（2019年12月23日在杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上）
杭州市人大法制委员会
杭州市人民代表大会常务委员会：
为了推进法规实施，促进立法实效，进一步增强管理部门的责任意识，推动我市物业管理工作，同时为了加强立法预测、规划工作，使立法工作更好地服务于我市经济社会发展，根据市人大常委会2019年工作要点安排，市人大法制委员会近期对《杭州市物业管理条例》（以下简称《条例》）开展了立法后评估。现将评估情况报告如下：
一、评估工作基本情况
本次评估在评估组构成、调研进程安排、调研方法上有所创新。法制委员会于8月份制定评估方案后，由市人大常委会法工委、城建环保工委负责人、市人大法制委员会、法制专业代表小组成员、人大代表、基层立法联系点代表等组成评估组，分阶段分批次开展评估调研。第一阶段，评估组于9月5日赴下城区金都华庭小区实地查看，并召开由下城区住建局、物业服务企业、小区业委会、房地产开发公司代表参加的座谈会，围绕物业管理体制机制及业主大会、业委会的成立和运作规则听取各方对《条例》的意见建议。9月12日，评估组赴拱墅区方家埭社区实地查看，并召开由拱墅区住建局、街道、社区、物业服务企业、业主代表参加的座谈会，围绕物业管理服务和物业使用、维修及物业保修金、物业专项维修资金听取意见建议。第二阶段，评估组由市人大常委会陈红英副主任带队，于9月18日赴江干区九堡魅力城社区实地查看物业管理工作，对社区党建引领物业管理工作进行了深入调研，并召开由市住保房管局、市建委、市公安局、市民政局、市财政局、市市场监管局、市城管局、市法院、西湖区住建局、江干区住建局等单位参加的座谈会，就《条例》贯彻实施整体情况和未来修改的意见建议听取汇报。为了切实提高评估质量，增强评估的客观性，评估组还委托第三方发放回收了535份问卷，对《条例》实施情况和立法质量进行全面调查统计。在此基础上，评估组多次召开评估会议，就《条例》提出评估意见，形成书面评估报告。
二、《条例》实施情况和成效
2013年修订后的《条例》自2014年5月1日实施以来，立法目的总体上获得实现，各项制度效应逐步显现。调查结果显示，57．5％认为立法目的已经实现，33．6％认为立法目的基本实现。
（一）《条例》各项制度逐步推行，业主和非业主使用人合法权益获得保障
《条例》2014年修订时重点就基层政府及社区居委会在物业管理中的定位、业主大会和业主委员会的成立及运作规则、物业使用和维修中的行为规范、物业保修金和专项维修资金交存、使用、管理规则等进行了规定。《条例》实施以来，各项制度逐步推行落实。一是总则部分，明确了由街道、乡镇指导监督、社区协助的物业管理体制。通过发挥街道、乡镇和社区的指导监督作用，各区、县（市）涌现了“业联体”、“小区管家”、“网格化党建＋网络化支撑”、“三方协同治理”等物业管理模式，开创了融合小区物业管理和基层治理的有效途径。调查显示，关于该管理体制，53．1％认为合理，44．4％认为基本合理。二是业主大会和业委会制度。《条例》第二章在上位法基础上细化了业主大会的筹备规则、召集形式、计票规则以及业主委员会的产生规则、委员资格、工作规范、换届制度等。目前已成立业委会的小区共1467个。调查表明，97．4％的街道、乡镇、社区对业主大会会议表决情况进行了监督；关于首次业主大会筹备组制度，75．6％认为执行较好，21．8％认为执行情况一般；关于业主委员会的组成、任期、任职资格、变更、终止、交接等制度，82．5％认为执行较好，13．8％认为执行情况一般。三是物业使用、维修制度。