（2024年10月28日在杭州市第十四届人民代表大会常务委员会第二十次会议上）

杭州市人大城乡建设环境保护委员会

杭州市人民代表大会常务委员会：

2024年，《杭州市生态文明之都建设条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）列为市人大常委会正式立法项目。市委、市人大、市政府高度重视，成立了由人大常委会主任李火林担任组长，市委常委、市政府常务副市长陈瑾担任第一副组长，市人大常委会卢春强副主任和市政府宦金元副市长担任副组长的领导小组，城建环保委、法委会同市生态环境局在领导小组的指导下，与相关职能部门紧密协作，加强工作沟通，全面征求意见，及时协调问题，全力推进立法工作，围绕生态文明之都建设的目标、内容、路径、机制和举措，李火林主任两次专题听取汇报并就立法工作方向做出重要批示指示，卢春强副主任也先后九次专题听取并研究有关问题，同时还广泛征求各区（县、市）及市有关部门、中央党校李宏伟教授、浙江农林大学沈满洪教授等专家学者意见。9月以来，市人大城建环保委就《条例（草案）》内容进一步征求市政府各相关职能部门、13个区（县、市）人大常委会、城建环保委委员的意见，并认真听取了部分人大代表、相关领域专家学者意见。10月中旬，市人大城建环保委又专题赴杭州市人大生态民情千岛湖联络站召开征求意见座谈会，听取区县有关职能部门、乡镇（街道）、村（社区）、及人大代表等各方意见建议，共收集各类意见建议100余条，力求立法工作更具科学性、可操作性。结合前期征求意见情况，市人大城建环保委对征集到的意见建议及《条例（草案）》内容进行了讨论研究，提出了审议意见。现将有关情况报告如下：

一、制定《条例（草案）》的必要性

一是深入践行习近平生态文明思想的具体体现。《条例（草案）》以习近平生态文明思想、习近平法治思想为指导，认真贯彻落实党的二十大和二十届三中全会精神以及总书记在浙江杭州调研时重要指示精神，全面落实习近平总书记赋予杭州“生态文明之都”的城市定位要求，坚持党对生态文明建设的全面领导，坚持“绿水青山就是金山银山”理念，坚持绿色发展理念，坚持系统治理，坚持用最严格的制度保护生态环境，全面提出生态文明之都建设的目标、内容、路径、机制和举措。

二是以系统观念推动杭州市生态文明之都建设的需要。《条例（草案）》将生态文明建设与经济、社会、文化等各方面制度建设紧密结合。通过立法进一步落实了四方面工作：一是进一步推动发挥规划引领作用。进一步落实规划对各项工作的引领、指导和约束作用，明确编制生态文明建设规划需与国民经济和社会发展规划、国土空间规划相衔接的要求。二是进一步落实统筹治理要求。围绕高水平保护生态环境需要，重点就水、气、土、废等主要污染物协同治理以及生态损害和生态补偿提出要求，推动实现生态环境的综合治理、系统治理和源头治理；三是进一步推动实现协同发展。坚持人与自然和谐共生理念，以高质量发展为目标，就生态环境、生态安全、生态经济、生态生活、生态制度和生态文化建设各方面要求进行全面协调。四是进一步完善全面监督机制。推动建立以生态环境部门为主的政府监管机制、多元共治的社会参与监督机制以及人大听取审议有关工作报告的人大监督机制三种监督途径，确保生态文明建设各项要求落到实处。

三是总结固化杭州生态文明建设既有特色亮点工作经验的需要。近年来，杭州市以新时代美丽杭州建设为载体，积极推进生态文明建设各项工作。杭州市在省会城市中率先建成国家生态市，连续8年荣获美丽浙江考核优秀。截止目前，全市已有8个区、县（市）成功创建国家级生态文明建设示范区，13个区、县（市）全部成功创建省级生态文明建设示范区。杭州市探索实践的“无废城市”、“宁静小区”、“湿地城市”、美丽乡村等建设体制机制，以及跨省域跨市域协同建立林长制和千岛湖保护机制、生态环境领域数字化建设、生态环境领域公益诉讼等工作均走在全国前列，相关工作经验均在条例中用具体条款予以固化并更好指导下阶段工作实践，也为奋力打造世界一流的社会主义现代化国际大都市、努力成为中国式现代化城市范例做好有关法制保障。

二、《条例（草案）》的主要审议意见

《杭州市生态文明之都建设条例（草案）》共十一章九十四条，内容包括总则、空间布局、绿色发展、环境改善、生态提升、宜居城乡、生态文化、智慧治理、保障措施、法律责任和附则等。

