村〔2022〕81号，自2022年12月22日起施行）

9.《北京市房屋建筑使用安全管理办法》（北京市人民政府令第229号，2011年1月4日市人民政府第82次常务会议审议通过，自2011年5月1日起施行）

10.《上海市房屋使用安全管理办法》（上海市人民政府令第39号，2020年11月23日市政府第105次常务会议通过，自2021年3月1日起施行）

11.《广州市房屋使用安全管理规定》（广州市人民政府令第164号，2018年12月6日广州市人民政府第15届59次常务会议通过，自2019年6月1日起施行）

12.《西安市城市房屋使用安全管理条例》（西安市人民代表大会常务委员会公告〔16届〕第95号，2020年10月21日西安市第十六届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过，2020年11月26日陕西省第十三届人民代表大会常务委员会第二十三次会议批准，自2021年1月18日施行）

13.《成都市房屋使用安全管理条例》（2021年6月18日成都市第十七届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过，2021年7月29日四川省第十三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准，自2021年7月30日施行）

14.《厦门市房屋安全管理规定》（2016年11月18日厦门市人民政府第一百二十二次常务会议通过，自2017年3月1日起施行）

15.《无锡市房屋安全管理条例》（2021年8月26日无锡市第十六届人民代表大会常务委员会第四十一次会议通过，2021年9月29日江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第二十五次会议于批准，自2022年1月1日起施行）

16.《宁波市城市房屋使用安全管理条例》（宁波市人民代表大会常务委员会公告14届第15号，2015年8月25日宁波市十四届人民代表大会常务委员会第二十三次会议修订，2015年7月30日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议批准，自2016年1月1日起施行）

17.浙江省住房和城乡建设厅关于贯彻落实《浙江省房屋使用安全管理条例》的意见（浙江省住房和城乡建设厅，2017年9月20日）

18.浙江省住房和城乡建设厅关于印发《浙江省房屋建筑白蚁防治工程质量管理办法》的通知（浙江省住房和城乡建设厅，浙建〔2019〕4号，2019年5月1日）

19.浙江省人民政府办公厅关于进一步加强白蚁防治工作的意见（浙江省人民政府，浙政办发〔2014〕131号，2014年11月21日）

20.西安市人民代表大会常务委员会关于《西安市城市房屋使用安全管理条例》的说明（西安市人民代表大会常务委员会，2015年10月28日）

21.宁波市住房和城乡建设局关于贯彻落实《浙江省房屋使用安全管理条例》的实施意见（甬建发[2019]28号）

● 论证意见

第一部分 总体评价

一、关于《条例（草案）》的立法权限

《中华人民共和国立法法》第81条第2款规定：“设区的市人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”总体来看，本《条例（草案）》的适用范围是关于杭州市房屋使用安全管理相关活动，属于城乡建设与管理、基层治理等范畴，属于设区的市的立法范围。杭州市人大有权以地方性法规的形式规范该类事项。《条例（草案）》中个别条款存在规范权限方面的问题，有待进一步斟酌。具体参见本部分“五、关于《条例（草案）》的几处主要问题”第（七）点内容及本论证报告第二部分“《条例（草案）》的具体修改意见”中的相关内容。

二、条例制定的必要性和重要性

（一）制定《杭州市房屋使用安全管理条例》，是杭州城乡用房安全的重要制度保障。

房屋使用安全涉及千家万户。加强房屋使用安全管理，明确房屋使用安全的责任与义务，对于积极预防和有效应对房屋使用安全问题，保障人民群众生命、财产安全具有十分重要的意义。杭州作为重要的历史文化名城，拥有诸如良渚古城、西湖风景名胜区等丰富的历史文化遗产。完备的房屋安全管理规范有助于保护这些不可再生的文化资源，维护城市的历史风貌和文化特色。2022年5月，国办印发《全国自建房安全专项整治工作方案》（国办发明电[2022]10号），要求各地加强地方性法规建设，完善城乡房屋安全管理制度体系。该整治方案发布后，2023年3月，住建部等15个部门联合印发《住房和城乡建设部等15部门关于加强经营性自建房安全管理的通知》（建村[2023]18号），提出应当建立房屋安全管理长效机制，维护人民群众生命安全。在此背景下，完善现有《杭州市房屋使用安全管理条例》在城乡房屋使用安全责任、安全防范、安全鉴定等方面的管理标准显然正当其时。