《条例》第四章对物业使用中群众反映强烈的行为，如将无防水要求的房间或者阳台改为卫生间等作了禁止性规定并设置了罚则。实施以来，市城管局积极开展违法建筑查处，建立“小区登记报告”制度。对涉及乱接污水、损坏公用道路设施以及毁坏占用绿地等行为及时跟进和查处。市公安局承担消防监督检查工作，对损害消防设施、占用消防通道等行为加强执法。四是物业专项维修资金制度。《条例》第五十六条规定了电梯、消防设施设备严重损坏等情形下的简易提取维修资金制度。座谈中，多方表示简易程序有效解决了电梯等关键设施的应急维修问题，对安全隐患治理作用明显。五是《条例》中物业管理区域划分、物业管理用房移交、物业服务合同备案等日常管理制度。房产主管部门通过开发信息平台简化流程，实施“最多跑一次”等举措，较好地推进完成了各项日常管理工作。
（二）各项配套文件逐步完善，法规实施逐步落地见效
根据《条例》要求，相关部门需要制定物业管理服务政府指导价适用范围和收费标准、临时管理规约和管理规约的示范文本。《条例》实施以来，各项配套文件逐步出台，不仅覆盖了《条例》明确要求的事项，也对其他相关制度进行了具体化。第一，市物价局、市房管局于2005年印发了《杭州市物业服务收费管理实施办法（试行）》（杭价服〔2005〕307号），又于2012年联合发布了《关于调整普通住宅小区前期物业服务收费标准的通知》（杭价服〔2012〕115 号），调整了市区（不含萧山区、余杭区）普通住宅小区前期物业服务收费标准。第二，市住保房管局印发了《管理规约》《临时管理规约》《业主大会议事规则》和《业主大会、业主委员会工作指导文书》等近40个示范文本，还会同市场监管局，制定公布了《物业服务合同》《前期物业服务合同》示范文本，引导规范物业服务各方的权利义务。第三，为做好《条例》的贯彻实施工作，市住保房管局还制定了《小区（大厦）物业管理项目考核记分标准》《物业管理区域确认工作操作流程》《关于规范物业地下部分办理物业管理用房缴交手续的通知》《关于要求物业管理项目建立投诉处理机制的通知》等系列文件，增强了《条例》的操作性，有效推进了各项制度的落实落地。
（三）物业行业继续快速平稳发展，民众居住品质获得提升
《条例》实施以后，一是我市物业行业规模不断扩大。实行物业管理的小区或大厦总面积从2005年约3000万平方米，扩大到2018年约3．4亿平方米。住宅小区中，实行专业化物业管理的共3012个，占总量的62％，实际从事物业服务经营活动的物业企业共798家，全行业从业人员约12万人。2018年我市166家规上物业服务企业实现营业收入147亿元，较上一年增长16．1％；纳税额8．3亿元，较上一年增长11％。二是物业服务质量稳步提升。历年来，共计48个物业管理小区或大厦荣获全国物业管理优秀示范小区（大厦）称号，并产生了3家本土上市企业。在全国物业管理综合实力百强企业排名中，2015年杭州企业为6家，2016年新增至10家。三是民众居住品质日益提升。一方面，专业物业公司为小区安全保障、秩序管理、环境绿化、房屋和设施设备维修等提供了较全面的服务保障。另一方面，依托老旧小区物业管理改善工程，我市实施社区化准物业管理面积约1877万平方米，惠及住户26．2万余户。通过财政对社区物业专管员和困难人员进行持续资金补贴，实现有物管用房、有公共保洁等“八个有”管理目标，老旧小区居民获得基本的物业服务。问卷调查显示，对物业服务非常满意和基本满意的达到85．3％。
（四）对物业服务企业监管日益加强，监管手段不断完善