征求意见期间，各级人大代表、专家学者普遍认为《条例（草案）》政治性、引领性、示范性强，立法涵盖内容比较全面，前期调研论证比较充分，各项工作机制设计基本合理，对于进一步推动我市加快生态文明之都建设具有重要意义。同时也征集到一些关于生态文明之都内涵、条例章节结构安排、与上位法衔接等方面的意见建议。

为进一步提高立法质量，城建环保委对前期征集的意见建议做了全面梳理，经专委会研究，建议《条例（草案）》对以下问题再作进一步修改完善：

（一）总体意见。一是关于条例的站位。建议参照西藏、云南、青海等地生态文明建设条例，在条例中进一步明确表述我市开展生态文明之都建设的重要意义。二是关于生态文明之都的内涵。《条例（草案）》第二条提出“四个地”，第三章至第八章则分别提出打造“六个都”，建议进一步研究生态文明之都内涵，确保前后表述一致。三是关于条例的章节标题和结构。建议第三章绿色发展调整为生态经济，第二章空间布局、第四章环境改善和第五章生态提升整合为生态安全和生态环境。

（二）关于本条例与上位法和平行法规的衔接。一是建议第一章第一条增加《中华人民共和国环境保护法》作为主要立法依据；二是建议进一步明确生态文明建设规划主要内容、审批程序等要求；三是建议对水气土废等污染防治相关上位法较为健全的内容适当精炼压缩。四是鉴于排污许可相关上位法规已较为健全，建议结合本次立法同步研究《杭州市污染物排放许可管理条例》《杭州市生态文明建设促进条例》修订或废止必要性。

（三）关于部分工作机制。一是关于资源有偿使用制度。《条例（草案）》提出依法实施水、电、气等资源要素阶梯价格政策，探索建立生活垃圾处理计量收费和差别化收费机制。建议充分考虑水、电、气、生活垃圾等事项的民生属性和价格调整敏感性。二是关于生态文明建设情况报告制度。根据省人大常委会有关工作要求，各级政府及县级以上法院、检察院均需向同级人大或其常委会报告生态文明建设情况，建议条例明确“一府两院”均需向同级人大或其常委会报告有关情况，并做好与环境状况报告制度的衔接。三是关于生态保护红线管理制度。《条例（草案）》第九条提出市人民政府应当建立生态保护红线的保护和动态管理制度，建议进一步明确该事项是否属于地方政府权限。

（四）其他意见。一是关于法规刚性。《条例（草案）》全文共13次使用“探索”，23次使用“推动”，39次使用“推进”，有关工作存在一定阶段性和不确定性，建议对相关内容是否纳入法规作进一步研究。二是关于部门职责。鉴于生态文明建设涉及范围广、内容多、要求高，为确保各项工作落到实处，建议要进一步明确生态文明之都建设工作的总牵头部门及其职责，确保压实责任。三是关于专用名词的概念。建议《条例（草案）》对“生态文明”“无废城市”“宁静小区”“五水共导”等相关概念作进一步解释并明确相关工作要求。

三、部分条款的具体修改建议

结合前期征集到的意见建议，经梳理，对部分条文具体修改建议如下：

1.第一条，建议修改为：为了深入贯彻落实习近平生态文明思想、习近平法治思想，持续推进“八八战略”，建设生态文明之都，打造美丽中国样本，实现人与自然和谐共生，依据《中华人民共和国环境保护法》等有关法律法规，结合本市实际，制定本条例。

2.第四条第二款，建议修改为：本市建立生态文明之都建设协调机制，统筹指导、综合协调生态文明之都建设工作，研究生态文明之都建设工作中的重大事项，督促、考核相关工作的落实情况。

3.第八条第三款，建议修改为：与生态环境相关的各类空间控制线应当纳入国土空间基础信息平台，实施多规合一、信息共享。

4.第九条，建议修改为：市人民政府应当……合理确定保护区域和引导管控要求，落实生态保护红线的保护和动态管理制度，提升生态系统质量和稳定性。

5.第十二条，建议增加一款：城市通风廊道有关要求应落实在相关国土空间规划和城市设计中。

6.第十四条第一款，建议修改为：市和区、县（市）人民政府……实行河湖岸线分区分类分级管控制度，严格管控岸线开发利用强度和方式，保护和修复自然河湖岸线，完善生态缓冲带管控制度并加强管理。

7.第十九条，建议修改为：市人民政府应当统筹推进光伏、分散式风电、沼气和生物质发电等可再生能源开发，探索氢能、光热等新型能源开发;严格控制煤炭消费，合理控制油品消费，优化天然气利用结构，提高非化石能源占比；完善能源产供储销体系，保障能源供应安全。区、县(市)人民政府应做好各自管辖范围内有关项目建设和日常运维管理工作。