（二）制定《杭州市房屋使用安全管理条例》，是探索房屋管理新方式，回应时代需求的重要规范指引。

随着杭州城市化进程的加快，房屋建筑面积不断增大，建筑结构形式日趋复杂，这些都对房屋使用安全管理提出了新的更高的要求。2017年《浙江省房屋使用安全管理条例》实施，与原条例在适用范围、房屋使用安全责任人确定、住宅房屋装修等问题存在规范差异。从法律实施的融贯性考虑，需重新制定原条例加以匹配落实。同时，在实践中杭州城市房屋安全管理也暴露出房屋使用安全管理范围覆盖不足、房屋使用安全责任承担机制不清、房屋装修安全责任不实、危险房屋解危与应急处置方案不明、房屋使用安全监管方式不新等问题。本条例的立法目的正在于“加强城乡房屋使用安全管理”，弥补原条例相继暴露的缺陷和不足，针对性解决实践存在的诸多需要完善的问题，为提城乡房屋安全管理提供更加科学的法律制度方案。

（三）制定《杭州市房屋使用安全管理条例》，是归纳提炼既有经验，巩固房屋使用安全整治成果的重要制度安排。

近年来，杭州积极响应国家和省政策，探索城乡房屋使用安全管理的可行路径，在房屋装修管理以及房屋结构安全隐患排查、解危、治理等方面积累了众多宝贵经验。为提升房屋使用安全现代化治理能力，亟需将这些有益经验转化为法律文本，为杭州房屋使用安全现代化治理能力提供法治保障。同时，杭州经济社会发展需要良好的房屋使用安全管理制度，这有助于提升杭州城市形象，吸引更多的游客和投资者来杭，进一步发挥杭州在现代化法治轨道上推进经济建设和文化建设的示范引领作用。

综上，委员们认为：针对杭州城市发展的战略定位以及完善城乡房屋使用安全管理体系需求，有必要制定《杭州市房屋使用安全管理条例》。

三、《条例（草案）》内容的合法性

《条例（草案）》内容大部分具有相关上位法依据，少部分属于创设性立法，经查阅和论证，比较相关法律、行政法规及其他规范性文件，未发现与上位法有抵触或不一致之处。

四、《条例（草案）》的总体结构、逻辑性及文字表达

《条例（草案）》立法总体结构清晰、内在逻辑较合理，文字表达较为准确、规范，具有鲜明的管理型立法风格，涵盖适用范围、装修安全、房屋鉴定安全、危房解危等多个层面的内容，也有一定的地方亮点举措。

但仍有部分内容和条文文字表述上值得进一步斟酌、推敲。具体参见本部分“《条例（草案）》的几处主要问题和意见”和本论证报告第二部分“《条例（草案）》的具体修改意见”中的相关内容。

五、《条例（草案）》的几处主要问题和意见

（一）关于《条例（草案）》的适用范围问题

《条例（草案）》第2条并未在“适用范围”中界定“危险房屋”概念。但在《条例（草案）》后续条文中又陆续出现“危险房屋”这一法律用语。“危险房屋”概念规定于《浙江省房屋使用安全管理条例》。建议参考省条例第2条表述，改为“本市行政区域内合法建设并投入使用的房屋使用安全防范管理以及危险房屋治理与应急处置，适用本条例”。

同时，《条例（草案）》的适用范围为“合法建设并投入使用的房屋”，但依据条文第35条，处置前的“违法建筑”也被纳入《条例（草案）》的适用范畴，两者在适用范围上存在冲突。“违法建筑”显然不属于“合法建设并投入使用的房屋”。若为做好存量房屋适用安全的全覆盖，可以在表述上将其修改为“处置前，违法建筑当事人应当参照遵循本条例关于房屋使用安全管理的规定”，以实现二者衔接。