房产主管部门通过各类手段加强对物业服务企业的监管。一是严格检查考核。对物业管理小区或大厦实施季度监督检查、年度考核评分，将检查考核结果与行业评优、前期物业招投标等挂钩。二是推进信用管理。建立了物业服务企业红黑名单认定制度并定期报送“信用杭州”平台。三是加强示范引导。加强行业先进典型宣传，通过开展优秀物业管理项目、“最美物业人”等评比，树立先进典型，提升行业形象。在国家取消对物业服务企业的资质管理后，通过实施对物业服务企业信用管理制度，建立企业信用等级评价机制，有效发挥社会信用体系建设在物业管理业务工作中的积极作用，解决资质管理取消后监管手段乏力等问题。
三、《条例》实施中的问题
《条例》实施中仍存在部分问题。一是对业委会监督困难。《条例》第二十三条规定业主委员会应当接受业主和非业主使用人的监督，也明确了街道办事处、乡（镇）人民政府对业委会的指导监督职责，但实践中，业委会脱离监管、侵害业主权益等情况仍时有发生，业主和街道、乡镇对其缺乏有力的制约手段。由于目前业委会法律地位不明确，地方立法又无权直接规定，难以从业委会法律地位角度解决该问题。二是物业费催缴制度实施效果不足。《条例》第三十八条规定业主逾期不缴纳物业服务费的，业主委员会可以采用在本物业管理区域公示等方式协助物业服务企业催交。调研中有意见认为上述做法容易引发业委会和业主之间的矛盾，也涉及隐私问题，较难操作。三是业主身份确认缺乏手段。《条例》第四十七条规定物业转让出租等情形下，受让人应当将物业产权转移情况、业主姓名、联系方式等告知物业服务企业和业主委员会。实践中，由于新的业主或非业主使用人不主动告知，由业委会或物业服务企业确认业主身份较为困难。业主身份确认问题直接关系到业主大会议事规则和表决规则的实施，易引发后续问题。四是业主大会决议规则落实困难。依照目前的规定，一般事项决议需要业主人数和面积“双过半数”同意，重大事项需要业主人数和面积“双三分之二以上”同意。涉及动用物业专项维修资金等事项，一旦无法达到上述要求，容易陷入僵局。由于上位法对业主大会决议规则已有规定，较难在地方立法中改变上述规则。五是对前期物业服务监督较难。《条例》第三十九条要求建设单位和物业服务企业在前期物业服务合同中详细约定物业经营性收益使用管理事项，并向业主公示告知。调研显示，由于前期物业服务阶段，业委会尚未成立，对经营性收益事项作出不利于业主约定的情况时有发生。调研中，12．8％表示约定未公告，4．9％表示未约定。因此对前期物业服务的监督仍有待完善。六是对业委会换届时拒交印章资料等缺乏制约手段。《条例》第二十五条规定业委会换届或更换时，应将其保管的有关凭证、档案等资料、印章以及其他属于全体业主共有的财物移交给新一届业委会，拒不移交的，可以请求物业所在地街道办事处、乡（镇）人民政府或者公安机关协助移交。实践中确实存在业委会拒不移交，街道或公安难以强制介入的问题。七是物业专项维修资金使用程序和续交手段有待进一步完善。《条例》第五章规定了物业专项维修资金的使用规则。调研中有意见认为目前专项维修资金使用程序仍较为繁琐，存在简易程序适用范围过小、无业委会的小区如何启动简易程序不明等问题。此外，物业维修资金实践中续交困难，业委会组织续交不力也是普遍存在的问题。八是物业管理执法边界不够清晰。《条例》第四十二条规定了物业使用中的禁止行为，并制定了相应罚则，实践中一方面确实存在“物业执法不进小区”的现象，街道、社区的属地管理责任被加重，执法部门的法定职责行使不够充分。另一方面，哪些物业使用和管理行为应当由小区业主通过自行制定的管理规约规范，自我管理与职能部门管理的界限也不清晰。九是物业管理领域出现新情况，已有监管不足。调研中，有意见反映物业服务市场监管仍有不到位现象，无序竞争现象仍部分存在。此外，目前针对首次业主大会筹备、业委会选举等工作，有专门的第三方社区服务机构介入承接业务，实践中存在一些不依法操作，操控投票、违规授权等乱象，需要加强监管。
