（2024年10月28日在杭州市第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议上）
杭州市生态环境局局长 马利阳
主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受杭州市人民政府的委托，对市人民政府提请审议的《杭州市生态文明之都建设条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明。
一、关于立法的必要性
制定《条例》的必要性主要体现在以下几方面：
（一）织密体系，落实嘱托的必然要求。《条例》是市级层面具有纲领性的法规，是补齐我市生态文明建设法规体系中最关键、最重要的一块拼图。这既是贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记殷切嘱托的必然要求，也是把习近平总书记对杭州的战略擘画和对生态文明之都的期许融入地方性法规的重要实践，更是推进第三轮中央生态环境保护督察问题整改和回应人民群众美好生态环境需求的强力支撑。
（二）破解难题、推进发展的现实需要。过去十年，我市迭代推进新时代美丽杭州建设，奋力打造美丽中国建设样本，连续8年荣获美丽浙江考核优秀。但实践中，部门职责边界不清晰，区域、部门之间协同机制不健全等深层次矛盾日益显现。通过制定《条例》突破体制机制障碍，可以从法律层面为生态文明建设推进提供保障。
（三）紧跟形势、前瞻布局的客观要求。党的十八大以来，党中央、国务院关于生态文明建设的重大决策部署不断调整完善，生态环境领域累计有20余部的上位法随之更新迭代。制定《条例》是贯彻落实全国生态环境保护大会精神、《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》《中共中央国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，以及省人大常委会《关于坚定不移深入实施“八八战略”高水平推进生态文明建设先行示范的决定》，对新时代美丽杭州建设进行前瞻性谋划布局的要求。
（四）固化成果、示范引领的重要举措。近年来，我市在推进人与自然和谐共生的现代化道路上先行先试，取得了很多开创性成果。《条例》全面梳理我市生态文明建设的标志性成果、特征性元素、引领性经验，将其在立法层面进行固化，为生态文明建设立法提供“杭州样本”。
二、起草依据和起草过程
（一）起草依据
1.《中华人民共和国环境保护法》
2.《中华人民共和国水污染防治法》
3.《中华人民共和国城乡规划法》
4.《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》
5.《中华人民共和国噪声污染防治法》
6.《中华人民共和国森林法》
7.《中华人民共和国土壤污染防治法》
8.《生态保护补偿条例》
9.《排污许可管理条例》
10.《碳排放权交易管理暂行条例》
11.《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》
12.《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》
13.《中共中央国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》
14.《浙江省生态环境保护条例》
（二）起草过程
为做好《条例（草案）》的起草工作，市人民政府及相关部门做了以下工作：一是深入学习领会，把深入学习贯彻习近平生态文明思想、党的二十大会议精神、党的二十届三中全会决定作为《条例（草案）》的根基，为草案铸魂。二是强化组织领导，成立工作专班负责具体起草工作。为提高立法科学性，还吸纳浙江大学立法团队参与起草工作。三是全面深入调研，与相关部门开展专题研究，反复磋商，确保草案内容全面精准。赴建德、淳安开展调研，贴近基层实际。在市政府网站上公示，公开征求社会意见。通过书面征求意见、召开立法座谈会等方式，征求市属各单位和区、县（市）政府的意见和建议。四是广泛借鉴学习，对国家长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法的立法精神和立法技术进行学习，并借鉴外地生态文明立法经验。
三、主要内容说明
在全面调研，并总结《杭州市生态文明建设促进条例》实施经验基础上，《条例（草案）》对经过实践检验行之有效的内容予以承继和发扬，结合生态文明建设的新思想新理念等要求，作了精心制度设计。《条例（草案）》分为总则、空间布局、绿色发展、环境改善、生态提升、宜居城乡、生态文化、智慧治理、保障措施、法律责任、附则等11章，共94条。主要内容说明如下：
（一）关于生态文明之都建设的涵义
“生态文明之都建设”内涵及外延界定为本次立法的关键。《条例（草案）》明确了“生态文明之都建设”的涵义，在第二条第二款规定：“本市生态文明之都建设践行绿水青山就是金山银山理念，统筹生产、生活、生态三大空间布局，以高水平保护推动高质量发展、创造高品质生活，建设绿色发展新高地、美丽中国样本地、宜居城市示范地、生态智治先行地，建成人与自然和谐共生的美丽新天堂。”总目标是建成人与自然和谐共生的美丽新天堂，方法是统筹生产、生活、生态三大空间布局，内容是实现四个高地。