（二）关于房屋安全管理员

《条例（草案）》第3条提出，应当由自行管理的单位、受托管理的物业服务人以及居（村）民委员会设立房屋安全管理员以督促所在单位履行相应房屋使用安全管理责任。《浙江省房屋使用安全管理条例》中并未提及被管理单位需自行明确房屋安全管理员等职位，以落实房屋安全监督管理工作，相反将房屋使用安全监督管理工作交由县级以上人民政府住房建设主管部门统筹负责。本《条例（草案）》创新性地提出房屋安全管理员的制度，颇有现实意义。但一方面，对自行管理的单位、受托管理的物业服务人以及居（村）民委员会这三类主体苛加设置房屋安全管理员义务的法理基础（基于约定还是有专门的细化制度安排）也不甚明确。《条例（草案）》第42条对未明确房屋安全管理员的单位处以罚款的的制度安排缺乏明确上位法依据；另一方面，房屋安全管理员的职责并不清晰，建议完善第3条，以说明房屋安全管理员的产生方式、权责义务。

（三）关于房屋使用安全责任

《条例（草案）》第9条第1款规定房屋使用安全责任人根据《浙江省房屋使用安全管理条例》确定，但第2款中规定房屋使用安全责任人可以委托物业服务人管理房屋，并“按照约定和规定承担相应房屋使用安全责任”。既然物业服务人要承担一定的房屋使用安全责任，理论上其也属于某种意义上的“房屋使用安全责任人”。而实际上，《浙江省房屋使用安全管理条例》第6条已明确房屋所有权人为房屋使用安全责任人。我们认为，尽管房屋使用安全责任人可以委托物业服务人管理房屋，而后者根据《民法典》的规定，的确需要承担一定的法定或者约定的安全保障义务。但对于物业服务人在房屋使用管理上的责任，《条例（草案）》第11条已经提及，即物业服务人应当“按照合同约定”承担检查、维护、修缮等管理责任。所以只要完善第11条的表述，比如结合第10条详细说明物业服务人应该承担第10条中哪几项责任，或者将“按照合同约定”更改为“按照合同约定或法律规定”。

第10条第2款中，对房屋使用安全责任人履行规定责任所需费用的使用规定，建议删除业主共有收入，业主共有收入的使用属于业主自治范畴，原则上业主共同表决决定即可，不适合表述为需要申请使用并经相关部门予以支持。考虑到业主共有收入用于房屋维修等情况具有相当普遍性，也有现实意义，建议增加第3款，单列并明确业主共有收入在何种情况下可用于履行房屋使用安全责任。

（四）关于房屋使用安全管理数字系统

《条例（草案）》第8条规定市房产主管部门应当建立全市统一的房屋使用安全管理系统，做好信息归集，理论上第14条“房屋信息查询和公开” （类似《浙江省房屋使用安全管理条例》第8条）涉及的问题重合，是否还要保留后者？

（五）关于房屋安全鉴定报告

《条例（草案）》第22条规范了鉴定报告的出具事宜。鉴定报告是房屋使用安全管理机关对房屋使用安全责任人出具督促解危通知书、采取强制措施或依规处罚的重要凭证。但房屋安全鉴定报告的出具、报送流程中却缺少房屋安全鉴定报告异议处理机制，若委托人或者利害关系人对房屋安全鉴定报告内容有所异议，似乎并无救济之余地。建议借鉴《北京市房屋建筑使用安全管理办法》第17条，增加《条例（草案）》第22条中委托人或利害关系人异议下，重新鉴定的程序性规定。

（六）关于危险房屋解危与应急处理

《条例（草案）》第25条提出当房屋被认定为危险房屋时，应由区、县（市）住房城乡建设主管部门收到房屋鉴定报告后向安全责任人发出危险房屋督促解危通知书。但并未明晰出具危险房屋的处理意见和解危期限的出具标准，仅明晰了提出“立即停止使用”意见的情形。建议借鉴《北京市房屋建筑使用安全管理办法》第19条，明确依据鉴定报告的具体鉴定结果，出具危险房屋督促解危通知书，如依据鉴定报告给出的“观察使用”“处理使用”“停止使用”等不同的鉴定结果出具包括房屋使用时限和使用要求等具体处理意见。

多位委员提出，为秉持以人为本的立法思想，充分考虑低收入家庭修缮危险房屋的经济负担，可以借鉴《北京市房屋建筑使用安全管理办法》第21条，在《条例（草案）》第31条“解危费用”下增设1条“低收入家庭的解危费用补助条款”。