四、《条例》的立法质量
《条例》是全省较早关于物业管理的立法，是对《中华人民共和国物权法》《物业管理条例》等上位法的具体化，并就物业管理多方法律关系中的关键问题进行了某些创制性立法。首先，《条例》问题导向明确，具有较强的针对性。如针对物业专项维修资金的交存、使用和管理，由于银行结算给付的利息与物业管理中心向专项维修资金账户结算的利息之间存在利差，《条例》规定利差余额建立物业管理区域的公共账户，统筹用于共用部位、共用设施设备的应急维修。其次，《条例》有较强的地方特色。在立法权限内，《条例》作了有效的制度创设，如针对群租问题，各方意见不一，矛盾较大，《条例》规定“业主可以在临时管理规约、管理规约或者业主大会议事规则中规定物业管理区域内单套住房出租的人数限制及人均面积标准”。将群租问题交给管理规约等文件加以规范，体现了业主自治和政府引导的统一，较好解决了该问题。第三，《条例》的制度设计上相对比较精细、全面。比如上位法对业主大会、业主委员会的职权、召集程序、表决程序已有规定，为了进一步增强可操作性，针对因个别业主委员会委员辞职，导致经常需要召开业主大会会议选举的实际情况，《条例》特别规定了业主委员会候补委员制度。业主委员会因委员辞职等原因缺额且缺额人数不超过正式委员总人数的百分之五十的，可以从候补委员中自动递补。
总体上看，《条例》在合法性、合理性、规范性、操作性、协调性上质量较高。合法性上，基本不存在与上位法抵触、超越地方立法权限等问题，制定程序符合规定，具备合法性。合理性上，《条例》对业主、物业服务企业、建设单位、业主大会、业主委员会的权利义务设定符合公平观念，具备合理性。规范性上，《条例》结构完整，立法用语基本准确，条文表述比较简洁，相关概念的界定比较明确，条款没有明显的歧义。操作性上，《条例》对业主委员会成员退出、物业管理用房面积、物业企业职责、物业使用中的禁止行为等规定都较明晰具体，操作性强。协调性上，《条例》与其他同位阶法律文件之间基本不存在冲突。
《条例》在个别条款上仍有待完善。一是合法性上，由于《物业管理条例》2018年进行了修正，删除了对物业服务企业进行资质管理的要求，故《条例》第三十条、第三十一条中“具备相应资质的”“资质等级”等有关表述应进行删改。二是合理性上，《条例》第四十二条列举了十一项物业使用中的禁止行为，其中唯独第十项“占用共用部位、共用设施设备”未设置相应罚则，使该项规定缺少法律后果。此外，《条例》第八条要求建设单位符合法定条件时提交筹备首次业主大会的申请材料。实践中由于有的建设单位缺乏成立业主大会的动力，存在故意拖延或不积极配合等情形，需要设置一定的制约手段，但《条例》缺乏相应的罚则规定。三是可操作性上，《条例》第十六条规定建设单位承担首次业主大会的筹备经费，但承担筹备经费的数额标准未明确，导致实际操作有困难，可在后续修改中借鉴外地立法经验加以明确。四是协调性上，《条例》第四十二条、第六十五条规定擅自改变房屋外立面的，由城乡规划主管部门依法查处。但《浙江省城乡规划条例》第三十六条明确需要申请核发建设工程规划许可证的只有重要街道两侧建筑物外立面装修工程，换言之，非重要街道房屋外立面改变的，规划部门无权查处。两者规定存在细微的不一致。五是适应性上，近年来，物业管理领域探索发展出了党建引领等经验，如加强党组织对物业管理工作的领导，引导鼓励党员参选业主委员会，充分发挥党的政治优势和组织优势，进一步提高党组织领导下的物业服务管理和社区治理水平。街道、社区将业主大会、业主委员会纳入基层社会治理和基层党建工作体系，对业主大会的筹备召开、业主委员会的组建运行实行统一监管，并实行街道、社区领导下的物业服务企业、业主委员会联动机制等，《条例》在修改时可以考虑将行之有效的做法经验上升为具体条文。此外，由于资质管理被取消，对物业服务企业的管理手段需要相应更新；实践中也有对无故不交物业费的业主实施信用惩戒的意见，在《条例》后续修改中可作条款上的增补调整。