上述规定将生态文明建设与社会经济高质量发展深度有机融合，体现我市在生态文明建设领域的突出示范地位。
（二）关于空间布局体系
《条例（草案）》规定了以生态文明之都建设规划为牵引，以生态保护红线、生态环境分区管控、产业布局、城市通风廊道、河湖水域岸线空间管控等专项规划为抓手的空间规划体系，聚焦多规合一。《条例（草案）》第八条规定了生态文明相关规划之间的衔接关系，第九条规定了生态保护红线逐级传导机制，第十条规定了生态环境分区管控的落实机制，第十三条规定了规划环境影响评价审查意见的反馈和复核机制以及重大政策环境评价机制。
（三）关于绿色发展制度体系
碳达峰、碳中和是当前和未来生态文明建设的重要内容。“双碳”制度体系包括碳排放总量和强度控制制度、碳排放统计核算制度、碳排放评价制度、企业碳账户制度、碳排放预算管理制度、碳足迹制度等。由于国家有关法律及政策仍处于变化之中，浙江省与杭州市相关实践处于先行探索阶段，《条例（草案）》根据《国家碳达峰试点（杭州）实施方案》（杭政函〔2024〕42号），在第十六条、第十七条、第十八条对“双碳”目标、碳核算、碳排放标准体系等作了规定。第十九条至第二十八条从能源绿色转型、产业结构、绿色交通、绿色建筑、生态农业、循环经济、生态碳汇等细分领域，针对性地提出绿色发展转型的要求。
（四）关于环境改善
结合我市环境改善实际需求，《条例（草案）》着重突出环境改善的先行探索和经验提炼。《条例（草案）》第三十条规定了多污染协同治理机制，第三十一条细化了排污许可监管制度。第三十二条至第三十七条分别对大气、水、土壤、固体废物、噪声、光污染等领域污染防治作了规定，突出杭州在污水零直排、无废城市、宁静小区等领域的先进示范地位。第三十八条确立了新污染物调查监测制度。
（五）关于生态提升
针对生态系统和生物多样性保护方面存在的问题，《条例（草案）》规定了具有可操作性的规范体系。第四十条在国家法律法规基础上对自然保护地体系建设作了细化规定。第四十一条规定了实施生物多样性保护行动计划，推动实施生物多样性保护工程，加强对华南梅花鹿、天目铁木等珍稀濒危物种和极小种群物种及其栖息地抢救性保护。第四十二条至第四十六条对物种、森林、湿地、迁地保护、水生态等子生态保护作了具体规定。第四十八条、第四十九条规定了生态损害赔偿制度、生态保护补偿制度等基础制度，并细化操作。
（六）关于宜居城乡
生态文明之都需要以宜居城市建设为导向，保护城市生态环境，让更多市民享有城市生态环境服务，推动“生产、生活、生态”融合。《条例（草案）》规定了以宜居城乡为核心的城公园、绿化、美丽城镇、美丽乡村、未来社区等内容。第五十一条对郊野公园、城市公园、社区（村镇）公园、游园（口袋公园）四级城乡公园体系建设作了规定。第五十二条规定了城市绿化建设以及城市绿地占补平衡制度。第五十三条对城市绿道、生态廊道建设作了规定。第五十四条规定了美丽城镇建设要求。第五十五条对美丽乡村中的人居环境整治和乡村产业发展转型作了规定。第五十六条规定了未来社区建设行动计划。第五十八条确立规定了环境健康调查、监测和风险评估制度。
（七）关于生态文化
生态文化是生态文明之都建设的必要构成，《条例（草案）》对打造“文化炽盛、崇德尚俭”的生态文化之都内容作了规定。第六十条对生态文化资源调查、自然景观保护、世界文化遗产保护等作了规定。第六十一条对生态文化传播和国际交流作了规定。第六十二条对生态文明教育作了规定，要求将生态教育纳入国民教育体系和公职人员培训体系。第六十三条对新时代生态文化主题宣传教育阵地建设作了规定。
（八）关于智慧治理
我市在生态智慧治理领域居于全国前列。《条例（草案）》关于智慧治理规定，主要包括数字获取、数字汇集与共享、数字应用三方面内容。第六十八条规定了智慧监测感知体系，夯实智慧治理的信息获取基础。第六十九条明确了生态文明领域数据资源体系建设及维护职责。第七十三条根据我市生态环境执法需求，创新了智慧监管和执法机制，如排污单位赋码监管、非现场监管等。第七十四条对自然资源统一调查评价监测体系建设作了规定。第七十五条对生物多样性监测网络完善作了规定。
（九）关于保障措施
为保障生态文明之都建设制度的落实，《条例（草案）》构筑了保障措施体系。一是，建立生态文明建设工作报告制度，在第七十七条规定政府向同级人大常委会报告制度、县级政府向市政府报告制度、职能部门向同级政府报告制度。二是，完善环境保护目标责任制，第七十八条规定各级政府应当健全环境保护目标责任制，取消对限制开发区域和生态脆弱地区的社会生产总值考核。三是，坚持绿色审计制度，在我市原条例基础上，第七十九条规定审计机关应当对承担自然资源资产管理和生态环境保护工作的主要领导干部和有关负责人开展自然资源资产离任审计。审计结果及整改情况作为绩效管理、奖惩等重要依据。四是，完善执法机制，对生态环境执法、生态警务建设、行刑衔接、跨区域协作等机制作了明确规定（第八十三条至第八十五条）
此外，《条例（草案）》还根据具体规范，结合生态环境管理的实际需求，规定了排污许可、扬尘监管、农产品严格管控区等方面的法律责任，使《条例（草案）》的具体措施具有可执行性。
以上说明及《条例（草案）》，请予审议。