（七）关于规范权限

一方面，对于国家或省条例已经有明确规定的，建议不作重复规定。如《条例（草案）》第12条和第41条第3款，上位法有明确规定，建议删除。另外，《条例（草案）》第31条对于危房解危的费用承担，第2项涉及《民法典》侵权责任相关规定，第3项涉及建设单位的责任等，均为民事基本法在解释适用上可以解决的问题，不合适通过地方条例加以规范，而且《浙江省房屋使用安全管理条例》第9条已有相关规定。

另一方面，《条例（草案）》中部分做法缺乏明确的上位法依据。如第17条要求房屋使用安全责任人将装修的时间、范围、方式等装修方案书面告知村民委员会，村民委员会应当将告知事项进行登记等。村民委员会属于村民自治组织。房屋使用安全责任人应当告知村民委员会装修信息，以及后者应该将告知事项进行登记的做法并无明确规范依据。

（八）关于规范用语

有委员认为，第四章的章名过长，虽然相比省条例，增加外墙外立面安全性检测的规则很有必要，但表述上可以适当简化，如“房屋安全鉴定与外墙检测”。

《条例（草案）》第3条中“业主主体”的表述不规范，显然在房屋使用安全的法律关系上存在多个主体，建议删除或完善表述。

《条例（草案）》第7条、36条在表述对房屋的质量检查的规范时，采用了房屋“体检”的用语表达，这并非规范的法律用语。于《浙江省房屋使用安全管理条例》中也并无先例可循。建议采用与《条例（草案》第35条相一致的“房屋安全隐患排查”替代房屋“体检”表述，进一步提升法律用语规范。

《条例（草案）》第7条的“房屋养老金”和“房屋保险”均非规范用语。所谓“养老金”有特定含义，用于房屋的规范含义并不清晰；房屋保险究竟是财产保险性质还是责任保险性质，也没有说明清楚。

第二部分 《条例（草案）》的具体修改意见

一、建议第四章章名精简，修改为“房屋安全鉴定与外墙检测”

二、建议第2条中修改为“本市行政区域内合法建设并投入使用的房屋使用安全管理以及危险房屋治理与应急处置，适用本条例”。并增加关于“危险房屋”的定义，增加“危险房屋认定依照《浙江省房屋使用安全管理条例》进行认定”的规定。

三、建议第3条第2款删除“业主主体”或完善表述方式；在第3条中明确房屋安全管理员的产生方式、权责义务。

四、建议优化第7条、第36条的条文表述，采用更加规范的“房屋安全隐患排查”法律用语代替“房屋‘体检’”表述。并相应修改“体检‘报告’”为“房屋安全隐患排查报告”；建议修改第7条第2款关于 “房屋养老金”和“房屋保险”的表述。

五、建议将第8条与第14条予以整合。

六、建议删除第9条第2款，同时在第11条中结合第10条详细说明物业服务人应该承担第10条中哪几项责任，或者将“按照合同约定”更改为“按照合同约定或法律规定”。

七、建议删除第12条、第17条和第18条。

八、建议在第22条中增加房屋安全鉴定报告异议处理机制，如借鉴《北京市房屋建筑使用安全条例》第17条做法，增设第3款“委托人及利害关系人对房屋安全鉴定报告有异议的，可以向市房屋安全鉴定管理机构申请重新鉴定，市房屋安全鉴定管理机构可以组织重新鉴定。”

九、建议在第25条中增加危险房屋的处理意见和解危期限的出具标准，可借鉴《北京市房屋建筑使用安全条例》第19条做法，依据不同房屋鉴定报告的不同鉴定结果，细化危险房屋督促解危通知书处理意见和解危期限的出具标准。

十、建议在第31条“解危费用”后，借鉴《北京市房屋建筑使用安全条例》第21条，增设1条低收入家庭解危费用的补助条款。

十一、建议优化第35条的条文表述，将35条最后1款修改为“...处置前，违法建筑当事人应当参照遵循本条例关于房屋使用安全管理的规定”，以化解《条例（草案）》在法律适用范围上的内在冲突。

十二、建议删除第41条第3款。

论证主持人：陆青

（签名）

审定人：方立新

（签名）

签发人：

（签名）

立法咨询委员会（章）

二〇二四年九月十五日