五、评估结论和建议
评估组认为，《条例》实施以来，业主和非业主使用人权益获得保障，物业服务行业持续健康发展，物业使用行为获得规范，为创造良好生活、工作环境提供了重要法律保障。有关职能部门严格依照规定，开展各项工作，有力推动了法规实施，但《条例》部分条款仍存在执行效果不足，规范实施不到位等情形，需要进一步探索创新，加强执行力度，推动法规实效。《条例》本身在合法性、合理性、规范性、操作性、协调性上质量较高，部分条款需要适应新的需求，作进一步修改，但要注意和上位法的衔接。经向省人大了解到，上位法民法典各分编拟于明年3月份提请十三届全国人大三次会议审议，其中物权编、合同编等涉及物业管理的内容也将有明确规定。
（一）进一步调查研究，为《条例》修改做好准备
由于《物业管理条例》2018年进行了修正，《条例》个别条款需要相应调整。物业管理领域在实践中摸索出了“党建引领”等有效经验，需要在修法中予以体现。《条例》适用中，某些条款存在操作性、实效性、适应性等方面的问题，老百姓对《条例》修改呼声很高。下一步应积极回应群众关切，对《条例》个别条款合法性、合理性、协调性、可操作性上需要完善的部分，进行优化调整。针对适应性不足的条款，对新情况和新问题进一步加强调查研究，总结有效的做法经验，为后续《条例》修改奠定基础。
（二）探索创新方法，加强对业委会的监管
落实《条例》第二十三条规定的街道办事处、乡（镇）人民政府对业委会的指导监督职责，划定业委会自治的边界，协调业主自治和政府监管的关系，运用有效手段对业委会行为和活动进行监管。加强对经营性收益等公共资金使用的监督指导，鼓励使用信息化手段对资金使用情况进行公开公示，保障业主的知情权和监督权。业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，应当责令限期改正或者撤销其决定，切实维护业主利益。
（三）完善对前期物业服务的监督，积极应对物业管理市场新情况
严格执行《条例》第三十九条的规定，对建设单位和物业服务企业签订的前期物业服务合同加强监管，遵从《条例》对前期物业服务合同期限和提前终止的相关规定，对照落实物业经营性收益使用管理事项订入合同并向业主公示告知的规定，维护业主与非业主使用人的合法权益。
首次业主大会筹备、业主大会召集等事项，物业管理服务市场上出现委托第三方机构办理等新业态，针对第三方机构相应操作是否符合《条例》要求，是否有相应的投诉救济渠道，如何确保业主权利不受侵害等问题，应明确监管部门，积极应对新情况，填补监管空白。
（四）深化流程再造，落实法定职责
进一步落实“最多跑一次”改革要求，实质性深化再造流程，简化物业专项维修资金使用程序。研究扩大简易程序适用范围的可行性，细化简易程序规则，理顺自行管理或社区代管小区适用应急专项维修资金的流程，增强物业专项维修资金的使用效能。
切实执行《条例》第六十四条、第六十五条规定的部门执法责任，划清政府职能部门、街道（乡镇）和社区之间的职责边界，改变“执法不进小区”的现象，明确细化各类管理执法事项的主管部门、业务流程、咨询投诉方式等，落实法定职责，实现执法归位。
以上报告，请予审议。