8.第二十三条，第一款，建议修改为：城乡建设等有关部门应当健全绿色低碳建筑规范标准体系，完善绿色低碳建筑政策制度体系，落实绿色低碳建筑资金补助等激励政策，大力发展绿色低碳建筑，推进建筑节能降碳工作；加快推进新建民用建筑实现绿色建筑星级全覆盖，提高新建民用建筑高星级绿色建筑比例，促进超低能耗建筑规模化发展；推进城市有机更新，推动绿色生态城区建设；落实绿色建造要求，推进装配式建造，推广绿色建材、海绵城市、数字化管理等绿色产品与技术应用。

9.第二十三条，建议增加一款：政府投资项目或国有资本投资项目应优先落实绿色建筑要求，鼓励社会资本参与绿色建筑设计、施工、监理等工作。

10.第二十五条第二款，建议修改为：发展和改革、商务、经济和信息化、城市管理、生态环境等部门应当按照职责加强废旧物资循环利用体系建设，完善再生资源回收利用企业扶持政策，提高垃圾分类处理水平和能力，推进社会绿色大循环。

11.第二十五条第二款，建议修改为：生态环境主管部门应当会同相关部门，应加强对纺织服装、工业制造业等传统行业清洁型生产企业建设指导，依法确定实施强制性清洁生产审核的企业名单，推行企业数字化清洁生产。

12.第三十条第三款，建议修改为：市和区、县（市）人民政府应当合理规划建设污（淤）泥资源化利用处置基地，提高城市河道清淤、雨污水管清疏等产生污泥，以及污水处理厂污泥的资源化利用率。

13.第三十三条第一款，建议修改为：市和区、县（市）人民政府……实现城镇建成区污水管网全覆盖、污水全纳管。在城市建成区内新建、改建集中式污水处理设施，原则上应当采用全地下式或者半地下式。

14.第三十六条第一款，建议修改为：规划和自然资源主管部门应当会同住房和交通运输、城乡建设、生态环境等相关部门合理划定噪声敏感建筑物与交通干线、工业集聚区等防噪声距离，并提出规划设计要求。

15.第三十六条建议增加一款：生态环境主管部门应会同市场监督管理部门加强对住宅电梯等设施设备的噪声的监督检查。

16.第四十一条第一款第二款，建议修改为：本市建立生物多样性保护工作协调机制。市和区、县（市）人民政府应当定期开展生物多样性普查，建立完善相关数据库、保护体系与管控机制，制定实施生物多样性保护行动计划，……推动生物多样性资源可持续发展。

17.第四十八条第二款，根据《浙江省生态环境损害赔偿管理办法》，建议修改为：本市支持人民检察院、人民法院依法办理、审理公益诉讼案件……。生态环境损害赔偿金主要用于损害结果发生地环境修复或者替代修复、应急处置、鉴定评估等。

18.第五十三条，建议修改为：市和区、县（市）人民政府……编制绿道建设规划，依托“三江两岸”、运河两岸、千岛湖环湖道等重要生态廊道，建设城乡绿道网络，落实管养责任主体，逐步实现城镇建成区内五分钟可达绿道。

19.第七十七条，建议修改为：市和区、县（市）人民代表大会常务委员会应当加强……，督促市政府及有关部门、法院、检察院解决生态文明之都建设的突出问题。

20.第七十八条，建议修改为：市和区、县（市）人民政府应当健全生态文明之都建设目标责任制，取消对限制开发区域和生态脆弱地区的社会生产总值考核。

21.第七十九条，建议修改为：审计机关应当对履行自然资源资产管理和生态环境保护责任的领导干部开展自然资源资产离任审计。对自然资源资产管理和生态环境保护工作中的特定事项开展专项审计调查。审计结果及整改情况作为绩效管理、考核、奖惩等工作的重要依据。

22.第八十三条，建议修改为：市生态环境主管部门及其派出机构应当加强生态文明之都建设的监督管理，其派出机构应当以市生态环境主管部门名义开展辖区内的生态文明之都建设的监督管理，依法查处有关违法行为。

23.第八十八条，建议修改为：本市推动将美丽杭州建设融入基层治理创新，健全基层网格化管理，加强司法调解、人民调解、行政调解等联动，化解生态文明建设领域矛盾纠纷。

综上所述，城建环保委员会认为，该《条例（草案）》立法指导思想明确，依据充分，比较符合我市实际，具有一定针对性和可操作性。

以上报告，请予审议。